資源型小城市轉(zhuǎn)型路徑及策略研究

■ 張文成 孟亞凡 邢子博

資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展是西北地區(qū)面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。本文從資源型小城市的自身特點和供給側(cè)改革的政策導向出發(fā)，歸結(jié)了西北地區(qū)資源型小城市的現(xiàn)實困境。通過對國內(nèi)外較為成功的資源型城市轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗進行分析，本文總結(jié)出可能的轉(zhuǎn)型路徑與策略，以青海省茫崖地區(qū)為案例，詳細闡述了其現(xiàn)狀資源要素及轉(zhuǎn)型核心問題，并提出了具體的城市轉(zhuǎn)型策略與路徑。

黨的十九大報告中指出，“支持資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”。新中國成立以來，在重工業(yè)化戰(zhàn)略的背景下，一大批富含煤炭、石油、礦產(chǎn)等資源的城市拔地而起，然而目前我國80%以上的資源型城市處于成熟期和衰退期，存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡、城鎮(zhèn)建設(shè)滯后等多方面的問題，普遍面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)。

我國西北地區(qū)約3成的城市為資源型城市，此類城市的經(jīng)濟增長方式體現(xiàn)了顯著的資源依賴和高能耗的特征。由于資源型小城市通常規(guī)模較小，擴張動力有限，在建設(shè)過程中容易產(chǎn)生對自然、歷史資源的忽視。青海省茫崖行委和冷湖行委是我國西北非常典型的資源型地區(qū)新興城市，目前兩地合并設(shè)立縣級市，區(qū)劃改革方案已報國家民政部（故下文合稱茫崖地區(qū)）。面對行政區(qū)劃的重大調(diào)整，茫崖將經(jīng)歷“工礦區(qū)-工礦服務型鎮(zhèn)區(qū)-綜合功能型城區(qū)”的轉(zhuǎn)變。在新型城鎮(zhèn)化的指導方針和當?shù)亟?jīng)濟生活發(fā)展的驅(qū)動下，茫崖地區(qū)借助區(qū)劃改革和總規(guī)編制的契機，積極探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和人居環(huán)境提升的合理路徑和有效策略。

一、西北地區(qū)資源型小城市的通常性問題

我國西北地區(qū)的資源型城市通常是由于本地具有可開發(fā)利用的自然資源而興起的，可以說是“因礦而立、因礦而興”，然而隨著自然資源的枯竭，“礦竭業(yè)衰、礦竭城衰”成為資源型城鎮(zhèn)的共性發(fā)展過程。尤其是對于小城鎮(zhèn)來說，經(jīng)濟體量和空間規(guī)模較小，對資源的依賴程度更高，城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)及發(fā)展動力卻較為欠缺。同時供給側(cè)改革更是加劇了資源型城市的問題：資源依賴過高給城市發(fā)展帶了國家政策壓力、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、生態(tài)環(huán)境、體制、社會矛盾、資源價格等問題。為了避免遭遇“資源詛咒”，資源型小城市更應未雨綢繆，深挖城市面臨的各項問題，進而從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，積極探索轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑與策略。

（一）城市職能單一，服務設(shè)施不完善

大多數(shù)西北地區(qū)的資源型小城市，均為典型的工礦型城市，城市職能僅僅是滿足工礦企業(yè)基本服務，其他城市職能嚴重不足，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，服務業(yè)發(fā)展相對滯后。

從小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的支撐要素來看，此類城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施、文化建設(shè)、數(shù)據(jù)信息等相關(guān)配套體系建設(shè)上還很薄弱。西北地區(qū)普遍生態(tài)環(huán)境脆弱，屬于典型大陸溫帶荒漠氣候區(qū)，風沙較大，城市基礎(chǔ)設(shè)施的匱乏很明顯地影響居民的生活質(zhì)量，更是難以留住城市發(fā)展的重要支撐—人才，從而進一步制約了科技創(chuàng)新水平的提升和城市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

一個未經(jīng)轉(zhuǎn)型的鎮(zhèn)區(qū)在資源枯竭以后，城鎮(zhèn)發(fā)展迅速衰落，公共服務設(shè)施的數(shù)量、質(zhì)量以及后期的維護管理堪憂，居民的公共活動場所不足。常見的資源型小城市，其基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施等大都是為工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)服務，城鎮(zhèn)內(nèi)部居民的教育、文化、康體娛樂設(shè)施數(shù)量少、水平落后，同時綠地較少，公共設(shè)施的覆蓋率和可達性較低。

