農(nóng)產(chǎn)品SPS特別貿(mào)易關(guān)注分析與應(yīng)對建議

戚亞梅，石昊飛，郭林宇

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測技術(shù)研究所，北京 100081)

從國際貿(mào)易的實(shí)踐來看，食品貿(mào)易特別是與農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的質(zhì)量安全措施更多地體現(xiàn)在衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施(SPS措施)方面。SPS措施在保護(hù)動植物健康和消費(fèi)者安全的同時(shí)，也由于國家之間科技、管理等存在的差異引發(fā)了不少國際貿(mào)易摩擦。世界貿(mào)易組織(WTO)的《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》(簡稱SPS協(xié)定)規(guī)定設(shè)立SPS委員會為成員提供表達(dá)關(guān)注、解決貿(mào)易摩擦的平臺，鼓勵(lì)各成員就所關(guān)注的特定衛(wèi)生與植物衛(wèi)生問題或措施進(jìn)行磋商、談判[1]。在一年三次的SPS委員會會議中，“特別貿(mào)易關(guān)注”(STCs)是其中重要的議題。根據(jù)SPS委員會長期以來的特別貿(mào)易關(guān)注議題實(shí)踐，特別貿(mào)易關(guān)注是在多邊框架下解決和推動阻礙農(nóng)產(chǎn)品和食品出口中國際貿(mào)易摩擦的選擇之一[2-3]。以1995—2016年間SPS委員會會議上所提出討論的SPS特別貿(mào)易關(guān)注為基礎(chǔ)，本文分析了SPS特別貿(mào)易關(guān)注以及農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)特別貿(mào)易關(guān)注的總體情況，重點(diǎn)研究了涉及中國的農(nóng)產(chǎn)品特別貿(mào)易關(guān)注的特點(diǎn)，就如何推動中國農(nóng)產(chǎn)品SPS特別貿(mào)易關(guān)注的解決提出建議。

1 資料來源

本文研究、分析的資料主要來源于WTO的SPS信息管理系統(tǒng)、WTO歷年SPS特別貿(mào)易關(guān)注報(bào)告以及相關(guān)的SPS例會報(bào)道。在對于上述來源的資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行翻譯、整理、歸類后，對農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的貿(mào)易關(guān)注進(jìn)行詳細(xì)分析。

2 數(shù)據(jù)分析

2.1 SPS特別貿(mào)易關(guān)注概況

1995—2016年，在SPS委員會會議上，WTO成員先后提出416項(xiàng)特別貿(mào)易關(guān)注[4]。圖1顯示，2002年所提出的關(guān)注最多，達(dá)43項(xiàng)；此后直至2009年，SPS關(guān)注數(shù)量呈波動下降趨勢，自2007年后，波動幅度減小。在416項(xiàng)特別貿(mào)易關(guān)注中，有240項(xiàng)關(guān)注由發(fā)展中成員提出，發(fā)達(dá)成員提出的數(shù)量為238項(xiàng)，而最不發(fā)達(dá)成員僅提出5項(xiàng)。在現(xiàn)有關(guān)注中，有318項(xiàng)關(guān)注得到了發(fā)展中成員的支持，193項(xiàng)得到發(fā)達(dá)成員的支持，最不發(fā)達(dá)成員對14項(xiàng)關(guān)注表達(dá)了支持。SPS委員會對特別貿(mào)易關(guān)注的報(bào)告顯示，222項(xiàng)特別貿(mào)易關(guān)注的被關(guān)注方為發(fā)展中成員，發(fā)達(dá)成員受關(guān)注數(shù)量為220項(xiàng)，最不發(fā)達(dá)成員為1項(xiàng)。

圖1 1995—2016年WTO成員提出的SPS特別貿(mào)易關(guān)注

歷年SPS關(guān)注主題可分為食品安全、動物衛(wèi)生、植物衛(wèi)生以及其他問題4類。其中，動物衛(wèi)生和食品安全是成員關(guān)注最集中的2個(gè)主題，所占關(guān)注數(shù)量接近或超過了1/3(圖2)。在416項(xiàng)SPS特別貿(mào)易關(guān)注中，有大量關(guān)注被WTO成員反復(fù)多次提及，其中，25%(104項(xiàng))的關(guān)注至少被提出4次。根據(jù)SPS委員會的報(bào)告，自1995年以來，已有146項(xiàng)SPS特別貿(mào)易關(guān)注報(bào)告解決，32項(xiàng)關(guān)注被報(bào)告部分解決。

