片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目困境與破解路徑

■ 周月萍 樊曉麗 葉華軍

相較于單體PPP項目而言，片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目由于投資體量、合作期限、交易結構、回報方式、運營要求等方面都更為復雜、多樣，體現(xiàn)出很強的綜合性。無論是對于政府方還是社會資本方，在片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目實操層面，除了關注PPP項目的常規(guī)風險，更應當深入了解片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目的特有風險。本文擬對片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目在實踐中的常見困境進行分析，并嘗試提出困境破解路徑。

一、因項目本身不合規(guī)或因政策法規(guī)變化導致項目不合規(guī)而引發(fā)的困境及其破解對策

（一）因約定“溢價分成”導致的困境

1．困境緣由

政策漸趨收緊，土地出讓金“溢價分成”約定違反土地出讓金“收支兩條線”的管理政策。

在過去的土地一級開發(fā)項目實踐中，企業(yè)參與土地一級開發(fā)并按一定比例享有出讓土地收益分成，是一種較為常見的做法。例如，某地片區(qū)綜合開發(fā)項目中，政府和社會資本在協(xié)議中約定：“政府方以合作區(qū)域內全部劃撥土地和可出讓建設用地所獲得的收入，優(yōu)先支付社會資本投資開發(fā)成本……合作區(qū)域內全部劃撥土地和可出讓建設用地所獲得收入，扣除約定應予扣除的部分，給予社會資本作為投資收益”，上述約定實際上就是一種土地溢價分成模式。

但該種模式在國家層面缺乏明確的法規(guī)政策支持，從過去各地的具體規(guī)定來看，不同區(qū)域的地方政府基于不同時期的土地管理政策對該模式所持的態(tài)度有所不同，如海南省和四川省。另外，根據(jù)《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）等規(guī)定，從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。在地方國庫中設立專賬，專門核算土地

出讓收入和支出情況。故，土地溢價分成模式約定政府方將收到的土地出讓金扣除土地開發(fā)成本后全額或部分直接支付給土地一級開發(fā)企業(yè)的操作，與土地出讓金“收支兩條線”的管理政策不符。并且財政部等四部委聯(lián)合發(fā)布的《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜 〔2016〕4號）明確規(guī)定土地一級開發(fā)項目的承接主體或供應商的報酬“不得與土地使用權出讓收入掛鉤”，土地溢價分成模式還涉嫌將項目的未來收益與土地出讓收入掛鉤的違規(guī)風險。但結合既有司法實踐案例來看，如此約定并不必然導致土地溢價分成協(xié)議的無效。

2．破解對策

鑒于此，建議嚴格遵循“收支兩條線”的管理規(guī)定，對土地出讓金收入按照規(guī)定進行列支；PPP項目項下社會資本僅能基于績效評價獲得相應的服務費，雙方也應基于這一原則確定政府方應支付的相應對價，且政府方的支出責任應依法納入預算。

（二）約定“土地資源補償”導致的困境

1．困境緣由

土地資源補償約定存在土地資源無法落實的操作障礙以及違反土地管理的合規(guī)性風險。

筆者所在團隊在為某片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目提供咨詢服務時，發(fā)現(xiàn)一些地方政府為減輕財政支付壓力，往往要求以優(yōu)先或低價拿地（通常是經營性用地）等方式作為社會資本投資PPP項目的資源補償。但根據(jù)現(xiàn)行土地流轉的相關規(guī)定，經營性土地資源直接補償給一級土地開發(fā)企業(yè)的模式涉嫌違反“招拍掛”制度，并且國土主管部門亦不能僅依據(jù)協(xié)議約定而直接供給土地使用權。因此，該模式存在土地資源無法落實的操作障礙以及違反土地管理的合規(guī)性風險。同時，對社會資本而言，由于其很難對該種土地獲取方式進行有效控制，常會受到各方面因素的影響，不確定性較大。因此，最終導致社會資本方承擔較大的資金成本和壓力，極易導致項目陷入困境。

