農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化：現(xiàn)象辨析、潛在影響及扭轉(zhuǎn)路徑

（安徽行政學(xué)院，安徽 合肥 230022）

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會是全面建成小康社會決勝階段的里程碑式會議。會議首次提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，再次強調(diào)要“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，進一步明確“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”。有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在體現(xiàn)也是頂層設(shè)計的必然要求，更開啟習(xí)近平新時代中國特色社會主義城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會融合發(fā)展新格局。在新型城鎮(zhèn)化推進過程中，出現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)凈遷入貢獻率下降及“人走戶（籍）不遷”情況（筆者稱之為逆市民化現(xiàn)象）。因此，研究如何扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化現(xiàn)象，具有重要現(xiàn)實意義。

一、問題提出：正確辨析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化現(xiàn)象

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化現(xiàn)象

2009年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議，明確提出，要把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化重要任務(wù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口概念較為含蓄和中性，重點關(guān)注農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移并最終成為城鎮(zhèn)居民的過程。伴隨工業(yè)化進程加速，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷起點低、速度快的發(fā)展過程。1978—2015年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加至7.7億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升至56.1%。2016年，我國城鎮(zhèn)化率達到57.35%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率較低，僅為41.2%，與常住人口城鎮(zhèn)化率間相差超過16個百分點，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進展較慢①數(shù)據(jù)來源于2016年中國統(tǒng)計年鑒。。我國在推進城鎮(zhèn)化進程中，出現(xiàn)農(nóng)村向城鎮(zhèn)凈遷入貢獻率下降現(xiàn)象（見表1）。

1994年我國取消了以商品糧供應(yīng)為依據(jù)劃分的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口，建立常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式的戶口管理模式。由表1可見，1995年后農(nóng)村向城鎮(zhèn)凈遷入貢獻率均值明顯提升，大多保持在83%～86%水平，至2010年上升至最高值87.47%。此后，農(nóng)村向城鎮(zhèn)凈遷入人口規(guī)模仍較大，但總量從2010年2 156.99萬人下降到2014年1 424.09萬人，為1996年以來農(nóng)村向城鎮(zhèn)凈遷入人口規(guī)模最小年份。均值呈現(xiàn)遞減趨勢，表中第二個五年（1995—1999）明顯比第一個五年（1990-1994）農(nóng)村向城鎮(zhèn)凈遷入人口數(shù)均值高很多，近2.6倍，但從第三個五年（2000—2004）開始，農(nóng)村向城鎮(zhèn)凈遷入人口數(shù)均值由1 793.02萬人下降到第五個五年（2010—2014）1 740.02萬人，且第四個五年（2005—2010）與第五個五年均值相差無幾，說明農(nóng)村向城鎮(zhèn)凈遷入人口相對處于穩(wěn)定水平。同時，城鎮(zhèn)總?cè)丝谟?000年45 906萬人增加到2014年74 916萬人，年平均新增人口為2 072.1萬人，但城鎮(zhèn)年新增人口總體上呈遞減趨勢，由2000年2 158萬人減少到2014年1 805萬人。近年，農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移人口總體上也呈下降趨勢。2014年7月30日，戶籍改革新政正式出臺，基本上消除人口遷移障礙，打破中小城鎮(zhèn)入戶門檻，但并未發(fā)生大規(guī)模集中式“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化由“不能”轉(zhuǎn)化為“不為”[1]。

表1 1990—2015年我國城鎮(zhèn)化水平與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移至城鎮(zhèn)情況

2014年7月戶籍新政實施后，浙江、河南、四川、陜西、江西等地均出臺政策推進戶籍制度改革，但相當(dāng)數(shù)量農(nóng)民卻因擔(dān)心原有利益受損和難以享受城市居民配套待遇而心存顧慮，“進城不落戶”現(xiàn)象突出，甚至出現(xiàn)原有城市戶籍人口希望轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶籍的逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象②參見2014年11月4日《經(jīng)濟參考報》。。其實，這種現(xiàn)象不應(yīng)稱為逆城鎮(zhèn)化，筆者界定其為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化現(xiàn)象。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化現(xiàn)象辨析