圖2 1995—2016年SPS特別貿(mào)易關(guān)注各主題所占比例

2.2 農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)SPS特別貿(mào)易關(guān)注分析

與農(nóng)產(chǎn)品(含飼料)相關(guān)的特別貿(mào)易關(guān)注是WTO成員關(guān)注的重點(diǎn)。1995年至今，這類關(guān)注共286項(xiàng)，占SPS特別貿(mào)易關(guān)注總量的68.75%。其中，1997—1998年和2001—2005年是成員提出關(guān)注較多的時(shí)期，而近三年來成員關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)注數(shù)量保持平穩(wěn)(圖3)。這些關(guān)注分別由51個(gè)WTO成員提出，其中歐盟、美國、阿根廷、中國、巴西是提出關(guān)注最多的前5位WTO成員；而被關(guān)注的成員有69個(gè)，主要集中在歐盟、美國、中國、日本、印度、澳大利亞、印度尼西亞、巴西和墨西哥等成員。不論是提出關(guān)注方還是受關(guān)注方，歐盟、美國、中國、巴西、印度和墨西哥都是熱點(diǎn)成員，位居前十之列。

對歷年SPS特別貿(mào)易關(guān)注涉及具體問題的分析顯示，成員的農(nóng)產(chǎn)品特別貿(mào)易關(guān)注的關(guān)注點(diǎn)涵蓋動植物健康、食品安全、國際標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域化、透明度、不適當(dāng)延誤等20多個(gè)方面。它們既有針對具體措施類型和產(chǎn)品的關(guān)注，也有涉及措施實(shí)施過程中的WTO協(xié)定原則執(zhí)行等法規(guī)問題的關(guān)注。其中，動物健康和人類健康是最經(jīng)常被提及的2個(gè)關(guān)注點(diǎn)，相關(guān)的特別貿(mào)易關(guān)注數(shù)量均在45%以上；食品安全和國際標(biāo)準(zhǔn)/協(xié)調(diào)一致性則均占關(guān)注總量的30%以上。此外，植物健康、人畜共患病以及風(fēng)險(xiǎn)評估也是關(guān)注較多的3個(gè)方面，占20%以上(圖4)。與其他關(guān)注問題相比，與動物檢疫衛(wèi)生相關(guān)的關(guān)注內(nèi)容更為多樣，一般可以進(jìn)一步劃分為口蹄疫(FMD)、瘋牛病(TSEs)、禽流感(AI)和其他動物衛(wèi)生問題，如近年來討論增多的非洲豬瘟、施馬倫貝格病毒等。

根據(jù)SPS委員會2016年的報(bào)告，自1995年以來，已有113項(xiàng)與農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)SPS特別貿(mào)易關(guān)注報(bào)告解決，部分解決的貿(mào)易關(guān)注有26項(xiàng)；此外，有147項(xiàng)關(guān)注成員未報(bào)告解決狀態(tài)。解決和部分解決的農(nóng)產(chǎn)品SPS特別貿(mào)易關(guān)注占SPS特別貿(mào)易關(guān)注總量的48.60%，解決情況略好于SPS特別貿(mào)易關(guān)注解決的平均水平(43.30%)。

圖3 1995—2016年農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)SPS特別貿(mào)易關(guān)注

圖4 1995—2016年農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)SPS特別貿(mào)易關(guān)注涉及的主要議題

3 與中國相關(guān)的SPS特別貿(mào)易關(guān)注分析討論

根據(jù)對2001年底中國入世以來農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)SPS特別貿(mào)易關(guān)注的研究分析，有以下幾點(diǎn)發(fā)現(xiàn)：

(1)中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易往來頻繁的地區(qū)恰恰是特別貿(mào)易關(guān)注的多發(fā)地區(qū)。2001—2016年，中國向其他WTO成員提出SPS貿(mào)易關(guān)注34項(xiàng)，其中涉及農(nóng)產(chǎn)品(含飼料)的有22項(xiàng)，被關(guān)注的成員分別為美國、日本、歐盟、澳大利亞、菲律賓、加拿大和巴西。其中，美國、歐盟和日本又是中國關(guān)注頻率最高的國家和地區(qū)，共有18項(xiàng)關(guān)注是針對上述3個(gè)國家和地區(qū)的。在此期間，其他WTO成員也針對中國提出了31項(xiàng)特別貿(mào)易關(guān)注，其中涉及農(nóng)產(chǎn)品的有18項(xiàng)，分別由美國、歐盟、阿根廷、巴西等8個(gè)成員提出，其中，美歐所提關(guān)注占13項(xiàng)。這些成員均為中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的重要伙伴?？梢姡袊鵁o論是作為關(guān)注方還是被關(guān)注方，其關(guān)注涉及的WTO成員具有非常高的重合性，這與中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易往來的實(shí)際情況是一致的[5]。

