改革創(chuàng)新中的干部容錯(cuò)機(jī)制研究

馬曉黎，成為杰

（1.中共濟(jì)南市委黨校 科研部，山東 濟(jì)南 250100；2.中共浙江省委黨校 黨史黨建教研部，浙江 杭州 311121）

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，強(qiáng)調(diào)要保護(hù)那些敢作敢當(dāng)、敢于創(chuàng)新的黨員干部，充分調(diào)動(dòng)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》第八條要求，“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤?！蹦壳案母镆堰M(jìn)入深水區(qū)，部分干部思想顧慮增多、積極性不高，存在一定程度“不想為、不會(huì)為、不敢為”的“為官不為”現(xiàn)象。為此，需要建立一套容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，為敢于作為的干部撐腰鼓氣，為敢于擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)，營(yíng)造一個(gè)有利于改革創(chuàng)新的制度環(huán)境和氛圍。

在市場(chǎng)條件下，由于產(chǎn)權(quán)清晰，創(chuàng)新成本和收益的主體是明確的，所以創(chuàng)新也是市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。但是，政府的創(chuàng)新恰恰是非市場(chǎng)化的創(chuàng)新，而且永遠(yuǎn)不可能走向市場(chǎng)化。政府如何建立起合理的成本收益結(jié)構(gòu)，持續(xù)推進(jìn)改革創(chuàng)新,本文對(duì)此提出自己的觀點(diǎn)，以求教于方家。

一、以容錯(cuò)激勵(lì)創(chuàng)新：容錯(cuò)機(jī)制的理論分析

干部①是政府政策的實(shí)際制定者和執(zhí)行者，由于干部也有其自身的利益，在執(zhí)行公務(wù)的時(shí)候也會(huì)按照自身的成本收益來(lái)作出行為選擇，尤其是在面對(duì)創(chuàng)新性任務(wù)時(shí)，干部往往不傾向于創(chuàng)新。只有建立起容錯(cuò)機(jī)制，改變干部在創(chuàng)新中的成本收益結(jié)構(gòu)，才能在官僚制組織中建立起激勵(lì)干部創(chuàng)新的導(dǎo)向。

（一）干部創(chuàng)新的成本收益矩陣

創(chuàng)新的本質(zhì)在于“創(chuàng)造性的破壞”[1](P209)，而干部創(chuàng)新實(shí)際上也是一種創(chuàng)造性破壞，也即干部不按照原先的規(guī)則、制度、法律的要求行事，而是根據(jù)自己對(duì)于事物發(fā)展的認(rèn)識(shí)和理解來(lái)采取對(duì)策。在這個(gè)過(guò)程中，干部所面對(duì)的成本收益結(jié)構(gòu)起著決定性作用。

對(duì)于干部創(chuàng)新來(lái)說(shuō)，成本是失敗的可能，或者說(shuō)是風(fēng)險(xiǎn)，而收益是創(chuàng)新所帶來(lái)的成效。如果干部發(fā)現(xiàn)政府的既定策略不能適應(yīng)自己所面對(duì)的社會(huì)事務(wù)，政策創(chuàng)新的需求就產(chǎn)生了。從風(fēng)險(xiǎn)角度分析，干部有兩種選擇：一是按照既定策略采取行動(dòng)，也就意味著干部選擇繼續(xù)扮演政府這架“機(jī)器”上的“螺絲釘”，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由既定授權(quán)者（政府或上級(jí)）來(lái)承擔(dān)。二是不按既定策略行事，破壞原先的不符合事物發(fā)展規(guī)律的規(guī)則和制度，按照自己的判斷來(lái)決策和行動(dòng)，這就是一種“創(chuàng)造性破壞”行為，雖然打破了原先的常規(guī)，但是更有可能取得良好的行政成效。如果采取后一行為選擇，就可能導(dǎo)致干部個(gè)人要為行為后果負(fù)責(zé)。從收益角度分析，有可能有兩種收益分配方式：一種是創(chuàng)新帶來(lái)的成效推動(dòng)了社會(huì)的發(fā)展，受益方是全體社會(huì)成員，由政府代表社會(huì)受益；另一種是創(chuàng)新帶來(lái)的受益主要由干部個(gè)人占有，社會(huì)受損、不享有，或者享有較少。綜合以上幾種情況，可以根據(jù)成本的付出者和收益的受益方列出行為選擇的矩陣如下：

表1 干部創(chuàng)新中的成本收益矩陣

在這個(gè)矩陣中，不同的成本和收益分配結(jié)構(gòu)可以呈現(xiàn)出四種不同的模式。

A模式：干部按照既定策略行事，風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，收益也歸于政府，即循規(guī)蹈矩。韋伯在設(shè)計(jì)其理想官僚制時(shí)指出，“公務(wù)官員的榮譽(yù)在于自覺(jué)執(zhí)行上峰命令的能力，就像這命令與自己的信念想法完全一致。即使他認(rèn)為這命令有錯(cuò)，在抗辯之后，如上峰仍堅(jiān)持原來(lái)的命令，他也應(yīng)該執(zhí)行?！盵2]（P76）實(shí)踐中，西方國(guó)家普遍奉行的文官制度往往就是貫徹了這種原則。