（二）二產(chǎn)獨大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不均衡

資源型城鎮(zhèn)普遍依賴于自然資源的開采，資源的采集業(yè)和初級加工業(yè)是其最重要的產(chǎn)業(yè)部門，因此極其容易造成第二產(chǎn)業(yè)獨大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極不均衡的局面。自然資源的儲量是有限的，后期當資源走向枯竭，以此為依賴的資源型產(chǎn)業(yè)也將逐漸衰退，單一、不均衡的結(jié)構(gòu)會影響城鎮(zhèn)下一步發(fā)展。多數(shù)資源型小城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)間的關(guān)系呈現(xiàn)出以下特征：

1．產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)品層次的低度化

在資源型城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，上游產(chǎn)業(yè)所占比重大，下游產(chǎn)業(yè)所占比重小。在此結(jié)構(gòu)下，資源開采業(yè)及初級加工業(yè)占據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比重較大，產(chǎn)業(yè)輸出效率低、附加值低、類型少。同時產(chǎn)業(yè)層次的低度化狀態(tài)嚴重，深加工產(chǎn)業(yè)匱乏，附屬配套產(chǎn)業(yè)及橫向產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。與其他高新產(chǎn)業(yè)相比，體現(xiàn)出創(chuàng)新型和延續(xù)性不足等問題，多數(shù)未曾深層次挖掘的下游產(chǎn)業(yè)，由于是以勞動力投入為主，導致整個行業(yè)的技術(shù)水平日趨降低，直接影響了產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效應及經(jīng)濟效益。

2．產(chǎn)業(yè)間缺乏相互關(guān)聯(lián)性，各類產(chǎn)業(yè)所占比重失衡

各類產(chǎn)業(yè)之間連接不緊密，呈現(xiàn)獨立發(fā)展的態(tài)勢，相互之間沒有形成良好的鏈條關(guān)系，一二三產(chǎn)比值出現(xiàn)嚴重失衡。如果資源本身儲量、供需出現(xiàn)過度消耗和波動，會對城鎮(zhèn)造成非常明顯的經(jīng)濟影響，對地區(qū)經(jīng)濟及發(fā)展來說是一個潛在隱患。

（三）土地使用混亂，城鎮(zhèn)空間布局不合理

資源型城市在建設(shè)初期受到政策、經(jīng)濟等一系列要求和建成速度的壓力，往往采用粗糙規(guī)劃、快速建設(shè)的方式，缺乏對城鎮(zhèn)空間組團布局的考慮和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施覆蓋的考慮，導致城市空間布局沒有經(jīng)過規(guī)劃師的反復推敲和發(fā)展中的合理更新，從而造成城鎮(zhèn)空間布局的不合理，城市特色難以凸顯，基礎(chǔ)設(shè)施服務的數(shù)量欠缺且不均衡覆蓋。尤其是對西北地區(qū)的資源型小城市來說，空間布局存在以下通常性問題。

1．城鎮(zhèn)用地布局混亂

資源型小城市往往依托資源區(qū)位和過境交通建設(shè)發(fā)展，發(fā)展方向單一，沒有組團式的網(wǎng)絡(luò)體系。資源型城鎮(zhèn)過度發(fā)展工業(yè)產(chǎn)業(yè)，工業(yè)用地選址依托資源產(chǎn)地，城鎮(zhèn)空間格局破碎，而且不注重公共綠地的建設(shè)，居住用地基本都是依托于工業(yè)用地配套建設(shè)，結(jié)構(gòu)混雜，缺少合理的規(guī)劃設(shè)計。

2．土地利用效率不高

就用地性質(zhì)而言，資源型小城市以工業(yè)用地為主，但在工業(yè)園區(qū)內(nèi)的建設(shè)往往以低矮廠房和散布的職工公寓為主，缺乏精細化的用地使用布局和空間環(huán)境設(shè)計，導致土地利用效率降低，由于不重視綠化和景觀，人居環(huán)境的品質(zhì)較差。同時，大量廢棄的工礦用地沒有經(jīng)過更新和再利用，對土地資源造成了極大的浪費。

（四）國家能源政策導向明顯，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型難度大

我國現(xiàn)階段能源政策堅持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展和安全發(fā)展，直接表現(xiàn)為減緩國內(nèi)資源的開發(fā)速度，在促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的同時，最大限度地保護資源，同時通過進口穩(wěn)定國內(nèi)能源市場，緩解供需矛盾，平抑能源價格，保證國民經(jīng)濟大局穩(wěn)定。資源型城市要調(diào)整思路，把握機遇，加快轉(zhuǎn)型發(fā)展。