(2)畜禽產(chǎn)品進(jìn)口限制、水海產(chǎn)品進(jìn)口管理及農(nóng)獸藥殘留限量要求是中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易關(guān)注的重點(diǎn)。近年來，受到其他市場基于檢疫衛(wèi)生、人類消費(fèi)健康等理由而采取措施的影響，中國畜禽產(chǎn)品、水海產(chǎn)品出口受阻較多；此外，歷年各成員通報(bào)的SPS措施中，農(nóng)獸藥殘留管理措施占比巨大，農(nóng)獸藥殘留限量要求成為中國農(nóng)產(chǎn)品出口受阻的重要因素[6-8]。中國的這一貿(mào)易現(xiàn)實(shí)和關(guān)切在SPS農(nóng)產(chǎn)品特別貿(mào)易關(guān)注中得到突出體現(xiàn)。自入世以來，中國關(guān)于美國對鯰魚管理措施以及海產(chǎn)品進(jìn)口監(jiān)管計(jì)劃、澳大利亞蝦產(chǎn)品進(jìn)口限制和巴西水產(chǎn)品國際認(rèn)證等4項(xiàng)關(guān)注在SPS委員會被提出了20次。對美國關(guān)于含肉、禽肉、蛋產(chǎn)品的食物產(chǎn)品以及歐盟熟制禽肉進(jìn)品限制等提出4項(xiàng)14次關(guān)注。中國對日本就農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)措施的關(guān)注有7項(xiàng)，其中6項(xiàng)是關(guān)于日本食品安全法案、肯定列表制度中限量管理的要求，被提出關(guān)注17次。顯然，不論從關(guān)注的數(shù)量還是頻次來看，畜禽產(chǎn)品進(jìn)口限制、水海產(chǎn)品進(jìn)口管理以及農(nóng)獸藥殘留限量要求是中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易關(guān)注的重點(diǎn)。

(3)為保護(hù)消費(fèi)安全而實(shí)施的畜禽產(chǎn)品進(jìn)口限制管理的科學(xué)性及與國際標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)性是其他WTO成員關(guān)注中國的重點(diǎn)。在其他WTO成員對中國所提的18項(xiàng)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易關(guān)注中，關(guān)于中國畜禽產(chǎn)品進(jìn)口限制措施是關(guān)注的焦點(diǎn)；有50%的關(guān)注(9項(xiàng))是針對其提出的，其中又以美歐提出的關(guān)注最多，各有4項(xiàng)。在美國所提出的4項(xiàng)關(guān)于畜禽產(chǎn)品的關(guān)注中，均就中國進(jìn)口限制措施與國際標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)一致性、科學(xué)依據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)評估方面的問題提出關(guān)注。歐盟也在其提出的2項(xiàng)畜禽產(chǎn)品關(guān)注中針對措施是否與國際標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)一致和風(fēng)險(xiǎn)評估提出關(guān)注。顯然，措施的科學(xué)性以及與國際標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)性等問題是美歐等其他成員對于中方畜禽產(chǎn)品進(jìn)口限制措施的重要關(guān)切點(diǎn)。

(4)WTO《SPS協(xié)定》的透明度原則是中國SPS措施實(shí)施中經(jīng)常被質(zhì)疑的問題。在對中國提出的18項(xiàng)農(nóng)產(chǎn)品特別貿(mào)易關(guān)注中有4項(xiàng)涉及到措施實(shí)施的透明度問題，而且提出關(guān)注的均為美歐發(fā)達(dá)成員?？梢姡袊m然已大幅度提升履約能力，并在很多方面成為WTO成員的優(yōu)秀示范，但是在SPS管理和措施的通報(bào)機(jī)制完善方面還有進(jìn)一步提升的空間。

