重大節(jié)假日高速公路小型客車免費(fèi)政策完善對策

楊雪梅

[摘要]對重大節(jié)假日高速公路小型客車免費(fèi)政策提出了問題與質(zhì)疑，認(rèn)為政策出臺程序缺乏法律依據(jù)；侵犯了調(diào)整公路經(jīng)營企業(yè)的權(quán)利；違反了公平原則；使高速公路設(shè)施毀損嚴(yán)重，使用壽命縮短；大量事故發(fā)生，增加了交通管理的難度。提出了優(yōu)化方案：建議將重大節(jié)假日期間的免費(fèi)對象調(diào)整為七座以上大、中型客車而非小型客車；科學(xué)推行高速公路差異化收費(fèi)優(yōu)惠政策和ETC卡優(yōu)惠，在一定范圍內(nèi)給予企業(yè)優(yōu)惠價(jià)格的自主決定權(quán)，探索更科學(xué)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)方法和模式；通過配發(fā)免費(fèi)券的方式對小型客車的免費(fèi)方式進(jìn)行調(diào)整。

[關(guān)鍵詞]高速公路；節(jié)假日；免費(fèi)政策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201818036

2012年7月24日，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》，決定自2012年國慶長假開始，對行駛收費(fèi)公路的七座及以下小型載客汽車，在春節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)、國慶節(jié)等四個法定節(jié)假日及其連休日，實(shí)行免費(fèi)通行政策。免費(fèi)政策實(shí)施以來，在一定時(shí)間內(nèi)，收費(fèi)站的擁堵現(xiàn)象有所緩解，公眾的出行成本有所降低，促進(jìn)了旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，刺激了國內(nèi)消費(fèi)，從一定程度上拉動了經(jīng)濟(jì)增長，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，免費(fèi)政策帶來的負(fù)面影響日益加劇。文章根據(jù)目前的經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境從免費(fèi)政策的實(shí)施影響、產(chǎn)生的問題與質(zhì)疑和優(yōu)化措施進(jìn)行分析。

1免費(fèi)政策的實(shí)施影響

11積極影響

免費(fèi)政策出臺后，收費(fèi)站的交通擁堵得到了一定程度的緩解，降低了公眾節(jié)假日出行成本，促進(jìn)了旅游業(yè)、汽車業(yè)等行業(yè)的發(fā)展，對刺激消費(fèi)、拉動內(nèi)需起到了積極作用。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，第一個免費(fèi)的節(jié)假日2012年國慶節(jié)期間，全國共接待游客425億人次，比2011年增長409%，實(shí)現(xiàn)旅游收入2105億元，其中自駕游旅客占全部游客數(shù)量的55%～70%。在免費(fèi)政策的帶動下，旅游業(yè)獲得了迅速的發(fā)展，同時(shí)相應(yīng)的餐飲服務(wù)住宿等服務(wù)業(yè)也飛速發(fā)展。因?yàn)槊赓M(fèi)政策的刺激，旅游業(yè)和汽車業(yè)迅速發(fā)展，成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的很重要的方式之一。

12負(fù)面影響

免費(fèi)政策實(shí)施以后，交通流量迅速上升，交通事故和大規(guī)模擁堵隨之出現(xiàn)。2012年至2017年免費(fèi)節(jié)假日期間的交通流量一直處于上升狀態(tài)，雖然出行成本便宜了，但是擁擠不堪的高速公路也大大降低了旅游者的旅游體驗(yàn)。同時(shí)高速經(jīng)營企業(yè)收費(fèi)大幅減少，收費(fèi)公路虧損加劇。高速公路虧損從2013年的618億元攀升至2016年的38217億元，在4年的時(shí)間里虧損金額上漲了5倍多。從全國12萬多公里的高速公路情況看，大概1/3的高速公路處于虧損狀態(tài)。

2免費(fèi)政策產(chǎn)生的問題與質(zhì)疑

21政策出臺程序缺乏法律依據(jù)

依法設(shè)立的高速公路經(jīng)過法定程序的審批取得收費(fèi)權(quán)，可以依法收取車輛通行費(fèi)。根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定，高速公路收費(fèi)既然是對非國有財(cái)產(chǎn)的征收，無疑應(yīng)當(dāng)是法律保留的事項(xiàng)，應(yīng)該只能由法律規(guī)定。根據(jù)《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)，并無重大節(jié)假日免繳高速公路通行費(fèi)的規(guī)定，以國務(wù)院文件的形式要求高速公路經(jīng)營企業(yè)免收通行費(fèi)，缺乏法律依據(jù)，也給經(jīng)營者造成不合理的負(fù)擔(dān)。