城市經(jīng)濟過分依賴資源及資源品加工業(yè)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換難，經(jīng)濟系統(tǒng)穩(wěn)定性差。資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)度大，依賴性強，資源產(chǎn)業(yè)是城市的經(jīng)濟支柱，作為主導產(chǎn)業(yè)與配套產(chǎn)業(yè)形成了一條緊密的產(chǎn)業(yè)鏈，城市與資源產(chǎn)業(yè)構(gòu)筑成“牽一發(fā)而動全身”的紐帶關(guān)系。因此，研究資源型城市經(jīng)濟系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)特征、產(chǎn)業(yè)演進方向及轉(zhuǎn)換對策等十分必要。

（五）生態(tài)環(huán)境亟待治理，可持續(xù)發(fā)展難于解決

資源開發(fā)對城市及所在區(qū)域的環(huán)境影響大，生態(tài)系統(tǒng)脆弱。資源開發(fā)對環(huán)境的主要影響是采礦遺棄的廢渣、廢水和廢氣對城市生態(tài)平衡和生物繁衍，以及給人類生存帶來的巨大威脅。特別是大宗礦產(chǎn)如鐵、煤等資源開發(fā)，所遺棄的廢渣數(shù)量大，迫切需要針對資源城市發(fā)展的可持續(xù)性，進行不同類型資源城市生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的設(shè)計與轉(zhuǎn)換，避免因資源耗竭而衰亡。

（六）社會矛盾復雜，資源價格扭曲

資源開發(fā)影響影響城市的社會結(jié)構(gòu)和服務功能，社會系統(tǒng)矛盾復雜。資源城市既具有骨干作用強、主導產(chǎn)業(yè)地位高的工礦基地屬性與功能，又具有一般城市的行政、經(jīng)濟文化、科技、交通和信息交流屬性與功能。但是，礦業(yè)城市多數(shù)依礦而建，地處偏遠，區(qū)位偏離，這是影響資源型城市發(fā)展的客觀制約因素。礦業(yè)城市的資源產(chǎn)品與消費產(chǎn)品價格扭曲，不利于城市經(jīng)濟發(fā)展。長期以來，礦地只是作為國家投資、為國家或區(qū)外輸出資源的場所，而城市生活的各種消費產(chǎn)品只靠從外部輸入。

二、城市轉(zhuǎn)型發(fā)展經(jīng)驗與實例

資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展，是世界級難題。在國外的資源型城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型案例中，既有相對成功、提高城市后續(xù)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗，也有比較失敗、陷入衰竭困境的教訓。較成功的典型案例有美國的休斯敦，從單一的石油資源型城市，通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸和發(fā)展高科技項目，轉(zhuǎn)型為集資本、技術(shù)、人才于一體的綜合性大都市；德國的魯爾地區(qū)、日本的九州地區(qū)、美國的洛杉磯等也經(jīng)常作為成功的模式被引用。同時，也存在如油田城鎮(zhèn)卡爾馬斯、烏克蘭的頓涅茨克、阿塞拜疆的巴庫等不太成功的案例，要么走向資源枯竭、城鎮(zhèn)衰敗的困境；要么繼續(xù)依賴石油等自然資源，沒有形成新的支柱產(chǎn)業(yè)而發(fā)展緩慢，面臨被時代淘汰的命運。國內(nèi)也有一些經(jīng)典的轉(zhuǎn)型成功案例，如攀枝花、鄂爾多斯、雞西等。

（一）典型案例

鄂爾多斯是我國典型的煤炭資源型城鎮(zhèn)，豐富的資源是鄂爾多斯經(jīng)濟迅速崛起的核心要素，也是城市可持續(xù)發(fā)展的動力源泉，但是其發(fā)展的過程中也存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、環(huán)境問題突出、房地產(chǎn)泡沫破裂、民間借貸危機等諸多問題。

2017年，國家發(fā)改委將鄂爾多斯列為首批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)，文件認為鄂爾多斯和包頭已經(jīng)取得了轉(zhuǎn)型發(fā)展的初步成功經(jīng)驗，并對下一步重點探索的示范領(lǐng)域進行了建議。文件指出，內(nèi)蒙古西部的包頭和鄂爾多斯已在加強毗鄰城市產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、延伸資源型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈、推動簡政放權(quán)優(yōu)化營商環(huán)境、加快軍民融合發(fā)展等方面的實踐取得了初步的成功。

從“一煤獨大”到產(chǎn)業(yè)多元，鄂爾多斯工業(yè)的“轉(zhuǎn)型升級”受到各界矚目。鄂爾多斯在發(fā)展初期，依托本土資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，大力扶持重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步形成了煤炭、電力、煉焦、紡織、化工等十大支柱行業(yè)，在資源依托的時期為全市經(jīng)濟社會的發(fā)展作出了巨大貢獻?！笆濉币詠恚袑⒔?jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整擺在更加突出和優(yōu)先的位置。作為典型的煤炭資源型城市，鄂爾多斯一直在“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”的轉(zhuǎn)型發(fā)展道路上積極探索。2016年，全市6大行業(yè)綜合能源消費量為3546萬噸標準煤，占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)綜合能源消費的96.8%，下降0.2%。