2．破解對策

針對片區(qū)綜合開發(fā)項目中約定土地資源補償存在的不確定性和合規(guī)性風險，建議在符合條件的情形下強化土地使用權出讓程序與PPP社會資本招選程序銜接；如土地資源補償因故無法落實的，應當由政府方提供同等價值的資源或者相應調整為政府方支出責任。

（三）片區(qū)綜合開發(fā)項目中約定以合作區(qū)域新增財政收入作為政府付費資金來源導致的困境

1．困境緣由

以合作區(qū)域新增財政收入作為政府付費資金來源的，因其實現(xiàn)路徑不確定而存在增加政府負債風險。

實踐操作中，為確定政府付費或提供可行性缺口補助的資金來源，雙方約定以合作區(qū)域內新增的財政收入（包括但不限于一般公共預算和政府性基金預算）作為政府方安排財政支出責任的前提。但根據(jù)我國的《預算法》與財政收支管理的相關規(guī)定，政府的財政收入與支出應當嚴格遵守財政預算管理制度，遵循“收支兩條線”的管理原則。對于合作區(qū)域內因綜合開發(fā)所產生的財政收入增量部分作為付費資金來源的做法，尚欠缺成熟到位的法律法規(guī)支撐，在具體實現(xiàn)方式和路徑上不排除后續(xù)會產生爭議。此外，由于片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目本身動輒百億元的體量，采取該種財政收入增量分享的模式，如項目投資時序無法有效控制將導致前期資金投入和區(qū)域內新增財政收入不匹配，造成合作期限內無法連續(xù)和平滑財政支出。并且，一旦該區(qū)域的經濟增量未能達到預期目標，無論是政府還是社會資本都將承擔較大的債務風險，極易導致項目陷入困境。

2．破解對策

針對片區(qū)綜合開發(fā)項目中約定以合作區(qū)域新增財政收入作為政府付費資金來源的不確定性風險，建議如下：首先，應合理安排項目投資時序，實現(xiàn)合作期內財政支付責任的連續(xù)和平滑支出；其次，嚴格遵循財政預算收支管理規(guī)定，將政府方支付責任依法納入預算管理；最后，應不斷擴展片區(qū)綜合開發(fā)項目項下的經營性子項目，盡可能減少對地方財政支付的依賴。

二、因政府方或社會資本方對合同的履行不力導致的困境及其破解對策

（一）社會資本方未能及時完成項目融資交割導致項目資金斷鏈甚至合作終止的困境

1．困境緣由

社會資本方融資不到位。

隨著財政部《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，以下簡稱“92號文”）對政府舉債行為的規(guī)范，以及一系列針對私募基金、央企對PPP投資限制和規(guī)范文件的出臺，PPP項目融資難度進一步加大。而片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目總投資規(guī)模少則30～40億元，多則數(shù)百億元，融資規(guī)模較大，對低成本融資有明確的需求。但正如上文所述，片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目的回報機制受到政策不確定性影響較大，項目收益穩(wěn)定性相對不足，可能影響項目融資方對于投資項目的信心，也可能會降低PPP資產證券化類產品的評級，降低項目公司進一步融資的能力。另外，從現(xiàn)有的實踐情況來看，此類PPP項目的回報主要通過片區(qū)綜合開發(fā)后的區(qū)域價值提升以政府付費的方式實現(xiàn)，而根據(jù)未來的政策趨勢，片區(qū)綜合開發(fā)項目的諸多做法可能會被進一步規(guī)范，這些不確定性都會進一步加大片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目的融資難度。

2．破解對策

鑒于此，為防控融資風險，建議如下：

第一，關注《PPP項目合同》中關于“融資交割”條件的設置，確保融資交割可執(zhí)行、可落地。

第二，對項目進行全面的風險評估分析論證，重點關注該項目未來是否有穩(wěn)定可靠的收入來源并且足夠覆蓋未來還款本息，以取得足夠的授信規(guī)模與項目投資開發(fā)時序相匹配。