22侵犯了高速公路經(jīng)營企業(yè)的權(quán)利

目前，我國高速公路建設(shè)的投融資以財(cái)政投資、間接融資、直接融資和BOT融資模式或PPP模式等方式構(gòu)成。在引入私人資本，公共服務(wù)民營化的過程中，權(quán)益歸屬遵循“誰投資誰受益”的原則。但是，免費(fèi)政策侵犯了高速公路經(jīng)營企業(yè)的收費(fèi)權(quán)而未給予相應(yīng)的補(bǔ)償制度。

23違反了公平的原則

免費(fèi)政策作為一項(xiàng)惠民政策，針對的對象是七座以下的小型客車，受益者是生活已邁入小康水平的“有車一族”，作為高速公路的其他使用者，對于無車一族，收入較低，出行主要靠公共交通的弱勢群體，以及貨車駕駛員并不在惠及車型范圍內(nèi)，無法享受免費(fèi)政策帶來的好處。而且，在不僅不能享受福利的同時(shí)，還需付出時(shí)間和油耗增加等代價(jià)——由于免費(fèi)政策的實(shí)施引起車流量的劇增而導(dǎo)致的高速公路擁堵、交通時(shí)間的延長、交通環(huán)境的惡化等問題。

24高速公路設(shè)施毀損嚴(yán)重，使用壽命縮短

免費(fèi)政策刺激小客車通過高速公路出行，導(dǎo)致四大節(jié)假日“脈沖式”高峰交通量，部分路段免費(fèi)后交通量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過修建時(shí)的設(shè)計(jì)通行能力，造成高速公路的嚴(yán)重?fù)矶潞凸吩O(shè)施的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。高速公路免費(fèi)通行期間，一些車輛駕駛?cè)藷o成本使用高速公路，沒有保護(hù)高速公路設(shè)施的意識，不僅造成擁堵降低了高速公路通行效率，而且還導(dǎo)致大量高速公路設(shè)施遭到不同程度的毀壞。大范圍的堵車情況導(dǎo)致一些乘客的生活問題得不到解決，于是就出現(xiàn)了眾多破壞高速公路設(shè)施損壞現(xiàn)象，埋下了安全隱患，縮短了高速公路使用壽命。

25大量事故發(fā)生，增加了交通管理的難度

我國汽車保有量每年都在大幅度增加，因?yàn)槊赓M(fèi)政策的實(shí)行，很多人都選擇在長假期間帶上家人自駕游，造成公路上行駛的私家車急劇增多。其中不乏有部分剛剛獲得駕駛執(zhí)照的人，經(jīng)驗(yàn)較少，對車況和路況都不熟悉，稍有不甚，極易發(fā)生車禍，引發(fā)交通事故。節(jié)假日期間，舉家開車外出或到景點(diǎn)游玩，對當(dāng)?shù)芈窙r不熟悉而導(dǎo)致事故多發(fā)。加之，高速公路因?yàn)楣?jié)假日免費(fèi)，擁堵嚴(yán)重，一旦發(fā)生事故，形成惡性循環(huán)，會加劇擁堵，整個交通形勢變得更加嚴(yán)峻，對交通管理增加了難度。

26免費(fèi)政策背離環(huán)保理念，也不利于經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展

免費(fèi)政策的受惠對象是七座以下的小客車，政策導(dǎo)向是鼓勵民眾自駕而非拼車、乘坐公共交通工具出行的負(fù)面作用，導(dǎo)致大面積擁堵、尾氣排放增加等后果。隨著人們生活水平的提高和消費(fèi)觀念的變化，旅游已成為大眾化的一種消費(fèi)，成為很多家庭的剛性需求，無須免費(fèi)政策的刺激。反而因?yàn)槊赓M(fèi)政策的進(jìn)一步刺激，導(dǎo)致集中旅游，其結(jié)果是前往景區(qū)的道路擁堵不堪，景區(qū)內(nèi)人滿為患，根本享受不到旅游的樂趣，并且由于擁堵會產(chǎn)生安全問題及破壞景區(qū)內(nèi)部的生態(tài)環(huán)境。為了促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，更需通過改革休假制度、加快發(fā)展旅游業(yè)的信息共享機(jī)制、建立新型旅游體系，而非通過免費(fèi)政策來推動。

同時(shí)，免費(fèi)政策也有礙于物流業(yè)降本增效，無助于供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革。2010—2016年，全國社會物流總額從1254萬億元攀升至2297萬億元，實(shí)現(xiàn)1061%的年均復(fù)合增長率，總體社會物流需求呈增長態(tài)勢。而免費(fèi)政策不僅不能惠及物流業(yè)，反而因?yàn)閾矶聦?dǎo)致節(jié)假日期間貨車給小型客車讓道，降低了物流業(yè)的效率，增加了物流成本，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3優(yōu)化方案