B模式：干部按照既定策略行事，風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，收益歸于干部。出現(xiàn)這種現(xiàn)象有兩種可能：一種是制度初創(chuàng)時(shí)期存在巨大漏洞，使干部有權(quán)而無(wú)責(zé)，客觀上會(huì)引導(dǎo)干部做出不負(fù)責(zé)任的決策，造成“拍腦門決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的現(xiàn)象；另一種可能是政府被干部“俘獲”，成了統(tǒng)治者謀利的工具，也就是“以天下奉一人”[3]（P32）。

C模式：干部按照個(gè)人判斷行事，風(fēng)險(xiǎn)由干部個(gè)人承擔(dān)，收益歸于政府，即敢于擔(dān)當(dāng)。干部扮演了創(chuàng)新推動(dòng)者角色（或者稱為政策企業(yè)家），當(dāng)創(chuàng)新成功時(shí)，全社會(huì)都是受益者，而當(dāng)創(chuàng)新失敗時(shí)，往往個(gè)人被追究責(zé)任，成為創(chuàng)新失敗的犧牲品。

D模式：干部按照個(gè)人判斷行事，風(fēng)險(xiǎn)由干部個(gè)人承擔(dān)，收益歸于干部，即以權(quán)謀私。某些干部打著改革和創(chuàng)新的旗號(hào)，采取有利于自身利益而不是公共利益的政策措施，實(shí)際上這是一種嚴(yán)重的腐敗行為。在我國(guó)國(guó)企改革中，曾經(jīng)出現(xiàn)的“窮廟富方丈”現(xiàn)象就屬于這種情況。

如果從全社會(huì)利益角度出發(fā)，最好的模式是A，最差的模式是B。但是從干部自身的成本收益來(lái)分析恰恰相反，在四種行為方式中的排序是：B＞（A或D）＞C。A和D的先后取決于政府反腐敗制度是否嚴(yán)密，腐敗被查處的概率等因素。干部在行為選擇上，大多數(shù)情況下不傾向于做創(chuàng)新推動(dòng)者。所以，古今中外的官僚和官僚機(jī)構(gòu)都呈現(xiàn)出陳腐平庸、按部就班、不思進(jìn)取的行為特征。

（二）容錯(cuò)：激勵(lì)干部創(chuàng)新的機(jī)制

官僚制雖然是幾乎所有政府都采取的組織形式，但是在不同國(guó)家的運(yùn)轉(zhuǎn)情況卻大有不同。從以上分析我們認(rèn)為A和C兩種模式具有特別的典型意義。

A模式是西方國(guó)家典型的官僚制。西方國(guó)家的市場(chǎng)和社會(huì)比較成熟，為國(guó)家的創(chuàng)新提供著源源不斷的動(dòng)力。社會(huì)通過(guò)民主選舉和法治問(wèn)責(zé)授予政府公共權(quán)力，同時(shí)對(duì)公共權(quán)力的行使進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)督，從而滿足公民對(duì)秩序、公正及其他公共產(chǎn)品的需要。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境和形勢(shì)的發(fā)展，公民的社會(huì)需求和利益訴求都會(huì)發(fā)生變化，為此，政府必須予以回應(yīng)，這就是西方政府的改革創(chuàng)新。這個(gè)過(guò)程實(shí)際上是社會(huì)對(duì)政治系統(tǒng)的利益輸入過(guò)程，其中可以分為兩個(gè)“委托”環(huán)節(jié)。第一個(gè)環(huán)節(jié)是公民對(duì)于政府的委托，依靠民主選舉來(lái)保證政治家們領(lǐng)導(dǎo)政府忠實(shí)履行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要；第二個(gè)環(huán)節(jié)是政府委托官員按照規(guī)章制度具體行使權(quán)力，依靠政府法治和行政問(wèn)責(zé)來(lái)保證權(quán)力不被其濫用。在西方式政府與市場(chǎng)關(guān)系模式下，政府的職能是有限的、收縮性的，政府奉行“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，也就是除了法律授權(quán)外政府不能、同時(shí)也不必承擔(dān)額外的責(zé)任。這樣，西方政府官僚即使不能主動(dòng)創(chuàng)新，但是在民選產(chǎn)生的政治家推動(dòng)下，仍然能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要而變革。