第三，在操作片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目時，應當靈活運用多種融資手段和融資工具，有效降低融資成本。

（二）政府財政支付能力有限導致項目付費出現(xiàn)困境

1．困境緣由

政府財政支付能力不足導致到期無法按約付費。

除政府自身的財力因素外，對于通過以片區(qū)綜合開發(fā)項目自身收益實現(xiàn)區(qū)域內收支平衡的PPP項目，在項目產出的數(shù)額與時序無法達到預期目標時，政府付費的違約風險可能會加大。

2．破解對策

對于因政府財政支付能力不足導致政府付費風險的，除拓展項目本身經營性空間獲取使用者付費外，還應注意以下事項：

首先，社會資本方應當積極收集政府財政支付能力相關數(shù)據(jù)，對政府方的支付能力形成合理預判；其次，社會資本方應督促政府方及時將片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目的政府付費納入財政預算和中長期財政規(guī)劃，并提供相應的支持性文件；最后，在達到合同約定付款節(jié)點時，社會資本方應當督促政府及時履約支付，如政府方確實無能力支付的，社會資本方應積極與政府方協(xié)商可行的解決方式，必要時可依據(jù)約定啟動提前終止機制，以降低投資風險。

（三）社會資本方履約能力不足導致項目產出不達標的困境

1．困境緣由

社會資本方未能按照績效標準履行合同義務。

在片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目中，因社會資本方未能按照合同約定的建設、運營標準履行相關義務，也是導致項目陷入困境的常見情形之一。

2．破解對策

為規(guī)避或解決此類風險，筆者建議應當考慮從多個方面提前進行有效的合同安排。第一，充分發(fā)揮采購程序的競爭機制，完善社會資本遴選機制，確定適合的投資人。第二，政府方應當建立完善、合理的績效考核制度，并按照績效標準對社會資本方開展績效考核。第三，政府方可依約定要求社會資本方限期整改完善，并事先設定必要的履約保函督促社會資本方履約。第四，限期未能完成整改完善的，政府方可考慮接管或介入項目，必要時可考慮提前終止項目合作。

三、交易結構設計存在重大瑕疵而引發(fā)的困境及其破解對策

（一）項目合作范圍不確定導致項目核心邊界條件不清、項目產出不明的困境

1．困境緣由

項目合作范圍不確定，導致項目核心邊界條件不清、項目產出不明。

PPP項目的合作范圍一般包括就某合作區(qū)域內承擔設計、投融資、建設、運營、維護及移交中的一項或者多項。但對于片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目而言，該類PPP項目的合作范圍除包括前述通常PPP項目的合作范圍之外，還應當重點關注“規(guī)劃咨詢服務”“產業(yè)導入及產業(yè)發(fā)展服務”和“土地整理服務”等特有合作內容。

而實踐操作中，部分片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目卻缺失該類型項目的特有合作內容，將不相干的項目盲目捆綁打包。另外，有部分片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目雖然項目合作范圍齊全，但受限于項目可研等前期工作論證深度不夠，導致子項目數(shù)量、規(guī)模等不明確，由此導致項目核心邊界條件不清、項目產出不明，后續(xù)項目執(zhí)行階段中極易引發(fā)爭議進而陷入項目執(zhí)行困境。

2．破解對策

針對片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目合作范圍不確定的風險，建議：

第一，深化該類項目可研等前期工作深度，并落實可研作為編制和確定PPP項目實施方案的前置條件。同時，編制可研等前期工作文件過程中，應當突出片區(qū)綜合開發(fā)項目的產城融合屬性。

第二，在項目采購方式確定上，應當充分考慮片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目子項目多、投資規(guī)模大、邊界條件難確定的特點，可優(yōu)先選擇競爭性磋商的采購方式或者兩階段招標方式，并且優(yōu)先考慮分期、分步進行投資開發(fā)建設方式。