進入從傳統(tǒng)的原料輸出型工業(yè)向新型工業(yè)化轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期后，鄂爾多斯采取了產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)價值鏈、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化與多樣化、比較優(yōu)勢與競爭優(yōu)勢轉(zhuǎn)變的發(fā)展策略。其工業(yè)始終注重走科學高效發(fā)展之路，注重與市場化同步發(fā)展，以效益為中心調(diào)整工業(yè)生產(chǎn)，確立工業(yè)的效益優(yōu)勢。2016年，全市規(guī)模工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)主營業(yè)務收入4653.9億元，是“十一五”末的1.7倍。

與此同時，鄂爾多斯市始終堅持把新型工業(yè)化作為科學發(fā)展、富民強市的第一推動力，努力結(jié)合自身實際，制定落實了一系列調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型的政策措施，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，逐步建成了一個門類比較齊全、生產(chǎn)具有一定規(guī)模的工業(yè)體系，全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)覆蓋了國民經(jīng)濟行業(yè)中工業(yè)3大門類、28個大類行業(yè)、56個小類行業(yè)。同時充分依托自身資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，重視招商引資，一批競爭力強的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和企業(yè)強勢崛起，帶動了工業(yè)整體水平的提升。截至2016年底，全市共建設(shè)各級各類工業(yè)園區(qū)15個，建成面積619.7平方公里。

（二）策略建議

資源型城市的發(fā)展困境是具有相似性的，資源型城市發(fā)展周期說明如果沒有新生資源，礦業(yè)經(jīng)濟必然走上衰退期和枯竭期，資源價格波動也極易導致經(jīng)濟發(fā)展不穩(wěn)定。

從國內(nèi)外的成功案例來看，資源型城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型模式是依據(jù)城鎮(zhèn)自身的發(fā)展階段、資源稟賦、政策導向等具體情況決定的。但其中也存在一些策略上的共性，只不過根據(jù)自身情況需要調(diào)整發(fā)展的側(cè)重點。

根據(jù)對文獻及實例的解讀，筆者認為我國西北地區(qū)資源型小城市的發(fā)展經(jīng)驗包括以下幾點：與毗鄰城市產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作和協(xié)同發(fā)展；探索傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)改造升級和延伸產(chǎn)業(yè)鏈的有效途徑；加快高端裝備制造、現(xiàn)代煤化工等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；發(fā)掘區(qū)域資源特色，通過工業(yè)旅游開發(fā)達到區(qū)域復興；建設(shè)和完善現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施。

同時，應從城市發(fā)展的多角度進行全方面的策略建議，城市是一個復雜的巨系統(tǒng)，但單從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或者空間改造無法提升城市的核心品質(zhì)，應在多方面協(xié)調(diào)推進的基礎(chǔ)上實現(xiàn)資源型小城市的可持續(xù)發(fā)展。

三、茫崖轉(zhuǎn)型的核心要素分析

茫崖地區(qū)位于青海海西州柴達木盆地西北，甘青新三省交匯地帶，東連大柴旦、南接格爾、西鄰新疆若羌、北瀕甘肅敦煌，是青海省的“西大門”，也是青新經(jīng)濟大通道的核心節(jié)點。

茫崖地區(qū)位于中國地理一二階梯分界線，相較內(nèi)地是高原、相較高原是內(nèi)地，具有得天獨厚的石油礦產(chǎn)資源以及鹽湖、雅丹、草原、暗夜星空等獨特的自然景觀資源，文化資源則有德都蒙古文化、絲路南道文化、柴達木石油文化等豐富多樣的積淀。

總結(jié)茫崖地區(qū)特征，有如下幾點：轄區(qū)地域廣闊，人口集中分布，生活生產(chǎn)職能分工明確；地處柴達木盆地西緣，自然地貌地形豐富且獨特；礦產(chǎn)綜合儲備豐富，是柴達木循環(huán)經(jīng)濟區(qū)的主體。茫崖地區(qū)即將進入資源衰敗期，城市轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

（一）轉(zhuǎn)型要素分析

從全球范圍來講，茫崖?lián)碛惺澜绐氁粺o二的景觀和地質(zhì)風貌，世界級無人區(qū)、昆侖山和阿爾金山兩大國家自然保護區(qū)等景觀地貌，以及水上雅丹、茫茫昆侖山、嘎斯湖、翡翠湖、火星小鎮(zhèn)、暗夜星空等數(shù)不盡的稀缺自然資源。