當(dāng)然，變革過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)失敗的可能，所以西方國(guó)家也有容錯(cuò)的現(xiàn)象。西方國(guó)家針對(duì)政治家和普通公務(wù)員的容錯(cuò)采用的是兩種不同的機(jī)制。前者是公民對(duì)政府的委托，是一個(gè)政治過(guò)程，所以對(duì)政治家的容錯(cuò)，實(shí)際上就是政治家爭(zhēng)取選民的支持和寬容。政治家要推動(dòng)改革，同時(shí)規(guī)避創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于民意的寬容。例如時(shí)任日本首相的鳩山由紀(jì)夫向選民呼吁，“建立新的政治需要在失敗中不斷嘗試，他請(qǐng)求國(guó)民對(duì)此寬容，以忍耐的態(tài)度‘培育’新內(nèi)閣”[4]。后者是政府對(duì)官員的委托，是一個(gè)行政過(guò)程，實(shí)際上就是法治政府對(duì)官員的“隱形保護(hù)”?！兜聡?guó)公務(wù)員法》規(guī)定，“按照上級(jí)工作安排付諸實(shí)施當(dāng)然無(wú)需承擔(dān)違抗命令的責(zé)任……公務(wù)員有責(zé)任要求上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)有關(guān)肯定此項(xiàng)工作安排的書(shū)面批示。”《日本國(guó)家公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員有“服從法令及上司命令的義務(wù)和禁止?fàn)幾h行為”的義務(wù)。[5]（P78，319）西方國(guó)家的容錯(cuò)最典型的特征在于民眾參與和法治規(guī)范，這兩點(diǎn)對(duì)我國(guó)具有一定的借鑒意義。

相比之下，發(fā)展型國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家有很大差別，發(fā)展型國(guó)家的市場(chǎng)和社會(huì)不像發(fā)達(dá)國(guó)家那么成熟和強(qiáng)大，國(guó)家的發(fā)展和創(chuàng)新活力很大程度上來(lái)自于強(qiáng)大的政府。這些國(guó)家的政府不僅僅為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，還扮演著推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的重要角色，相應(yīng)的政府職能具有擴(kuò)張性，政府也承擔(dān)著更為重要的發(fā)展責(zé)任。發(fā)展型國(guó)家往往也具有類似發(fā)達(dá)國(guó)家的委托鏈條，即公民委托政府、政府委托官員。但是前一個(gè)環(huán)節(jié)往往比較弱，本國(guó)市場(chǎng)的力量不足，造成公民難以對(duì)政府構(gòu)成制度壓力，也同樣難以把自身的利益訴求傳導(dǎo)到政府中去，政府機(jī)制本身的創(chuàng)新壓力無(wú)從產(chǎn)生。這樣，就出現(xiàn)了一個(gè)尖銳的矛盾：發(fā)展型國(guó)家對(duì)政府有著極大的創(chuàng)新需求，但是根據(jù)官員創(chuàng)新矩陣的分析，官僚制下的政府和官員都沒(méi)有創(chuàng)新動(dòng)力。為此，必須通過(guò)深入分析官員創(chuàng)新矩陣，建立一個(gè)引導(dǎo)官員創(chuàng)新的成本收益結(jié)構(gòu)。有學(xué)者指出，“由于改革創(chuàng)新者所承受的壓力和風(fēng)險(xiǎn)要大于其個(gè)人收入預(yù)期，上級(jí)政府和社會(huì)各界都應(yīng)該保護(hù)改革者、獎(jiǎng)勵(lì)創(chuàng)新者、寬容失敗者、善待出錯(cuò)者”[6]（P12）。 這就是容錯(cuò)機(jī)制。

容錯(cuò)機(jī)制的本質(zhì)在于“為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)、為干事者撐腰”，即政府替干部承擔(dān)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)。這樣，干部在面臨紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，原先的規(guī)則、方法不能奏效時(shí)，敢于采取個(gè)人認(rèn)為正確有效的政策措施創(chuàng)造性地解決問(wèn)題，免除決策風(fēng)險(xiǎn)的顧慮，從而更加有利于政府的創(chuàng)新行為。如圖1所示。只有所有虛線所標(biāo)明的漏洞都被堵住，容錯(cuò)機(jī)制才可以運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，干部才能采取創(chuàng)新的選擇行為。

圖1 干部創(chuàng)新行為選擇與容錯(cuò)機(jī)制

（三）讓容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)

容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)是一個(gè)關(guān)于引導(dǎo)干部行為選擇的系統(tǒng)命題。如果其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)有漏洞，容錯(cuò)機(jī)制都會(huì)成為擺設(shè)，難以在現(xiàn)實(shí)中真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。綜合以上分析，建立容錯(cuò)機(jī)制必須從理論上注意以下問(wèn)題。

第一，容錯(cuò)機(jī)制的公信力不能缺失，必須建立嚴(yán)格的程序和制度。公眾擁有對(duì)政府或者官員的最終赦免權(quán)。西方國(guó)家的容錯(cuò)過(guò)程中，最重要的就是來(lái)自公眾的寬容政治態(tài)度。發(fā)展型國(guó)家的容錯(cuò)更多地發(fā)生在政府與官員之間的委托關(guān)系中，但是這并不意味著公眾的態(tài)度不重要，相反，應(yīng)該采取各種手段獲取公眾對(duì)容錯(cuò)的認(rèn)可，以提升政府的公信力。

第二，容錯(cuò)機(jī)制下雖然免除了干部的責(zé)任，但不是無(wú)人負(fù)責(zé)，事實(shí)上是政府承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。如果免責(zé)變成了無(wú)人負(fù)責(zé)，意味著問(wèn)責(zé)制度的缺失，行政權(quán)力不受社會(huì)制約，是行政制度的重大缺陷。