第三，項目采購和執(zhí)行過程中，政府方與社會資本方應當進行充分溝通，并建立協(xié)商機制，不斷修正前期準備工作不到位導致的實施難題。

（二）因績效機制缺失導致的項目困境

1．困境緣由

以約定合理收益率之名行固定回報之實，未建立按效付費機制。

片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目實踐中，多采用“成本報銷+合理收益”的計費方式，即根據(jù)項目合作內容，就社會資本或PPP項目公司所承擔的工作事項，設置一定的程序認定該工作事項的投資建設成本，并加成一定比例或金額作為計算政府方應付的服務費或可行性缺口補助的計費基礎。

在上述計費方式下，對政府方可能存在投資開發(fā)成本不可控的風險，甚至出現(xiàn)政府付費義務超出政府財政可承受能力的結果，最終會導致項目公司不能足額、及時獲得付費。

2．破解對策

對于以約定合理收益率之名行固定回報之實問題，建議：

第一，合理控制投資建設成本，防止因成本超支造成超過政府方承受能力。

第二，需要在合作期內使政府方的支出責任連續(xù)、平滑。同時，可以考慮采用“兩階段招選”方式明確項目邊界條件，降低各方履約的過程和決策風險。

第三，“成本報銷+合理收益”的計費方式應與績效考核機制掛鉤，避免陷入固化政府支出責任的違規(guī)風險。

四、充分發(fā)揮項目再談判與仲裁裁決機制在片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目困境破解中的積極作用

（一）積極開啟項目再談判，重構合理的交易邊界條件

再談判主要是指在PPP合同簽訂后，由于原合同設計存在漏洞或突發(fā)事件造成重大影響等原因，合同雙方在覆蓋范圍、服務標準、利益分配、投資責任等方面上產生分歧而進行的再次談判。

對于片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目來說，發(fā)生上述困境時，政府方與社會資本方應當積極開展再談判機制，從源頭上梳理分析產生困境的難點，重構雙方合理的交易邊界條件，促使項目平穩(wěn)實施，滿足持續(xù)提供公共產品或服務的基本需求。

（二）積極采用仲裁方式解決片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目爭議

仲裁較之協(xié)調、調解、復議和訴訟等PPP糾紛解決方式，具有自身的獨特優(yōu)勢：

首先，仲裁方式能夠較好地保證PPP糾紛解決對專業(yè)性、公正性、保密和高效的要求。PPP糾紛通常專業(yè)性較強且常會包含金融、法律等多個領域的復雜關系，對糾紛解決者的專業(yè)性提出了非常高的要求。法院法官雖然也具有較強的司法專業(yè)性，但對PPP專業(yè)性缺乏足夠多的認識，缺少了很多可以變通的空間，自身辦案經驗限制明顯。而仲裁機 構不受地域限制，仲裁機構名冊中有不同領域資深PPP專家，可供當事人更大范圍自主性選擇，更好地滿足PPP糾紛多項專業(yè)性的要求。

其次，仲裁方式可以在很大程度上打消社會資本對PPP糾紛解決的顧慮。仲裁的中立性滿足了PPP糾紛解決對公正的追求。當一方主體是政府時，在法院解決糾紛過程中相對人一方難免心存顧慮，這勢必會影響糾紛調處的效率和效果。而仲裁，由于仲裁機構、仲裁員等都是由雙方自行選擇的，其獨立性、中立性明顯高于訴訟，因此，相比較訴訟而言，仲裁方式更適合當下的PPP爭議解決。

基于片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目的綜合性和復雜性考慮，政府方和社會資本方應當盡量合理預設項目執(zhí)行中可能面臨的困境情形，并提前在項目方案和協(xié)議文件中留出接口，減少后續(xù)解決困境的執(zhí)行難度。如在項目執(zhí)行過程中一方發(fā)現(xiàn)該類項目存在的困境與執(zhí)行難點，合作各方應當基于繼續(xù)推行項目的目標處理爭議，通過再談判等機制重構合理的邊界條件。必要時，可以考慮提前終止，通過仲裁等爭議解決機制破解項目困境。