進入21世紀，自2003年開始，我國不斷出現(xiàn)“民工荒”“逃離北上廣”“非轉(zhuǎn)農(nóng)”及農(nóng)民工回流等人口從大城市向農(nóng)村或小城鎮(zhèn)倒流現(xiàn)象，這些社會問題引起學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。廖筠、陳伯君、郭文婧等將之稱為逆城市化[2-4]，宋時飛、袁業(yè)飛、郎咸平等認為逆城市化實為偽逆城市化[5-7]。盛英斌認為“逆城鎮(zhèn)化”包括兩層含意，一是指生活地域城鎮(zhèn)化，或已具有轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶籍條件的農(nóng)業(yè)人口，不愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍（“農(nóng)轉(zhuǎn)非”）現(xiàn)象[8]。二是指城鎮(zhèn)人口主動放棄原有城鎮(zhèn)戶籍，申請轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶籍現(xiàn)象（“非轉(zhuǎn)農(nóng)”）。近年來我國凈遷入人口（農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移人口）貢獻率下降、城市常住人口負增長以及“招工荒”、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等現(xiàn)象并非逆城鎮(zhèn)化，實質(zhì)上為逆市民化，理由如下：

其一，與逆城鎮(zhèn)化理論不符。1976年美國學(xué)者貝里首先提出逆城市化（counter-urbanization）概念，認為逆城市化（counter-urbanization）是城市化相反概念，并指出逆城市化表現(xiàn)為人口由向大城市和大都市區(qū)集中轉(zhuǎn)為向小都市區(qū)乃至越出都市區(qū)向非都市區(qū)反向移動。另外，諾瑟姆曲線理論也說明，逆城鎮(zhèn)化非城鎮(zhèn)化的簡單對立，而是城鎮(zhèn)化發(fā)展到高級階段（一般城鎮(zhèn)化率達到75%以上）才會發(fā)生逆城鎮(zhèn)化。顯然，我國不及60%的常住人口城鎮(zhèn)化比例尚處于中等水平，屬于城鎮(zhèn)化發(fā)展中級階段。同時，因國家政策限制，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動方向仍是“鄉(xiāng)→城”流動，向大城市和大都市區(qū)集中仍是主流愿望，但因個體能力局限等因素限制，愿望未必能成為現(xiàn)實。因此，我國“逆市民化”現(xiàn)象不能理解為“逆城鎮(zhèn)化”。

其二，與逆城鎮(zhèn)化實踐不符。逆城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的派生產(chǎn)物。一般而言，城鎮(zhèn)化水平越高，逆城鎮(zhèn)化趨勢越明顯。但逆市民化并不是市民化發(fā)展到一定階段的派生產(chǎn)物，二者可同時存在。逆城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段城鎮(zhèn)人口向都市區(qū)外圍遷移，向郊區(qū)化發(fā)展現(xiàn)象，目前中國尚未發(fā)展到逆城鎮(zhèn)化階段。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是過程，也是結(jié)果，是意愿需求和能力實現(xiàn)結(jié)果，遷移行為是其外在表現(xiàn)形式，融入城市才是市民化內(nèi)在要求和目標。由于戶籍制度與權(quán)益緊密掛鉤，導(dǎo)致僅具登記憑證功能而無經(jīng)濟價值的戶口演化為可進入市場變相交易的價值載體。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化僅表示不愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并不意味著一定不會在城鎮(zhèn)工作生活。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化更多是意愿表現(xiàn)，背后是農(nóng)村戶口紅利預(yù)期升值。