第三，容錯(cuò)機(jī)制應(yīng)該有明確的適用范圍和限度。容錯(cuò)機(jī)制的本意在于激勵(lì)干部創(chuàng)新，因此，應(yīng)該在機(jī)制本身可控范圍內(nèi)使用，一旦被濫用就意味著行政問(wèn)責(zé)制度形同虛設(shè)，這對(duì)政府的制度化是非常有害的。而且，容錯(cuò)機(jī)制也應(yīng)該明確其限度，試錯(cuò)必須以穩(wěn)定為前提，不能超過(guò)政府自身所能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，判斷是否可以容錯(cuò)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是“受益者是誰(shuí)”。容錯(cuò)機(jī)制應(yīng)該針對(duì)的是為社會(huì)謀利的創(chuàng)新行為，那些為干部個(gè)人謀利的行為實(shí)際上就是腐敗行為，不應(yīng)該被容錯(cuò)。

第五，容錯(cuò)的范圍應(yīng)該包括在某些非人為責(zé)任事故中免除相關(guān)干部的責(zé)任。由于發(fā)展型國(guó)家中社會(huì)往往缺乏對(duì)于政治過(guò)程、行政行為的有效知曉和監(jiān)督渠道，常常出現(xiàn)民眾質(zhì)疑政府的情況，政府為了平息民眾的質(zhì)疑，消除負(fù)面事件的不良影響，對(duì)涉事干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)，這也是發(fā)展型國(guó)家問(wèn)責(zé)制度的一大特點(diǎn)。甚至非人為責(zé)任造成的事故也會(huì)招致民眾質(zhì)疑，政府中的上級(jí)干部為了對(duì)公眾有一個(gè)交代，盡快“平民憤”，而對(duì)下級(jí)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)，用行政上的問(wèn)責(zé)化解危機(jī)，解決政府公信力缺失問(wèn)題。這樣，干部就成了政府或者上級(jí)干部的“替罪羊”。事實(shí)上，這種情況下應(yīng)該免除干部的責(zé)任。

第六，問(wèn)責(zé)制度、獎(jiǎng)勵(lì)創(chuàng)新等配套制度非常重要。如果配套制度不健全，即使建立了容錯(cuò)機(jī)制，在現(xiàn)實(shí)中也會(huì)淪為“空轉(zhuǎn)”。如圖1所示，容錯(cuò)機(jī)制的設(shè)計(jì)初衷是引導(dǎo)干部走向創(chuàng)新方向，但是如果無(wú)法避免干部選擇“不創(chuàng)新”而“失敗”后可以“推卸責(zé)任”，那么更多的干部會(huì)選擇“不創(chuàng)新”而不是“創(chuàng)新”，容錯(cuò)機(jī)制也就無(wú)用武之地了。因此，建立容錯(cuò)機(jī)制不是削弱了問(wèn)責(zé)機(jī)制，而是必須以健全的問(wèn)責(zé)機(jī)制為前提；同時(shí)還應(yīng)該通過(guò)增加干部從“創(chuàng)新”“成功”的結(jié)果中獲益，得到提拔機(jī)會(huì)、獲得精神獎(jiǎng)勵(lì)、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等方式，吸引更多干部積極選擇“創(chuàng)新”。

二、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的容錯(cuò)形式

40年來(lái)的發(fā)展奇跡已經(jīng)證明，中國(guó)所走的改革之路是成功的。對(duì)于中國(guó)改革成功的解釋非常多，其中大多數(shù)學(xué)者都同意，漸進(jìn)式的改革而不是類似俄羅斯的激進(jìn)式改革是很重要的原因，“‘摸著石頭過(guò)河’這個(gè)說(shuō)法的倡導(dǎo)者的思路，實(shí)際上體現(xiàn)的正是理性有限的精神”[7](P88）。有些學(xué)者提出矯正型國(guó)家[8]（P192）、實(shí)驗(yàn)主義治理[9]（P86）等概念描述中國(guó)改革的道路。這條道路的重要特征在于重視自下而上的探索，尊重首創(chuàng)精神，允許基層自主嘗試，在試點(diǎn)中逐步積累成功經(jīng)驗(yàn)、汲取失敗教訓(xùn)，形成成熟方案后再推向全國(guó)。這一做法激發(fā)了干部的改革創(chuàng)新精神，降低了改革成本，使改革創(chuàng)新更容易成功。有學(xué)者更進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，基層政府在推動(dòng)政策創(chuàng)新方面表現(xiàn)得更為積極的重要原因在于，基層干部“致力于創(chuàng)新”，扮演了“政策企業(yè)家”的角色[10](P56)。一些地方政府推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功秘訣在于活躍的“政策企業(yè)家”群體[11](P37)。也就是說(shuō)，各級(jí)黨委、政府及各部門擔(dān)負(fù)一定責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，在推進(jìn)地方及部門工作、深化改革創(chuàng)新中起著關(guān)鍵作用。改革創(chuàng)新者的大量涌現(xiàn)，表明了改革開(kāi)放后存在著事實(shí)上的容錯(cuò)現(xiàn)象，其主要形式大體可以歸納為以下幾種。

（一）信任保護(hù)

