生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商問題研究

葛曹宏陽

【摘 要】根據(jù)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，首次提出生態(tài)損害賠償磋商制度。磋商制度對環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估起到銜接的重要作用，為我國日益增長的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件提供一個可行的解決路徑與制度保障。本文通過對磋商制度的合理性和必要性等法律性質(zhì)分析，以及其功能、內(nèi)容、程序等實證分析，探討磋商制度對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊饬x，為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商提出構(gòu)想。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境損害賠償；磋商制度；制度構(gòu)想

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1007-0125（2018）07-0202-02

一、問題的提出

近年來，我國環(huán)境生態(tài)破壞事件不僅對社會公民健康和財產(chǎn)安全產(chǎn)生威脅，而且對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害。2015年，全國共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件330起，較2014年減少141起，其中重大事件3起，較大事件5起，一般事件322起。①根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中首次提出生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，作為一項新制度，為生態(tài)環(huán)境損害賠償傳統(tǒng)解決途徑提供新的思路。我國雖在國家層面上已經(jīng)具備相應(yīng)的政策，試點省份也出臺了相關(guān)的法規(guī)，但是對生態(tài)環(huán)境賠償磋商協(xié)議的法律屬性應(yīng)如何界定、生態(tài)損害發(fā)生后如何盡快達(dá)成磋商協(xié)議以實現(xiàn)生態(tài)損害的修復(fù)，以及磋商機制程序與司法訴訟如何銜接等未作出具體規(guī)定。在《試點方案》規(guī)定中，對磋商行為未作恰當(dāng)闡釋且規(guī)定過于簡單概括，面對日益增長的生態(tài)環(huán)境損害，亟待理論完善與制度保障。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的合理性必要性及法律屬性分析

（一）磋商的合理性及必要性。從理論分析，生態(tài)環(huán)境資源屬于國家所有，國家對環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，之前的國家公權(quán)力至上，權(quán)力自上而下，逐漸向協(xié)商合作發(fā)展，轉(zhuǎn)為倒逼的模式，權(quán)力機關(guān)代表人民行使公共權(quán)力。磋商并不是隨心所欲的，從效益的角度分析，行政執(zhí)法資源有限，需要通過生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，促進(jìn)損害賠償?shù)穆男?，環(huán)境修復(fù)工作的有效開展。從價值分析，首先按照哈貝馬斯的法律哲學(xué)觀點，法律的核心是公共意志在公共領(lǐng)域的體現(xiàn)，協(xié)商的正義強調(diào)通過相互的對話和理性的協(xié)商，對法律事件達(dá)成一致意見，形成法律規(guī)則，需要公眾的溝通對話與參與。其次契約理念中包含的平等互利思想，能夠促進(jìn)磋商過程中賠償義務(wù)人雙方主動的履行賠償義務(wù)。最后在法庭之外找到高效的替代性糾紛解決方案。

隨著我國社會的高速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境損害日益增多，環(huán)境訴訟案件的迅猛增長，環(huán)境訴訟舉證難、責(zé)任主體認(rèn)定難、賠償數(shù)額高等難題，使得訴訟制度不能滿足生態(tài)環(huán)境損害糾紛處理。而生態(tài)環(huán)境的救濟通常以行政或者刑事救濟為主，忽視受損生態(tài)環(huán)境本身的修復(fù)，重處罰輕生態(tài)環(huán)境利益。需要通過磋商建立一種以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境損害為目的的救濟模式。建立磋商制度可以在達(dá)成磋商協(xié)議后，督促賠償義務(wù)人履行義務(wù)，即使未能達(dá)成磋商協(xié)議，賠償權(quán)利人也可以利用在磋商過程中收集的相關(guān)證據(jù)，為訴訟提供便利。

（二）磋商的法律屬性。磋商的主體，一是國務(wù)院授權(quán)的省級政府，省級政府可以根據(jù)國務(wù)院授權(quán)相應(yīng)的環(huán)保部門進(jìn)行索賠；二是對生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有賠償責(zé)任的。磋商本質(zhì)上是民事性質(zhì)的協(xié)議或者合同，在磋商的法律關(guān)系中，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)作為生態(tài)環(huán)境與公共利益的代表者同另一方進(jìn)行磋商，避免傳統(tǒng)的行政命令式治理生態(tài)，通過平等協(xié)商的方式確定生態(tài)損害賠償協(xié)議和修復(fù)方案。

磋商協(xié)議帶有行政色彩，協(xié)議一方當(dāng)事人就是行政機關(guān)，其自身負(fù)有生態(tài)環(huán)境管理修復(fù)的職能。在委托鑒定評估、選擇磋商范圍、修復(fù)生態(tài)環(huán)境范圍的確定等方面行政部門起到主導(dǎo)作用。

