我國城市軌道交通運(yùn)營監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)的發(fā)展分析

陳維亞，鄧?yán)铈?，陳春?CHEN Weiya,DENG Liyuan,CHEN Chunxiao

（1.中南大學(xué) 交通運(yùn)輸工程學(xué)院，湖南 長沙 410075；2.長沙理工大學(xué) 交通運(yùn)輸工程學(xué)院，湖南 長沙 410114；3.湖南鐵路科技職業(yè)技術(shù)學(xué)院 鐵道運(yùn)輸管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 株洲 412006）

(1.School of Traffic and Transportation Engineering,Central South University,Changsha 410075,China;2.School of Traffic and Transportation Engineering,Changsha University of Science and Technology,Changsha 410114,China;3.School of Railway Transportation Management and Economics,Hunan Vocational College of Railway Technology,Zhuzhou 412006,China)

0 引言

發(fā)展城市軌道交通已成為發(fā)展大中城市公共交通的重要舉措。截至2017年底，我國已開通運(yùn)營城市軌道交通線路的城市共35個(gè)，運(yùn)營線路總長度達(dá)4 823km，城市軌道交通也逐步向二三線城市發(fā)展[1]?；诔鞘熊壍澜煌ǚ?wù)是典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品、建設(shè)經(jīng)營投資多元化等特殊性質(zhì)，城市軌道交通的迅猛發(fā)展將使得行業(yè)主管部門對城市軌道交通運(yùn)營監(jiān)督管理的責(zé)任越來越重，監(jiān)管挑戰(zhàn)性也越發(fā)凸顯。

目前，我國城市軌道交通運(yùn)營監(jiān)管的焦點(diǎn)集中在運(yùn)營安全和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管兩個(gè)方面，在實(shí)踐和理論研究方面主要針對監(jiān)管法律法規(guī)[2]、體制機(jī)制[3]、技術(shù)方法以及具體城市的管理經(jīng)驗(yàn)[4]。本文從城市軌道交通運(yùn)營監(jiān)管組織架構(gòu)這個(gè)視角切入，從宏觀組織結(jié)構(gòu)和屬地組織結(jié)構(gòu)兩個(gè)層面分析和闡述監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀和優(yōu)缺點(diǎn)，以期對軌道交通處于起步階段的城市屬地監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置和未來走向網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營后監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)的過渡發(fā)展提出參考性建議。

1 我國城市軌道交通運(yùn)營監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

1.1 宏觀組織結(jié)構(gòu)及職能分配

2008年國務(wù)院開展政府機(jī)構(gòu)改革，交通運(yùn)輸部取代原建設(shè)部對城市軌道交通的運(yùn)營進(jìn)行行業(yè)管理。根據(jù)我國《城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》等法規(guī)條例[5]，我國城市軌道交通運(yùn)營行業(yè)主管部門的宏觀組織結(jié)構(gòu)及職責(zé)分配如圖1所示。

我國城市軌道交通運(yùn)營監(jiān)管主要是采取政府直接監(jiān)管的形式[6]，宏觀組織結(jié)構(gòu)是一種典型的條塊結(jié)合的結(jié)構(gòu)。城市軌道交通運(yùn)營監(jiān)管機(jī)構(gòu)的上層是按照專業(yè)、職能領(lǐng)域的“條”進(jìn)行管理，到城市軌道交通所在地按“塊”進(jìn)行屬地管理。宏觀監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)層級鮮明，上傳下達(dá)，分工明確。

圖1 我國城市軌道交通運(yùn)營監(jiān)管宏觀組織結(jié)構(gòu)

1.2 屬地組織結(jié)構(gòu)形式及特點(diǎn)

在同一上層監(jiān)管架構(gòu)下，我國城市軌道交通各地的組織結(jié)構(gòu)、職能分配呈現(xiàn)出不同特征。從組織架構(gòu)設(shè)置對監(jiān)管效率效能的影響角度考慮，由于各城市本身存在直轄市、副省級市、地級市等行政級別差異，因此，直接按照屬地監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政級別進(jìn)行分類意義不大。因此，宜按照各城市設(shè)置承擔(dān)軌道交通運(yùn)營監(jiān)管的獨(dú)立機(jī)構(gòu)部門（例如軌道交通運(yùn)營管理辦公室、軌道交通處、軌道交通管理科等）及其所處的監(jiān)管層級等級為依據(jù)，對我國現(xiàn)行的屬地城市監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)形式進(jìn)行模式歸納。綜合分析國內(nèi)各大城市的情況，可提煉出兩種典型的屬地監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)形式，詳見圖2。