精神動(dòng)員是革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨開(kāi)展思想政治工作、爭(zhēng)取戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的重要經(jīng)驗(yàn)，在改革時(shí)期干部銳意進(jìn)取的精神狀態(tài)同樣是黨推動(dòng)工作的重要手段。為促進(jìn)干部勇于改革，引導(dǎo)干部放棄個(gè)人私利，從改革大局出發(fā)考慮問(wèn)題，即使自身利益受損也敢于去大膽嘗試。鄧小平曾經(jīng)號(hào)召?gòu)V大領(lǐng)導(dǎo)干部“改革開(kāi)放膽子要大一些，敢于試驗(yàn)，不能像小腳女人一樣。看準(zhǔn)了的，就大膽地試，大膽地闖”[12](P372)。我國(guó)干部創(chuàng)新的一個(gè)重要阻礙是陳舊的觀念和理論窠臼，擺脫這種束縛必須要解放思想，頂住壓力。比如上世紀(jì)70年代末、80年代在安徽、四川、內(nèi)蒙古等地首先推行的“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，就曾經(jīng)涌現(xiàn)了萬(wàn)里、周惠等人，這一代黨政干部的特點(diǎn)是擁有理想主義的革命激情，為了黨和人民的事業(yè)推動(dòng)改革，尤其是萬(wàn)里還曾提出“準(zhǔn)許改革不成功，但不準(zhǔn)許不改革”，曾被《人民日?qǐng)?bào)》稱為“改革闖將”[13]?！案母镪J將”實(shí)際上就是干部創(chuàng)新矩陣中C模式的創(chuàng)新推動(dòng)者（政策企業(yè)家）角色。

出于對(duì)這些經(jīng)過(guò)革命戰(zhàn)爭(zhēng)考驗(yàn)的干部的絕對(duì)信任，當(dāng)時(shí)的中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)他們的嘗試一般采取理解、支持、鼓勵(lì)的態(tài)度。當(dāng)前，改革的深化不僅僅是破除思想束縛，還要觸碰既得利益者，這種置個(gè)人利益于度外的“闖將”精神更加重要。1998年時(shí)任總理的朱镕基就曾經(jīng)表示，“不管前面是地雷陣還是萬(wàn)丈深淵，我都將勇往直前，義無(wú)反顧，鞠躬盡瘁，死而后已?！笔艿竭@種精神的感召，大批干部敢闖敢試，不斷推動(dòng)著改革的深化。當(dāng)改革遇到了強(qiáng)大阻力、爭(zhēng)議的時(shí)候，為保護(hù)改革，不能簡(jiǎn)單問(wèn)責(zé)改革者。例如2003年“咸安政改”的改革者被調(diào)離崗位，就被認(rèn)為是一種“保護(hù)性提拔”[14]。但是，這種形式越來(lái)越具有一種風(fēng)險(xiǎn)性，因?yàn)椴糠指刹渴苁袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)趨利性的影響，與組織的關(guān)系不再是以前的依賴關(guān)系，政府對(duì)干部的信任，有可能最終被發(fā)現(xiàn)是寬容了腐敗行為，仇和就是一個(gè)典型的例子。1996-2006年仇和在宿遷的做法就備受爭(zhēng)議，但是后來(lái)仍然升任江蘇省、云南省重要領(lǐng)導(dǎo)職位，2015年因腐敗被查處，表明這種完全依賴領(lǐng)導(dǎo)信任、無(wú)制度保障的形式具有很大的局限性。

（二）授權(quán)試點(diǎn)

試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法。改革開(kāi)放之后，廣東最先在深圳、珠海嘗試引進(jìn)外資，繼而在中央統(tǒng)一安排下設(shè)立了深圳、珠海、廈門、汕頭四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，賦予其對(duì)外開(kāi)放、引進(jìn)外資等特殊政策。1992年浦東新區(qū)設(shè)立，也是當(dāng)時(shí)打破常規(guī)的做法，試點(diǎn)的方式進(jìn)一步成熟。近些年來(lái)，天津?yàn)I海新區(qū)（2006年）、重慶兩江新區(qū)（2010年）、浙江舟山群島新區(qū)（2011年）、河北雄安新區(qū)（2017年）等十幾個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)相繼設(shè)立，而且不同的新區(qū)都有自身不同的定位，被授予一定的免責(zé)權(quán)、試錯(cuò)權(quán)，成為中國(guó)改革創(chuàng)新的重要方式。其中，2013年設(shè)立的上海自貿(mào)區(qū)最為典型，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人明確要求其“大膽闖、大膽試、自主改”，中央部門和地方政府在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整了部分全國(guó)性的法律法規(guī)，給予了當(dāng)?shù)剌^大的容錯(cuò)空間。試點(diǎn)過(guò)程中由地方先試驗(yàn)，既會(huì)產(chǎn)生經(jīng)驗(yàn)，也會(huì)遇到難題甚至失敗，汲取教訓(xùn)但以事前授予試錯(cuò)權(quán)的方式免除其個(gè)人責(zé)任，說(shuō)明這種容錯(cuò)逐步在走向成熟和制度化。在授權(quán)試點(diǎn)的情況下，雖然政府對(duì)干部進(jìn)行容錯(cuò)，但是實(shí)際上干部進(jìn)行政策試錯(cuò)的實(shí)施領(lǐng)域、基本思路、進(jìn)度、權(quán)限都比較清晰，而且都處于政府可控的范圍內(nèi)，這些模式接近于干部創(chuàng)新矩陣中的A模式，但又比A模式更能夠推動(dòng)創(chuàng)新。因此，授權(quán)試點(diǎn)下的試錯(cuò)權(quán)的應(yīng)用掃除了干部創(chuàng)新行為的制度羈絆，調(diào)動(dòng)了干部改革創(chuàng)新的積極性。