三、國內(nèi)外生態(tài)損害賠償磋商的實踐探索

（一）國內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害磋商的政策與實踐——以貴州為例。依照《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的定義，磋商機制即發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害后，由行政機關(guān)主導(dǎo)調(diào)查評估，制定修復(fù)和賠償方案，與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，達(dá)成一致意見后形成損害賠償磋商協(xié)議。貴州省作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑圏c省份，出臺了《貴州省生態(tài)環(huán)境環(huán)境賠償磋商方案（試行）》，方案明確對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商遵循的原則、磋商的主體、磋商程序的啟動條件、磋商程序及內(nèi)容、生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法登記確認(rèn)、保障措施等重大問題進(jìn)行規(guī)定。在試點的過程中，貴州省某非法傾倒泥渣損害生態(tài)環(huán)境事件，涉案企業(yè)兩家，貴州省環(huán)保廳作為貴州省政府授權(quán)的賠償權(quán)利人，與賠償義務(wù)人進(jìn)行了磋商，達(dá)成一致，簽訂了賠償協(xié)議，并向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ荷暾埩怂痉ù_認(rèn)。②

（二）國外生態(tài)環(huán)境損害磋商實踐——以俄羅斯、美國為例。俄羅斯聯(lián)邦《環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定，將因環(huán)境污染而造成的自然生態(tài)系統(tǒng)退化或自然資源衰竭作為一類獨立的損害，稱為“環(huán)境損害”。③俄羅斯的生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧⒎ū容^完備，在《俄羅斯環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定不僅利用自然者付費，而且損害環(huán)境者也要賠償。對因為生態(tài)環(huán)境損害造成的人身財產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境本身造成的損害都需要賠償。其主要通過訴訟程序進(jìn)行追償，由國家機關(guān)、檢察機關(guān)、公民、法人等提起賠償訴訟，由法院對起訴進(jìn)行審理。除了訴訟，俄羅斯環(huán)境保護(hù)法還探索訴訟外的途徑，并在 《俄羅斯環(huán)境保護(hù)法》中進(jìn)行規(guī)定。④

在美國《油污染法》中也提供了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆梢罁?jù)，但將其稱為自然資源損害，并且明確自然資源損害的界定與自然資源的范圍?！队臀廴痉ā吠瑯訛榇蟛糠值淖匀毁Y源保護(hù)提供了強有力的保障。美國的生態(tài)環(huán)境損害賠償機制主要通過三種方式進(jìn)行追償，一是訴訟的途徑；二是聯(lián)邦政府等公共機構(gòu)作為受托人對生態(tài)環(huán)境損害向污染責(zé)任人索賠；三是美國的超級基金法。美國在生態(tài)環(huán)境損害賠償實踐中大量采用了磋商與和解的方式，涉及生態(tài)環(huán)境的各個領(lǐng)域。

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的構(gòu)想

（一）磋商制度的原則。磋商的原則包括合法性、自愿性、有限性、平等性。合法性要求磋商的內(nèi)容，程序等符合相關(guān)法律規(guī)定；自愿性要求磋商應(yīng)當(dāng)自愿的參與；對于行政機關(guān)代表國家行使索賠權(quán)，不能單純追求磋商的結(jié)果而忽略有限適用的原則。這里所指的平等性應(yīng)當(dāng)界定為形式上的平等性，在整個磋商過程中，是否啟動磋商程序、損害賠償?shù)姆桨傅染唧w工作的推進(jìn)都由行政機關(guān)主導(dǎo)。

（二）磋商協(xié)議的內(nèi)容以及程序。在堅持磋商規(guī)則原則的情況下，為了使磋商制度有效發(fā)揮作用并保障磋商工作的順利進(jìn)行，必須遵循一定的程序。

首先，賠償義務(wù)人對于賠償權(quán)利人或者有關(guān)部門的調(diào)查評估結(jié)論有異議并有證據(jù)證明，磋商的雙方當(dāng)事人可以就鑒定評估結(jié)論和損害事實認(rèn)定進(jìn)行討論，鑒定評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對鑒定評估中有異議的結(jié)論作出解釋性說明，必要時委托其他鑒定機構(gòu)重新進(jìn)行鑒定；經(jīng)過調(diào)查評估后，對受損害的生態(tài)環(huán)境需要修復(fù)和賠償且能夠確定賠償義務(wù)人，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動啟動磋商程序。