圖2 我國城市軌道交通運(yùn)營監(jiān)管屬地組織結(jié)構(gòu)形式

（1）軌道交通專門化運(yùn)營監(jiān)管

市交委/市交局下設(shè)立專門的軌道交通運(yùn)營管理辦公室——負(fù)責(zé)軌道交通運(yùn)營管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)，例如運(yùn)營安全、運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量、設(shè)備設(shè)施管理、綜合協(xié)調(diào)、行政執(zhí)法等集一體的組織機(jī)構(gòu)。

以北京為例，北京市交委設(shè)置了軌道交通運(yùn)營監(jiān)管處、軌道交通設(shè)備設(shè)施監(jiān)管處、軌道交通綜合協(xié)調(diào)處、北京市軌道交通指揮中心和北京市交通執(zhí)法總隊(duì)軌道執(zhí)法大隊(duì)。這“三處、一中心、一大隊(duì)”組成軌道交通運(yùn)營管理辦公室，將原來分散到運(yùn)管局、路政局、執(zhí)法總隊(duì)等二級部門的軌道交通管理職能集中，全面統(tǒng)籌負(fù)責(zé)軌道交通運(yùn)營監(jiān)管工作。

這種組織結(jié)構(gòu)形式的明顯特征是有專門的軌道交通運(yùn)營監(jiān)管機(jī)構(gòu)，直接接受市交委的垂直管理，上下層級關(guān)系直接簡單。各部門各司其職，職責(zé)明確不沖突，集結(jié)統(tǒng)一協(xié)同能力增強(qiáng)[7]，交叉管理、多頭管理、管理真空等問題得到有效地規(guī)避，監(jiān)管效率效能提升，對于軌道交通運(yùn)營監(jiān)管中的獨(dú)特問題能夠得到較為快速和有針對性的解決處理。深圳和武漢等城市屬于這一類組織結(jié)構(gòu)形式。

（2）公共交通協(xié)調(diào)化運(yùn)營監(jiān)管

市交委/市交局既設(shè)置有負(fù)責(zé)軌道交通的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)部門，又設(shè)置有負(fù)責(zé)軌道交通的直屬單位。這種“內(nèi)設(shè)外屬”結(jié)構(gòu)形式的形成主要是基于機(jī)構(gòu)體制編制、改革重構(gòu)和專業(yè)人才的考慮?？紤]到行政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)部門的編制有限，現(xiàn)有機(jī)構(gòu)調(diào)整幅度不宜過大，軌道專業(yè)管理人員需求增加，為了滿足軌道交通監(jiān)管的需要，外設(shè)直屬單位輔助其進(jìn)行軌道交通監(jiān)管各項(xiàng)業(yè)務(wù)的展開落實(shí)。

這一做法主要有如下特征：在城市軌道交通開通運(yùn)營后，在原有的城市交通管理部門基礎(chǔ)上增加軌道交通職能和相應(yīng)編制，與此同時(shí)，在上級交通行政主管部門中同樣增設(shè)軌道交通管理職能和編制，滿足對城市軌道交通運(yùn)營監(jiān)管的需要。

以廣州為例，廣州市客運(yùn)交通管理處內(nèi)設(shè)公交管理科承擔(dān)對原有公交行業(yè)和新增軌道交通的監(jiān)管職能，同時(shí)，在廣州市交通委員會這一上級行政主管部門中的內(nèi)設(shè)部門客運(yùn)管理處中增設(shè)軌道交通的職能，將廣州多種公共交通方式如公共汽（電）車、輪渡、出租小客車、軌道交通等集中起來統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管。