從全國范圍來講，在中國具有獨一無二的生態(tài)價值和戰(zhàn)略地位。茫崖市地處青藏高原西北部，北達甘肅、西出新疆，是青甘新藏四省區(qū)交往的中心地帶，西北地區(qū)重要的交通樞紐、戰(zhàn)略通道和開放門戶，是歷史上著名的南“絲綢之路”的必經(jīng)之地和重要驛站。同時，茫崖是中國西北生態(tài)環(huán)境保護的前沿地區(qū)，“青海最大的價值在生態(tài)、最大的責任在生態(tài)、最大的潛力也在生態(tài)”，這是習近平總書記最近在考察青海時對青海人民的囑托，也是對我國生態(tài)文明建設(shè)具體化的新要求。

從資源上講，茫崖具有獨一無二的資源優(yōu)勢，是青藏高原的聚寶盆，石油資源、鹽湖等礦產(chǎn)資源居全國前列，是柴達木盆地的重要礦產(chǎn)資源富集區(qū)，柴達木盆地鹽湖、鉀鹽、鎂鹽、鋰、鍶、石棉、芒硝、石灰?guī)r礦產(chǎn)儲量居全國首位，溴、硼儲量居第二位，且礦產(chǎn)資源具有儲量大、品位高、類型全、組合好等特點。太陽能和風能資源豐富，年平均日照時數(shù)在3500小時以上，日照百分率在80%以上，年平均太陽總輻射量為7000兆焦/平方米，為全國第二高值區(qū)。

從歷史地位上講，在中國石油開采史上的歷史地位獨一無二，冷湖油田是中國最早的油田之一，世界海拔最高的油井。茫崖地區(qū)見證了1954年“我為祖國獻石油”的理想與抱負；1958年9月冷湖五號構(gòu)造地中四井，日噴原油800噸，宣告冷湖油田的誕生。作為共和國最早的油田之一，冷湖油田還為后期開發(fā)建設(shè)的油田輸送了大量人才和技術(shù)，形成的“冷湖柴達木精神”，是石油工業(yè)寶貴的精神財富之一。

（二）核心問題

1．區(qū)域地位

（1）區(qū)域現(xiàn)狀綜合發(fā)展滯后，亟待提升區(qū)域影響力

就區(qū)域城鎮(zhèn)規(guī)模地位而言，茫崖地區(qū)人口規(guī)模在海西州城市排名靠后。茫崖地區(qū)是以單純石油輸出基地、石棉原料輸出基地、和鹽礦生產(chǎn)基地為主的資源輸出型基地，沒有形成有效的就地轉(zhuǎn)化。茫崖地區(qū)旅游資源獨特，但發(fā)展滯后，目前形成了以補給休整為主的初級旅游服務節(jié)點。

圖3 茫崖地區(qū)區(qū)域交通圖

（2）區(qū)域交通優(yōu)勢明顯，但對外通達度較低

該地區(qū)位于國際物流大通道，內(nèi)地與南疆的戰(zhàn)略運輸大動脈，支線民用航空節(jié)點。公路重點依托國道G315、省道S316、S318，這三條線路是茫崖地區(qū)對外連通的主要道路。鐵路方面，2014年底，格庫鐵路開工建設(shè)，打通了青藏、蘭新兩大向西通道。境內(nèi)將設(shè)貨運場站2處、客運場站1處。航空方面，2015年10月，茫崖境內(nèi)的花土溝機場正式投入使用，陸續(xù)開通了花土溝-敦煌、花土溝-德令哈-西寧的航線。

從區(qū)域交通運輸?shù)匚簧蟻砜矗Ｑ碌貐^(qū)優(yōu)勢較為明顯，但目前物流業(yè)發(fā)展滯后，已形成的只有區(qū)域交通運輸補給站，未形成區(qū)域物流中心。而且由于地域廣闊，茫崖與周邊縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、礦區(qū)通勤時間過長，通達度較低，區(qū)域聯(lián)系較弱。

2．產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

茫崖有著因礦而立的獨特經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，且經(jīng)濟隨著礦產(chǎn)資源波動大，經(jīng)濟發(fā)展不穩(wěn)定。

茫崖地區(qū)產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)排名靠前，但波動性較大且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不合理：經(jīng)濟總量在海西州排名第三，人均GDP排名首位；隨著國家供給側(cè)改革和資源性產(chǎn)業(yè)周期變化，茫崖市的經(jīng)濟波動很大，2015年最大下跌39%，2016年同比增長8%，達到50億元；典型資源性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為0.25∶91.86∶7.89，主要以工業(yè)為主，一產(chǎn)嚴重不足，三產(chǎn)滯后。