31盡快完善相應(yīng)的法律法規(guī)

在全面推進(jìn)依法治國的大背景下，國家出臺的政策應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，在法治框架內(nèi)進(jìn)行。因此，建議及時(shí)推進(jìn)相關(guān)法律的修訂，對于高速公路重大節(jié)假日免費(fèi)政策給予法律上的確認(rèn)。

32建議將重大節(jié)假日期間的免費(fèi)對象調(diào)整為七座以上大、中型客車而非小型客車七座以上大、中型客車的乘客才屬于收入較低的弱勢群體，免費(fèi)政策實(shí)施同時(shí)相應(yīng)降低票價(jià)能更好地體現(xiàn)惠民政策，符合免費(fèi)政策初衷的惠及民眾、鼓勵出游、拉動消費(fèi)。鼓勵民眾乘坐大、中型客車還有利于節(jié)約能源保護(hù)環(huán)境，緩解交通壓力，減少事故?，F(xiàn)行的免費(fèi)政策促使高速公路重大節(jié)假日期間車流量大增，交通擁堵，事故增多，不符合保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源和能源、可持續(xù)發(fā)展的國策。大中型客車實(shí)載乘客多，有利于節(jié)約能源，保護(hù)環(huán)境，緩解交通壓力。而且大中型客車一般為客運(yùn)企業(yè)所有，車輛管理和駕駛員管理制度比較完善，安全生產(chǎn)有所保障。

33科學(xué)推行高速公路差異化收費(fèi)優(yōu)惠政策和ETC卡優(yōu)惠，在一定范圍內(nèi)給予企業(yè)優(yōu)惠價(jià)格的自主決定權(quán)，探索更科學(xué)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)方法和模式高速公路開展分時(shí)段差異化收費(fèi)有利于分散車流，提高高峰時(shí)段高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，降低低峰時(shí)段收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，改變現(xiàn)行各收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以吸引貨車在低峰時(shí)段走高速公路，有利于降低物流企業(yè)的成本，也有助于減輕國道的壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國外對此有一定經(jīng)驗(yàn)，比如英國高速公路采取夜間打折模式。法國允許高速公路企業(yè)通過自主制定收費(fèi)價(jià)格和優(yōu)惠方式來吸引消費(fèi)群體，不同的優(yōu)惠政策既可以刺激消費(fèi)，增加高速公路經(jīng)營企業(yè)的收入，還能夠促進(jìn)高速公路通行費(fèi)大打折，給消費(fèi)者帶來實(shí)惠。應(yīng)該規(guī)定我國高速公路經(jīng)營企業(yè)根據(jù)法律的規(guī)定享有自主制定高速公路通行費(fèi)的權(quán)利。一方面，根據(jù)高速公路的商品屬性，高速公路經(jīng)營企業(yè)自主制定價(jià)格優(yōu)惠政策，參與市場競爭，從而適應(yīng)市場機(jī)制。另一方面，也有利于高速公路經(jīng)營者加強(qiáng)管理，提高服務(wù)水平，促進(jìn)高速公路行業(yè)的良性發(fā)展。

34通過配發(fā)免費(fèi)券的方式對小型客車的免費(fèi)方式進(jìn)行調(diào)整建議取消重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)政策，而改為發(fā)給小型客車免費(fèi)券。免費(fèi)券的發(fā)行既延續(xù)了政府的惠民政策，同時(shí)也可以通過限定券的使用時(shí)間而避開節(jié)假日擁堵期。而且，為了保護(hù)高速公路投資者的權(quán)益，免費(fèi)券可由政府財(cái)政買單或可限定在政府財(cái)政投資為主的高速公路段使用。

4結(jié)論

免費(fèi)政策在實(shí)施初期，促進(jìn)了旅游業(yè)、汽車業(yè)的發(fā)展，解決了收費(fèi)站擁堵的問題，但隨著社會的發(fā)展，ETC技術(shù)和手機(jī)支付等方式的應(yīng)用，旅游業(yè)、汽車業(yè)的發(fā)展變革，物流業(yè)的快速發(fā)展，為了更好地惠及廣大社會群體，更利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和交通環(huán)境，促進(jìn)高速公路健康良性發(fā)展，為國民經(jīng)濟(jì)做出更大的貢獻(xiàn)，免費(fèi)政策亟須優(yōu)化調(diào)整。