這一組織結(jié)構(gòu)形式通過小幅度的機(jī)構(gòu)調(diào)整改革實(shí)現(xiàn)對軌道交通的運(yùn)營監(jiān)管，可行性和可操作性較強(qiáng)，而且，在城市公共交通的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)面優(yōu)勢更為顯著，便于開展多模式城市公共交通規(guī)劃，協(xié)調(diào)多模式公共交通的綜合管理[8]。這一組織結(jié)構(gòu)形式目前在國內(nèi)各大城市的應(yīng)用較廣，上海、重慶、杭州、南京、長沙等城市都有不同程度的應(yīng)用。

綜合上述分析，上述兩種屬地軌道交通運(yùn)營監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)形式各有優(yōu)勢，見圖3。

圖3 屬地軌道交通運(yùn)營監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)形式對比分析圖

2 發(fā)展建議

2.1 合理選擇組織結(jié)構(gòu)形式

除北上廣深等少數(shù)軌道交通發(fā)展較為成熟的城市之外，對大多數(shù)城市來說，城市軌道交通還處于發(fā)展起步階段，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置受限于相應(yīng)的體制編制和管理人員的專業(yè)化程度。因此，對于軌道交通處于起步階段的二三線城市而言，采用公共交通協(xié)調(diào)化運(yùn)營監(jiān)管這一組織結(jié)構(gòu)形式能夠基本滿足對軌道交通的監(jiān)管需求，而且對現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的改革重構(gòu)影響程度較小，人力、物力、財(cái)力的要求相對較低，可行性和可操作性強(qiáng)。隨著城市軌道交通逐步邁入網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營，監(jiān)管任務(wù)繁重，可考慮過渡選擇軌道交通專門化運(yùn)營監(jiān)管，配置專業(yè)的人力物力資源，建立更為精細(xì)化的工作機(jī)制，加大軌道交通的各項(xiàng)業(yè)務(wù)職能的監(jiān)管力度，更具針對性地解決城市軌道交通的獨(dú)特問題。

2.2 充分借助外部資源力量

受制于軌道交通行業(yè)的龐大復(fù)雜性和網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營發(fā)展程度，僅依靠政府部門監(jiān)管資源，監(jiān)管效率和效能難以保障。總結(jié)國內(nèi)外監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，積極引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)如行業(yè)協(xié)會、國際標(biāo)準(zhǔn)化組織、第三方檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)等，通過它們的合法性、專業(yè)性和技術(shù)性來克服監(jiān)管部門的瓶頸盲點(diǎn)，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管力度；加強(qiáng)社會化監(jiān)管如開展乘客滿意度調(diào)查、疏通公眾意見或志愿者服務(wù)等，建立健全政府部門、運(yùn)營單位和乘客大眾的溝通渠道，查補(bǔ)監(jiān)管漏洞，提高監(jiān)管針對性。

2.3 積極創(chuàng)新監(jiān)管方式

監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)新監(jiān)管方式，可采用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、“大數(shù)據(jù)+監(jiān)管”和“雙隨機(jī)—公開”等新手段，建立監(jiān)管信息平臺，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測、執(zhí)法檢查、項(xiàng)目稽查的實(shí)時(shí)化，成為客流預(yù)測/預(yù)警和應(yīng)急管理的輔助手段，保證監(jiān)管工作的公開公正透明化，落實(shí)監(jiān)管評估的科學(xué)合理性。

3 結(jié)束語

在以政府直接監(jiān)管為主導(dǎo)的條塊型組織結(jié)構(gòu)中，城市軌道交通運(yùn)營屬地監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成了軌道交通專業(yè)化運(yùn)營監(jiān)管和公共交通協(xié)調(diào)化運(yùn)營監(jiān)管兩種典型的組織結(jié)構(gòu)形式，兩種形式各有優(yōu)勢。為了充分發(fā)揮監(jiān)管的效率和效能，在城市軌道交通發(fā)展的不同階段，屬地監(jiān)管機(jī)構(gòu)可合理選擇和發(fā)展組織結(jié)構(gòu)形式，充分借助外部資源力量，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”、“大數(shù)據(jù)”和“雙隨機(jī)—公開”等監(jiān)管新手段，引導(dǎo)城市軌道交通行業(yè)的健康發(fā)展。

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