圖2 茫崖地區(qū)資源分布圖

圖1 茫崖地區(qū)區(qū)位圖

第一產(chǎn)業(yè)方面，茫崖地區(qū)農(nóng)牧業(yè)規(guī)模小，合作社剛剛起步，農(nóng)產(chǎn)品需從外地運輸。茫崖行委一產(chǎn)主要以畜牧業(yè)為主，合作社規(guī)模較小，設(shè)施農(nóng)業(yè)不成規(guī)模。2016年，實現(xiàn)牧業(yè)產(chǎn)值1196萬元，同比增長10%。畜牧業(yè)保持游牧傳統(tǒng)，兩季草場輪放，2016年牲畜年末存欄數(shù)4.07萬頭（只），約合81畝草場養(yǎng)1只羊。在政府推動下成立牧業(yè)合作社、農(nóng)資合作社，參與程度不高。茫崖鎮(zhèn)引進一家農(nóng)業(yè)企業(yè)，改良荒漠沙地種植經(jīng)濟作物。主要農(nóng)產(chǎn)品來自于新疆、四川、甘肅等地，價格偏高。而冷湖行委沒有一產(chǎn)。

第二產(chǎn)業(yè)方面，茫崖地區(qū)以石油、石棉、鹽礦為主導典型資源性產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，產(chǎn)業(yè)構(gòu)成單一。茫崖行委形成以石油為龍頭，石棉為主導，鹽礦為支撐的主導產(chǎn)業(yè)；冷湖行委曾經(jīng)以石油為主，隨著石油枯竭，現(xiàn)狀主要是以鹽湖鉀肥為主導。以鹽湖資源為主的化工加工實現(xiàn)了由低水平、小規(guī)模向高水平、規(guī)模化的轉(zhuǎn)變，由單一開發(fā)和原材料輸出型逐步向聯(lián)合開發(fā)精細加工型轉(zhuǎn)變，逐步實現(xiàn)了投資多元化。

第三產(chǎn)業(yè)方面，由于茫崖地區(qū)對工礦企業(yè)職工和過境交通依賴較強，制約了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展?，F(xiàn)有服務業(yè)主要以運輸、餐飲、住宿為主；而公共服務占到最大比重39%。

3．空間環(huán)境

茫崖地區(qū)的空間規(guī)模和生態(tài)環(huán)境主要存在如下幾個核心問題：

其一，居住及工礦聚集點布局分散，用地矛盾突出。居住及工礦聚集點布局分散是因為地域廣闊，所以城鎮(zhèn)、村莊、礦區(qū)點布局分散，距離較遠；而用地矛盾突出體現(xiàn)在現(xiàn)狀用地主要以自然保留地為主，城鄉(xiāng)建設(shè)用地只占0.1%。

其二，設(shè)施分布較為集中，但供應能力不足?；ㄍ翜湘?zhèn)和冷湖鎮(zhèn)設(shè)施配置較為齊全，分布集中，主要圍繞鎮(zhèn)區(qū)布局，茫崖鎮(zhèn)設(shè)施配置偏弱。并且供應能力有待加強，部分設(shè)施不能滿足未來發(fā)展需求，如供水、污水、燃氣、環(huán)衛(wèi)設(shè)施。

其三，現(xiàn)狀水資源供需平衡狀態(tài)良好，但供水結(jié)構(gòu)不合理。水資源總量較大，可利用量較低，茫崖冷湖區(qū)水資源總量為4.7億m3，但可利用量僅為0.55億m3，可利用率僅11%。供水結(jié)構(gòu)單一，對地下水依賴較重，幾乎完全依靠傳統(tǒng)水資源的供水模式，總供水量中地下水占比高達90%。用水比例失調(diào)，存在優(yōu)化空間，工業(yè)用水量占比高達85%。生態(tài)需水量大，或成制約因素。

其四，生態(tài)敏感脆弱，缺乏必要的檢測和管理。一是生態(tài)敏感脆弱但重要：典型的沙漬和鹽漬地貌景觀，戈壁、鹽澤、湖沼廣布、地形復雜、溝谷縱橫、梁峁起伏，干旱缺水、植被稀疏，水土流失嚴重、自然災害頻繁，生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)條件較差，生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱。二是環(huán)境監(jiān)測十分欠缺，沒有專門的環(huán)保部門，環(huán)保事務統(tǒng)歸各行委國土資源環(huán)境保護與林業(yè)局管理。各行委轄區(qū)內(nèi)還未建立大氣自動監(jiān)測站，環(huán)境空氣等例行監(jiān)測均委托第三方檢測機構(gòu)，監(jiān)測數(shù)據(jù)無法實時更新。開展相關(guān)工作時，不能夠及時進行監(jiān)測、取證，企業(yè)辦理相關(guān)環(huán)保手續(xù)在茫崖本地無法實現(xiàn)。