（三）政績(jī)聚焦

政府的績(jī)效考核是政府行為的指揮棒，其中經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為考核中比較顯性的“實(shí)績(jī)”，更加容易受到重視，加上干部晉升受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)影響很大，多種因素造成了“唯GDP”現(xiàn)象，以至于有些干部認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)搞好了，就可以“一俊遮百丑”，有些干部的錯(cuò)誤甚至被視為小節(jié)。1993年的一份公開(kāi)雜志中記載，一位工廠廠長(zhǎng)為企業(yè)經(jīng)營(yíng)作出了很大貢獻(xiàn)，但是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)糾紛受到起訴，當(dāng)外地警察來(lái)北京拘傳的時(shí)候，北京市某高級(jí)干部為了保護(hù)該廠長(zhǎng)，阻止了這一執(zhí)法行為[15](P44，45)。當(dāng)時(shí)這個(gè)故事就是作為“保護(hù)干部”的典型來(lái)宣傳的，而用現(xiàn)在的眼光來(lái)看，這是涉嫌破壞法治的行為。這種思想的影響很深，據(jù)報(bào)道被查處的河北省原省委書(shū)記在民主生活會(huì)上自我批評(píng)時(shí)表示，對(duì)于腐敗行為“怕懲治力度大了，震動(dòng)太大，特別是在動(dòng)一些重要干部時(shí)，總怕影響一個(gè)地方一個(gè)部門的穩(wěn)定發(fā)展”[16]。過(guò)度聚焦政績(jī)，縱容干部不道德行為、濫用權(quán)力甚至腐敗行為，最終可能導(dǎo)致邊升邊腐、邊腐邊升的問(wèn)題。這種情況介于C模式和D模式之間，干部積極性被充分調(diào)動(dòng)了，但是收益由政府和干部共同分享，可能放縱干部滑向腐敗。

（四）上級(jí)包庇

改革開(kāi)放后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升，各種各樣的矛盾和問(wèn)題也日益顯現(xiàn)，政府面對(duì)的各種社會(huì)事務(wù)、社會(huì)矛盾繁多，來(lái)自各個(gè)行政部門的大量行政事務(wù)都以“政治任務(wù)”的形式下沉到了基層。但是有的行政命令會(huì)觸碰社會(huì)利益、誘發(fā)社會(huì)問(wèn)題，這時(shí)候基層干部實(shí)際上就成為上級(jí)部門的“代理人”，一旦出了問(wèn)題，上級(jí)部門則會(huì)出面為干部行為開(kāi)脫、包庇。以農(nóng)村問(wèn)題為例，1994年一份雜志刊載，“計(jì)劃生育、催糧要款、劃宅調(diào)地、民事糾紛等等，事事都要基層干部直接出面處理，難免得罪一些人?！庇绕涫怯?jì)劃生育工作，“為了完成本鄉(xiāng)本村的人口計(jì)劃，基層干部確實(shí)做了大量的工作，思想教育不見(jiàn)成效，只好采取強(qiáng)制手段，這就難免傷害了一些農(nóng)民的感情。”[17](P28)有的基層干部對(duì)于上級(jí)傳遞的任務(wù)壓力，“能落實(shí)則落實(shí)，能造假就造假，既不能落實(shí)也不能造假，就不惜違法亂紀(jì)。”[18](P160)而這些都是在某些上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)縱容下發(fā)生的。事實(shí)上，上級(jí)交辦的任務(wù)基層必須完成，但是不能不擇手段甚至破壞法治，上級(jí)更不應(yīng)該包庇基層濫用權(quán)力的干部。

（五）腐敗共謀

有些地方奉行“寧要貪污犯、不要大笨蛋”的用人取向，縱容下級(jí)干部腐敗，出現(xiàn)了“能吏腐敗”現(xiàn)象，甚至形成上下級(jí)不正常的人身依附關(guān)系，以改革之名行腐敗之實(shí)。“腐敗問(wèn)題與鼓勵(lì)試錯(cuò)的改革背景交織在一起，有時(shí)會(huì)借試錯(cuò)（探索）的名義和理由出現(xiàn)甚至是擴(kuò)張起來(lái)?！盵19]（P10）為此，習(xí)近平曾經(jīng)針對(duì)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革強(qiáng)調(diào)，“要吸取過(guò)去國(guó)企改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不能在一片改革聲浪中把國(guó)有資產(chǎn)變成謀取暴利的機(jī)會(huì)”[20]。這種情況是典型的D模式，利用改革來(lái)謀取私利，應(yīng)該嚴(yán)厲查處。