(5)利用SPS委員會的平臺保持關(guān)注問題的熱度對于其解決具有積極作用。一般情況下，貿(mào)易關(guān)注的解決途徑主要包括爭端解決機(jī)制、雙邊或多邊磋商談判兩類。由于爭端解決在時(shí)間、精力和成本上耗費(fèi)較高，因此，雙邊或多邊磋商談判是更為多見的解決途徑。根據(jù)WTO信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，在中國提出的22項(xiàng)農(nóng)產(chǎn)品特別貿(mào)易關(guān)注中，未報(bào)告解決狀態(tài)的有12項(xiàng)，報(bào)告已解決和部分解決的各為5項(xiàng)，占中國所提農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)貿(mào)易關(guān)注的45.46%，這一比例略低于SPS農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易關(guān)注解決的平均水平(48.60%)。在報(bào)告已解決或部分解決的關(guān)注中有50%都曾被至少提出過4次；而在未報(bào)告解決狀態(tài)的關(guān)注中則有66.67%(8項(xiàng))只被提出過1次。這從一定程度上反映保持關(guān)注的持續(xù)性和熱度對于促進(jìn)關(guān)注的解決具有一定的積極作用。

4 建議

4.1 進(jìn)一步加強(qiáng)SPS措施實(shí)施過程中《SPS協(xié)定》主要原則的貫徹和體現(xiàn)

為了確保各成員在行使其認(rèn)為適當(dāng)健康保護(hù)水平的主權(quán)過程中不會因?yàn)E用這些權(quán)利而對國際貿(mào)易產(chǎn)生不必要障礙，《SPS協(xié)定》提出了透明度、科學(xué)性、等效性等多項(xiàng)主要原則，以規(guī)范各成員的SPS管理和措施。前述其他WTO成員對中國貿(mào)易關(guān)注的分析顯示，SPS管理措施的科學(xué)性以及實(shí)施的透明度是中國被關(guān)注的熱點(diǎn)問題。對照《SPS協(xié)定》，入世15年以來，在透明度義務(wù)履行方面，國內(nèi)一些相關(guān)部門仍未給予足夠的重視，有些也未形成明晰的通報(bào)程序[9]。因此，在滿足《SPS協(xié)定》規(guī)定的通報(bào)機(jī)制完善等方面尚還需要進(jìn)一步樹立各部門的意識，加強(qiáng)相關(guān)知識的普及，盡快理順國內(nèi)SPS管理體系，明晰各方面的職責(zé)。此外，在制定實(shí)施SPS措施保障國內(nèi)動植物衛(wèi)生和消費(fèi)安全的同時(shí)，還可結(jié)合利益相關(guān)方的關(guān)注點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)對于措施科學(xué)性的解說工作。

4.2 注重綜合分析，充分發(fā)揮多邊合作應(yīng)對的作用

一項(xiàng)SPS措施的出臺、實(shí)施，涉及的不僅有生產(chǎn)經(jīng)營者的利益，往往還包括進(jìn)口商以及相關(guān)上下游產(chǎn)業(yè)多方面的利益，牽涉的WTO成員也往往不只一個(gè)，參與方具有多文化的特點(diǎn)[10-11]。在中國提出的已報(bào)告解決或部分解決的特別貿(mào)易關(guān)注中，就有多項(xiàng)是與其他WTO成員共同提出或是得到其他WTO成員共同支持的。例如，2005年，中國就美國鴨梨進(jìn)口限制措施造成產(chǎn)品進(jìn)口的不適當(dāng)延誤等提出關(guān)注。該項(xiàng)關(guān)注得到了歐盟的支持，并于2013年報(bào)告解決。又如，中國和泰國聯(lián)合對澳大利亞蝦及蝦產(chǎn)品一般進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)分析以及臨時(shí)檢驗(yàn)措施等措施提出特別貿(mào)易關(guān)注，并得到了歐盟、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、斯里蘭卡、越南等成員的廣泛支持。澳大利亞每年大量蝦產(chǎn)品，其中有一半以上來自于進(jìn)口。新的管理措施牽涉到澳大利亞國內(nèi)外多方面的利益，不僅會對中國、泰國、越南等國的水產(chǎn)品出口企業(yè)的產(chǎn)品出口產(chǎn)生重大影響，同樣，也會對澳大利亞海產(chǎn)品進(jìn)口協(xié)會、澳大利亞本國的蝦產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)者等相應(yīng)地產(chǎn)生連鎖影響。新措施公布后，越南漁業(yè)代理商和漁業(yè)管理部門就明確表示不滿，認(rèn)為新規(guī)定是不合理的，聯(lián)合其他東盟國家利用WTO平臺進(jìn)行申訴，反對澳大利亞的進(jìn)口管理措施。該關(guān)注在經(jīng)歷眾多WTO成員多次關(guān)注后于2013年被報(bào)告部分解決?？梢?，為了有效應(yīng)對國外農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)性貿(mào)易措施，需要加強(qiáng)對可能涉及的各方面利益與關(guān)系的綜合分析，積極溝通協(xié)調(diào)，聯(lián)合具有共同利益的成員一起做出反應(yīng)，表達(dá)觀點(diǎn)和關(guān)切，推動SPS措施的有效應(yīng)對和貿(mào)易關(guān)注的解決。