4．人口問題

茫崖地區(qū)的人口問題主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

其一，城鎮(zhèn)化率高，人口結(jié)構(gòu)不平衡。現(xiàn)狀市域只存在300名農(nóng)業(yè)人口，城鎮(zhèn)化率為99.8%。城市周邊無鄉(xiāng)村腹地，后續(xù)沒有農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口，城鎮(zhèn)化動力必須依靠區(qū)域提供。人口結(jié)構(gòu)不平衡，城鎮(zhèn)人口主要有油田倒班職工、行委及油田管理機構(gòu)人員、外來經(jīng)商服務人員構(gòu)成，運輸司機、季節(jié)性游客等非定居的人口比例高；青壯年比例高，學生、老人比例低。與此同時，就業(yè)人才差距較大，油田職工、政府公務員就業(yè)崗位數(shù)量相對穩(wěn)定，鹽化工產(chǎn)業(yè)也并非勞動密集型，資源型工業(yè)集聚人口數(shù)量有限，且對勞動力素質(zhì)要求不高。

其二，暫住人口變動較大，潮汐人口對城市發(fā)展具有一定的影響。人口變動主要外來務工人員的逐步增加，主要從事三產(chǎn)服務業(yè)、礦產(chǎn)開采及其家屬。以石油工人為主體的潮汐人口對城市建設(shè)具有較大的影響。城市目前迫切需要交通方式的提升、高端服務設(shè)施的建設(shè)以及服務人員的增加。

四、轉(zhuǎn)型策略研究

從茫崖地區(qū)的轉(zhuǎn)型要素和核心問題可以看出，在區(qū)域地位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間環(huán)境和政策調(diào)整這4個方面都存在很多轉(zhuǎn)型發(fā)展機會，迫切需要提出合理有效的轉(zhuǎn)型策略。筆者參考國內(nèi)外成功經(jīng)驗，結(jié)合茫崖地區(qū)要素和核心問題，從這4個方面提出了具體的城市轉(zhuǎn)型策略與路徑。

圖4 茫崖地區(qū)航線示意圖

（一）區(qū)域提升戰(zhàn)略

茫崖地區(qū)區(qū)域交通優(yōu)勢較為明顯，但目前物流業(yè)發(fā)展滯后，未形成區(qū)域物流中心，并且對外通達度較低、區(qū)域聯(lián)系較弱?；谶@種現(xiàn)狀，提升茫崖區(qū)域地位需要強化城市服務職能和對外交通能力，以提升區(qū)域影響力。

提升戰(zhàn)略如下：一是合理利用區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展區(qū)域交通，強化交通服務設(shè)施和區(qū)域物流中心建設(shè)，提升城市首位度，打造新、甘、青三省交界的區(qū)域中心城市。二是以設(shè)市和國企改革為契機，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新功能植入，搭建創(chuàng)新平臺，優(yōu)化城市職能，建設(shè)海西州的重要服務型次中心城市。

（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略

作為資源型城市，茫崖有著因礦而立的獨特經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，且經(jīng)濟隨著礦產(chǎn)資源波動大，經(jīng)濟發(fā)展不穩(wěn)定，主要以工業(yè)為主，一產(chǎn)嚴重不足，三產(chǎn)滯后。改變這一現(xiàn)狀，需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強產(chǎn)業(yè)互動，打造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略包括：

一是轉(zhuǎn)變二產(chǎn)獨大格局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。以生態(tài)工業(yè)園建設(shè)為突破點，努力攻克資源替代技術(shù)、資源恢復技術(shù)、資源耗用減量化技術(shù)、無害化處理技術(shù)，形成工業(yè)共生體系，建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。

二是大力發(fā)展物流、新能源、旅游等新型產(chǎn)業(yè)，逐漸取代傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，形成從能源輸出到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)的轉(zhuǎn)變。未來應發(fā)展相關(guān)的多元化產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展石油銷售與配給、清潔加工與技術(shù)研發(fā)等等。發(fā)展新能源，利用豐富的光能和風能儲量，引進高技術(shù)存儲能量設(shè)備，申請入網(wǎng)許可，提供穩(wěn)定的高質(zhì)量電源；建設(shè)自給自足的新能源城市網(wǎng)絡(luò)，降低城市運營和生活成本。該地區(qū)擁有獨一無二的世界級景觀資源，以及豐富多樣的文化資源，可大力打造旅游文化名城。