在以上五種容錯(cuò)形式中，后兩種“上級(jí)包庇”和“腐敗共謀”是一定要防止的。第三種“政績(jī)聚焦”有利有弊，應(yīng)該加以規(guī)范，強(qiáng)化績(jī)效考核，但是要對(duì)干部行為進(jìn)行規(guī)范。“信任保護(hù)”形式下涌現(xiàn)出了大量具有改革精神的個(gè)人化政策企業(yè)家，但這實(shí)際上也是我國(guó)政府制度化不足情況下才出現(xiàn)的現(xiàn)象，正是因?yàn)橹贫然蛔?，才存在著被腐敗分子利用的漏洞?！笆跈?quán)試點(diǎn)”的優(yōu)勢(shì)在于試點(diǎn)過(guò)程制度化程度比較高，政府在試錯(cuò)過(guò)程中對(duì)干部創(chuàng)新的一切情形都十分了解，所以能夠?qū)Ω刹咳蒎e(cuò)。但是，這種情況只能適用于部分具有授權(quán)的領(lǐng)域，同時(shí)干部個(gè)人積極性也沒(méi)有完全調(diào)動(dòng)起來(lái)，也有自身的局限性。綜合“信任保護(hù)”和“授權(quán)試點(diǎn)”兩種情形的優(yōu)缺點(diǎn)，本文認(rèn)為應(yīng)該吸收“信任保護(hù)”的個(gè)人化政策企業(yè)家改革精神的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政策企業(yè)家的非個(gè)人化；又吸收“授權(quán)試點(diǎn)”中政府授權(quán)、制度保障的優(yōu)勢(shì)，建立容錯(cuò)機(jī)制。

三、關(guān)于建立容錯(cuò)機(jī)制的建議

容錯(cuò)機(jī)制的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)本質(zhì)上是政府激勵(lì)干部改革創(chuàng)新過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)。其目的，是為了改變干部推動(dòng)改革創(chuàng)新、試錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)往往需要自身承擔(dān)的狀況。建立容錯(cuò)機(jī)制應(yīng)盡量祛除政策企業(yè)家個(gè)人色彩，實(shí)現(xiàn)組織為創(chuàng)新者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。干部創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)由個(gè)人承擔(dān)走向組織承擔(dān)，個(gè)人創(chuàng)新行為從程序上通過(guò)相應(yīng)制度加以嚴(yán)格規(guī)范，在組織的支持和授權(quán)下進(jìn)行創(chuàng)新。在這樣的思路下，政府可以寬容干部在創(chuàng)新中的失敗，為干部創(chuàng)新承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到激勵(lì)干部創(chuàng)新的目的。

（一）對(duì)容錯(cuò)導(dǎo)向進(jìn)行明確界定

容錯(cuò)的目的在于引導(dǎo)創(chuàng)新，干部創(chuàng)新不是完全按照個(gè)人想法“瞎折騰”，而是必須符合我國(guó)當(dāng)前改革總體方向和布局，如十八屆三中全會(huì)關(guān)于各領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計(jì)是干部創(chuàng)新行為的總依據(jù)。授權(quán)試點(diǎn)的特點(diǎn)就在于“命題作文”，是對(duì)干部免責(zé)范圍的清晰界定，可以使干部真正能夠放下包袱，激勵(lì)其創(chuàng)新行為。容錯(cuò)機(jī)制也應(yīng)該著眼于引導(dǎo)干部從十八大以來(lái)的中央部署中 “找選題”，按照中央全面深化改革的要求和方向勇于嘗試，最終目的是為了推動(dòng)改革創(chuàng)新。當(dāng)前，大多數(shù)地方在制定有關(guān)容錯(cuò)機(jī)制的文件中都提到了必須“符合中央及地方部署”“為改革創(chuàng)新、民生福祉和發(fā)展大局敢于擔(dān)當(dāng)”[21]，就是出于這樣的考慮。

（二）容錯(cuò)范圍絕不能觸碰底線，應(yīng)該建立相應(yīng)的甄別程序

容錯(cuò)意味著政府為干部創(chuàng)新行為承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)必須是可控的，要有底線。不能容錯(cuò)的情況至少有兩種：一是具有重大政治風(fēng)險(xiǎn)、破壞穩(wěn)定的領(lǐng)域不能容錯(cuò)，比如“引發(fā)重特大安全責(zé)任事故，以及嚴(yán)重環(huán)境污染、生態(tài)破壞等責(zé)任事故的”“引發(fā)較大群體性事件或造成嚴(yán)重?fù)p失和惡劣社會(huì)影響的”[22]（P10），這樣的風(fēng)險(xiǎn)有可能破壞政治穩(wěn)定和政府形象，這是政府也付不起的成本。二是干部的行為瑕疵，有主觀上的重大過(guò)失或者謀利的行為?！叭鐫?jì)南、溫州、紹興、南通等地的文件中都明確規(guī)定，將正確辨別失誤過(guò)失與違紀(jì)違法的情形，在支持和保護(hù)改革創(chuàng)新的同時(shí)，決不允許打著改革創(chuàng)新的旗號(hào)搞勞民傷財(cái)?shù)摹?jī)工程’‘形象工程’，堅(jiān)決懲治借改革創(chuàng)新之名徇私舞弊、貪污受賄、假公濟(jì)私以及嚴(yán)重侵害群眾利益等行為。”[23]（P37）