4.3 加強(qiáng)國際標(biāo)準(zhǔn)化工作建設(shè)和在國際組織中的話語權(quán)

《SPS協(xié)定》明確規(guī)定了有關(guān)的國際標(biāo)準(zhǔn)制定組織，即世界動物衛(wèi)生組織(OIE)、國際植保公約組織(IPPC)、食品法典委員會(CAC)。根據(jù)該協(xié)定的規(guī)定以及SPS委員會特別貿(mào)易關(guān)注的實(shí)踐可以看出，應(yīng)委員會主席或關(guān)注一方的邀請，國際組織可以在磋商中針對關(guān)注中涉及的國際標(biāo)準(zhǔn)、指南、建議等技術(shù)問題進(jìn)行相應(yīng)的介紹、澄清等。因此，雖然它們不能成為特別貿(mào)易關(guān)注的提出方、支持方或關(guān)注方，也不能對關(guān)注問題進(jìn)行裁決，但是鑒于協(xié)定給予的地位和角色定位，其影響力仍然不可忽視。加強(qiáng)國際標(biāo)準(zhǔn)化活動的參與，提高國際標(biāo)準(zhǔn)化活動的話語權(quán)一直是中國國際標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略的一個(gè)重點(diǎn)。食品法典(CODEX)是食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)化活動的最重要平臺之一。農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)前國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中重要的SPS措施。作為CAC重點(diǎn)關(guān)注的委員會——國際食品法典農(nóng)藥殘留委員會(CCPR)的主席國，中國積極承擔(dān)國際標(biāo)準(zhǔn)制定工作，在農(nóng)藥殘留國際標(biāo)準(zhǔn)制定中的話語權(quán)正逐步增強(qiáng)。隨著消費(fèi)者對于食品安全的關(guān)注，特別是近些年國際上食品安全事件頻發(fā)，作為農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和出口大國，考慮到整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和貿(mào)易利益的維護(hù)，在國際標(biāo)準(zhǔn)組織工作方面，中國還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)活動，提高影響力?！?/p>

[1]田靜，李曉瑜，毛雪丹，等.1995—2010年SPS委員會與食品安全相關(guān)特別貿(mào)易關(guān)注的研究[J]. 中國食品衛(wèi)生雜志，2012，24(6)：569-573、589.

[2]李海清，等.WTO/SPS特別貿(mào)易關(guān)注磋商機(jī)制研究[J]. 中國獸醫(yī)學(xué)報(bào)，2012，32(5)：798-804.

[3]周桂榮，程震.WTO/SPS“特別貿(mào)易關(guān)注”對我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的影響[J]. 對外經(jīng)貿(mào)實(shí)務(wù)，2014(3)：44-47.

[4]WTO SPS委員會.特別貿(mào)易關(guān)注(G/SPS/GEN/204/Rev.17)[EB/OL].(2016-03-07)[2017-05-01].

[5]戚亞梅.SPS措施頻出環(huán)境中的中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易發(fā)展[J]. WTO經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2010(11)：90-92.

[6]戚亞梅，葉志華.基于WTO通報(bào)視角的國外農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)性貿(mào)易措施特點(diǎn)分析[J]. 世界農(nóng)業(yè)，2012(10)：8-13、25.

[7]戚亞梅.農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)性貿(mào)易措施實(shí)施熱點(diǎn)和趨勢分析[J]. 世界農(nóng)業(yè)，2014(11)：94-98、204.

[8]戚亞梅，郭林宇.國際農(nóng)藥技術(shù)性貿(mào)易措施發(fā)展趨勢——基于SPS通報(bào)的分析[J]. 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，2015(6)：52-56.

[9]吳松浩，任嬌，郭建紅，等.2002-2016年我國食品安全SPS特別貿(mào)易關(guān)注分析及對策研究[J]. 檢驗(yàn)檢疫學(xué)刊，2016，27(2)：64-68.

[10]施卓人，張鑫.技術(shù)性貿(mào)易壁壘特別貿(mào)易關(guān)注現(xiàn)狀研究[J]. 輕工標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量，2015(2)：15-18.

[11]王燕青，劉建壘，武拉平.我國農(nóng)產(chǎn)品市場的“十二五”回顧及“十三五”展望[J]. 中國食物與營養(yǎng)，2016，22(4)：5-9.