三是發(fā)展第一和第三產(chǎn)業(yè)，在不缺水的茫崖鎮(zhèn)發(fā)展沙漠型設(shè)施農(nóng)業(yè)，在花土溝與冷湖發(fā)展綜合服務業(yè)與旅游服務業(yè)。

（三）空間環(huán)境戰(zhàn)略

從空間規(guī)模上來說，茫崖地區(qū)居住及工礦聚集點布局分散，用地矛盾突出；設(shè)施分布較為集中，但供應能力不足。從生態(tài)環(huán)境上來說，水資源供需平衡狀態(tài)良好，但供水結(jié)構(gòu)不合理；生態(tài)敏感脆弱但重要，缺乏必要的檢測和管理。

考慮到空間規(guī)模和生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，想要轉(zhuǎn)型發(fā)展就需要落實生態(tài)空間劃定，倡導開發(fā)與保護相結(jié)合，合理劃分功能分區(qū)，提高城市支撐能力，建設(shè)生態(tài)宜居城市。

空間環(huán)境轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略包括：

一是嚴格按照國家對城市用地管控要求，劃定城市開發(fā)邊界，提高城市土地利用率。鑒于生態(tài)敏感區(qū)域范圍較大，應落實三生空間和四區(qū)劃定內(nèi)容，維護地區(qū)生態(tài)穩(wěn)定。在礦產(chǎn)和旅游開發(fā)中，要做到發(fā)展與保護相結(jié)合，盡量避免人類活動對生態(tài)環(huán)境的擾動。

二是在城市土地資源環(huán)境基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城市生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間，合理劃定功能分區(qū)，引導城市有序健康發(fā)展。根據(jù)生態(tài)承載力嚴格控制人口規(guī)模的發(fā)展速度、結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型有序推進人才引進計劃，引導城區(qū)礦業(yè)人口向服務型人口轉(zhuǎn)變，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。

三是完善城市設(shè)施配套布局，合理確定各項設(shè)施服務范圍和規(guī)模，打造健全的城市設(shè)施配套體系。根據(jù)本地綠化特點，與海綿城市設(shè)計理念，建立城區(qū)可實現(xiàn)的綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，改善居民人居環(huán)境。

（四）政策調(diào)整戰(zhàn)略

青海省茫崖行委和冷湖行委是我國西北非常典型的資源型地區(qū)新興城市，目前兩地合并設(shè)立縣級市，面對行政區(qū)劃的重大調(diào)整，茫崖將經(jīng)歷從“工礦區(qū)-工礦服務型鎮(zhèn)區(qū)-綜合功能型城區(qū)”的轉(zhuǎn)變。借助設(shè)市之時，需要穩(wěn)抓機遇，重構(gòu)體系建設(shè)。

對體系建設(shè)的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略包括：

一是對區(qū)域人口、用地、資源等進行梳理，重構(gòu)社會管理體系，明確管理職責。其中對于人口結(jié)構(gòu)，需要優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，注意人才引進，根據(jù)生態(tài)承載力嚴格控制人口規(guī)模的發(fā)展速度，結(jié)合產(chǎn)轉(zhuǎn)型有序推進人才引進計劃，引導城區(qū)礦業(yè)人口向服務型人口轉(zhuǎn)變，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。此外，需要合理管控用地規(guī)模，嚴格按照國家對城市用地管控要求，劃定城市開發(fā)邊界，提高城市土地利用率。

二是嚴格按照國家對生態(tài)環(huán)保及產(chǎn)業(yè)政策要求，有序推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。

三是以企業(yè)社會事務移交為契機，打破原有壁壘，建立城市綜合服務體系。

除了體系建設(shè)，安全維穩(wěn)也至關(guān)重要。戰(zhàn)略上需要確定協(xié)同發(fā)展思路，建立安全穩(wěn)定系統(tǒng)。

一是合理協(xié)調(diào)與周邊區(qū)域的發(fā)展，在安全穩(wěn)定上建立與甘肅、新疆的聯(lián)動維穩(wěn)機制，確保區(qū)域安全穩(wěn)定。

二是在城市穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，構(gòu)建城市應急處理系統(tǒng)，建立安全穩(wěn)定的城市體系，打造國家重要的安全橋頭堡。

本文立足于資源型小城市的共性問題與核心要素，分析資源型城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展模式與經(jīng)驗，認為我國西北地區(qū)資源型小城市的發(fā)展應重點探索傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)改造升級和延伸產(chǎn)業(yè)鏈的有效路徑；發(fā)掘區(qū)域資源特色；通過工業(yè)旅游開發(fā)達到區(qū)域復興；建設(shè)和完善現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施，通過一系列策略實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型。