（三）容錯(cuò)應(yīng)該完善事前備案、事中臺(tái)賬、事后答辯制度

目前實(shí)踐中往往是比較重視申請(qǐng)、核實(shí)、暫緩、報(bào)備等環(huán)節(jié)，這是以部門操作為著眼點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)思路。而容錯(cuò)機(jī)制中一個(gè)比較大的問(wèn)題，是要解決好社會(huì)及體制內(nèi)其他干部的質(zhì)疑，政府對(duì)干部容錯(cuò)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該充分重視公信力。干部在作出可能會(huì)造成失誤的決策時(shí)，及時(shí)按照既定制度報(bào)告上級(jí)相關(guān)部門，形成規(guī)范的文本存檔，使組織能夠盡早介入，對(duì)不當(dāng)試錯(cuò)可以立即“叫?！?，正當(dāng)試錯(cuò)可以為其“正名”“撐腰”，甚至提供支持和幫助，這就是事前備案。事中臺(tái)賬在某些地方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，“必須要建立完備的資料臺(tái)賬，必須具有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估材料，經(jīng)所在單位黨委審核后建檔。這些備案材料可作為免責(zé)的重要參考”[24]（P10）。目前實(shí)踐中的容錯(cuò)機(jī)制大多數(shù)是事后措施，且局限于相關(guān)部門。本文主張以公開(kāi)求公信，向其他相關(guān)干部公開(kāi)，向社會(huì)公眾公開(kāi)，建立容錯(cuò)干部答辯制度，使體制內(nèi)外都能夠?qū)θ蒎e(cuò)認(rèn)可，這一方面有利于為容錯(cuò)對(duì)象正名、汲取教訓(xùn)，另一方面也維護(hù)了組織行為的權(quán)威，提高了黨和政府的公信力。

（四）容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)要求更加嚴(yán)格的執(zhí)行問(wèn)責(zé)

有人懷有一種憂慮，認(rèn)為在我國(guó)問(wèn)責(zé)制度尚不完善的時(shí)候，建立容錯(cuò)機(jī)制會(huì)不會(huì)使干部問(wèn)責(zé)更加困難了。本文認(rèn)為，容錯(cuò)機(jī)制與問(wèn)責(zé)制度并不是對(duì)立的關(guān)系，而是互相補(bǔ)充的關(guān)系。容錯(cuò)機(jī)制的建立使我國(guó)的問(wèn)責(zé)制度更加科學(xué)合理，有利于對(duì)干部的問(wèn)責(zé)；而容錯(cuò)機(jī)制更依賴于問(wèn)責(zé)制度的嚴(yán)格執(zhí)行。如果問(wèn)責(zé)不嚴(yán)格，干部就更傾向于推卸責(zé)任，“為官不為”，無(wú)為則無(wú)過(guò)，沒(méi)有創(chuàng)新當(dāng)然也就無(wú)所謂容錯(cuò)。最終導(dǎo)致的是表面上出臺(tái)了一些容錯(cuò)方面的文件，但是制度陷于“空轉(zhuǎn)”，所以容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于問(wèn)責(zé)倒逼下的干部勇于創(chuàng)新、勇于嘗試。

（五）營(yíng)造激勵(lì)干部創(chuàng)新的良好氛圍，建立配套制度，讓容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)

容錯(cuò)機(jī)制只是解決了一個(gè)干部行為免責(zé)的問(wèn)題，但是還不能增強(qiáng)干部創(chuàng)新的“動(dòng)力”，為此應(yīng)該配套建立激勵(lì)機(jī)制。只有實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格管理干部和熱情關(guān)心干部相結(jié)合，才能真正跳出“管嚴(yán)不作為、管松亂作為”的怪圈。

注釋：

①本文涉及中國(guó)及理論研究部分用“干部”概念，涉及西方國(guó)家部分用“官員”概念。兩者在本文指代同一群體，即通過(guò)政治或者行政過(guò)程進(jìn)入執(zhí)政黨或政府承擔(dān)公共事務(wù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者。

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[21]臺(tái)州市黨員干部改革創(chuàng)新容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制實(shí)施辦法(試行)[N].臺(tái)州日?qǐng)?bào)，2016-06-13（6）.

[22]中共郴州市委辦公室.郴州市人民政府辦公室印發(fā)《關(guān)于干事創(chuàng)業(yè)容錯(cuò)免責(zé)的實(shí)施意見(jiàn)(試行)》的通知[J].郴州政報(bào)，2016（9）.

[23]呂紅娟.各地怎樣構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制[J].中國(guó)黨政干部論壇，2016（8）.

[24]本刊記者.浙江:容錯(cuò)機(jī)制的探索與困局[J].清風(fēng)，2016（5）.