其次，通知生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人參加磋商，生態(tài)環(huán)境損害賠償專業(yè)性強，責(zé)任主體難以確認(rèn)，賠償?shù)臄?shù)額量化困難等諸多難題，需要賠償義務(wù)人和賠償權(quán)利人對磋商內(nèi)容等相關(guān)事項充分的討論和協(xié)商，賠償權(quán)利人可以事先以書面形式將磋商事由、磋商范圍、磋商時間、地點、意見反饋方式等事項事前告知賠償義務(wù)人。另外賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人在進(jìn)行磋商的過程中應(yīng)當(dāng)重視時效性，如果經(jīng)過第一次磋商沒有達(dá)成一致意見而磋商雙方仍有意愿進(jìn)行磋商的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在不違反相關(guān)程序的情況下組織開展進(jìn)一步磋商，需要注意的是應(yīng)當(dāng)控制磋商次數(shù)，不能反復(fù)磋商，否則將會影響整個賠償和修復(fù)工作的開展。如果賠償義務(wù)人不同意磋商，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)立即終止磋商，改為訴訟途徑解決。

最后，磋商達(dá)成一致意見，應(yīng)當(dāng)簽訂磋商協(xié)議。磋商的協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)環(huán)境損害賠償金的賠付方式、賠付的期限以及生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案。確定修復(fù)啟動時間后應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照修復(fù)工作迅速有效開展，對于生態(tài)環(huán)境損害范圍較廣的，根據(jù)環(huán)境污染和生態(tài)破壞程度等具體情況，協(xié)商確定修復(fù)時間、修復(fù)辦法。賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人可綜合考慮生態(tài)環(huán)境恢復(fù)方案的工作量、工作難度、工作所需時間、修復(fù)受生態(tài)損環(huán)境的成本、現(xiàn)有的技術(shù)水平等因素進(jìn)行磋商，形成磋商協(xié)議；根據(jù)賠償義務(wù)人經(jīng)營狀況、主觀過錯、支付能力等，明確賠付的具體時間，酌情考慮分期賠付，探索賠償金賠付與環(huán)境公益勞動的結(jié)合模式。賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人磋商協(xié)議的確認(rèn)可分為兩種方式，一種按照訴調(diào)對接的模式，由法院來出具民事調(diào)解書；另一種由基層法院出具司法確認(rèn)書。

磋商雖然對于處理生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛簡便快捷，但也存在不足，即簽訂的磋商合同或協(xié)議不具有法律強制執(zhí)行力，如果賠償義務(wù)人不履行合同或協(xié)議約定的義務(wù)，法院無法強制執(zhí)行。因此在制度設(shè)計時，對于磋商協(xié)議的執(zhí)行和賠償訴訟的提起，經(jīng)過法院確認(rèn)后可申請執(zhí)行。在磋商未達(dá)成一致或者賠償協(xié)議司法確認(rèn)前賠償義務(wù)人反悔拒不履行賠償協(xié)議的，相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能部門可以依法采取代履行等行政強制措施，確保生態(tài)環(huán)境得到及時有效修復(fù)，由法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟，具體的管轄法院參照環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。

五、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪康脑谟谏鷳B(tài)環(huán)境的修復(fù)而非處罰，生態(tài)環(huán)境損害賠償履行困難，對于損害評估的專業(yè)性強要求高，受損的環(huán)境修復(fù)難等問題，需要在生態(tài)環(huán)境損害賠償中引入磋商機制，由省政府授權(quán)的有關(guān)行政部門作為賠償權(quán)利人與損害賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，一方面可以解決法院對于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件專業(yè)性不強的問題；另一方面還能有效節(jié)約司法資源的問題。由于生態(tài)環(huán)境損害的復(fù)雜性、多樣性、不確定性，需要對磋商制度進(jìn)行不斷地探討與實踐。

注釋：

①環(huán)境保護(hù)部.2015年突發(fā)環(huán)境事件基本情況.http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201604/t20160413_335118.htm.

②中國環(huán)境報.首份生態(tài)環(huán)境損害賠償司法確認(rèn)書發(fā)布[EB/OL].2017-04-10.http：//news.cenews.com.cn/html/2017-04/10/content58283.htm

③馬驤聰譯.俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法和土地法典[M].北京：中國法制出版社，2003，2-3.

④秘明杰.俄羅斯環(huán)境損害賠償法律制度探究[J].中國石油大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014，30（4）：55-59.

參考文獻(xiàn)：

[1]竺效.生態(tài)損害的社會化填補法理研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2007.

[2]楊朝霞.論環(huán)保機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的正當(dāng)性—以環(huán)境權(quán)理論為基礎(chǔ)的證立[J].法學(xué)評論，2011（2）.