（三）正確理解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化現(xiàn)象

在發(fā)達國家，農(nóng)民市民化的地域、職業(yè)及身份轉(zhuǎn)變同時發(fā)生，市民化直接表現(xiàn)為農(nóng)民鄉(xiāng)城遷移。人口遷移理論主要包括W.A.Wlewis揭示農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市動因的二元經(jīng)濟理論[9]、M.P.Todaro的預(yù)期收入理論[10]、Thodore.W.Schults的遷移收益與遷移成本間博弈選擇理論[11]、Francois Hebel揭示農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移動力[12]、D.J.Bogue和E.G.Ravenstein的“推—拉”理論[13-14]。人口遷移理論是西方學(xué)者在人口遷移影響因素、空間格局、機理作用等方面的研究成果，但鮮有涉及戶籍。我國傳統(tǒng)戶籍制度無形中成為人口自由遷移流動羈絆。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化既是具有空間、時間和社會屬性的概念，也是動態(tài)演變過程，不僅有戶籍身份、生活空間與就業(yè)方式轉(zhuǎn)變，還包括城市文明、環(huán)境意識、價值觀念、社會權(quán)利和福利等轉(zhuǎn)變。在此過程中，市民化是目的也是結(jié)果。城市戶籍是其特有標志和證明，無城市戶籍者無法享受城市市民同等公共服務(wù)。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化是相對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化而言，著重從“市民化意愿”和“戶籍”角度界定。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿放棄農(nóng)村戶籍而成為擁有城市戶籍的居民。不愿放棄農(nóng)村戶籍并不影響其進入城鎮(zhèn)生活和從事非農(nóng)職業(yè)。在城鎮(zhèn)生活卻擁有農(nóng)村戶籍，形成事實職業(yè)是工人，生活地域更像市民，社會身份仍屬“農(nóng)民”的新二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)。同時，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擁有農(nóng)村戶籍，意味著其生活空間與就業(yè)方式最終可能會還原為本來生活狀態(tài)，在一定程度上會阻礙新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化潛在影響

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要標志是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民的同質(zhì)化、同融化程度。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化一方面會遲滯新型城鎮(zhèn)化推進，影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的形成與發(fā)展，另一方面也將對其自身產(chǎn)生不利影響。

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化不利于新型城鎮(zhèn)化推進

黨的十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展理念，核心是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，即要以人為本推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，目標是提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口綜合素質(zhì)和生活質(zhì)量，首要任務(wù)是促進有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化。黨的十九大也明確提出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。”可見農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與新型城鎮(zhèn)化同步、均衡、充分發(fā)展，是我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和外在體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化蔓延會影響城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在逐步向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變過程中，因不愿成為城鎮(zhèn)戶籍居民，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移后身份未發(fā)生實質(zhì)性改變，難以真正獲取與城鎮(zhèn)居民同等的勞動就業(yè)、居住生活、社會保障、子女教育等權(quán)利。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生產(chǎn)生活空間轉(zhuǎn)移，但不愿轉(zhuǎn)換戶籍身份，內(nèi)心仍自視為農(nóng)民，隨時會回到農(nóng)村，重拾傳統(tǒng)農(nóng)耕生活，影響市民價值觀念形成、職業(yè)與就業(yè)狀態(tài)轉(zhuǎn)變、生活方式與行為習(xí)慣轉(zhuǎn)型，甚至逐漸被城鎮(zhèn)社會環(huán)境邊緣化，難以真正融入城鎮(zhèn)生活，無法實現(xiàn)家庭整體市民化推進，不利“同城同工同待、共治共享共建”一體化目標實現(xiàn)。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施

黨的十九大提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的必然要求，是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的必然要求，是實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，“三農(nóng)”問題核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題核心是收入問題。因此，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?？傄?，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加快實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道，至關(guān)重要。但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化從某種程度上固化“小農(nóng)戶”存在感，潛在影響表現(xiàn)為：一是影響適度經(jīng)營。農(nóng)業(yè)是投資回報期長、抵御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險能力較差的弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)宜采用適度規(guī)模化、集約化生產(chǎn)模式。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化，使相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“人”在城鎮(zhèn)，“田”在農(nóng)村。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可能抱有“寧可拋荒不可失地”思想，不愿將土地流轉(zhuǎn)給他人耕種，經(jīng)營大戶流轉(zhuǎn)不到土地，或因流轉(zhuǎn)期限短，不敢也不愿加大基礎(chǔ)投入。留在農(nóng)村的“房屋”因常年無人管理，加速折舊，空占宅基地。同時，農(nóng)村務(wù)農(nóng)年輕人越來越少，農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量不斷減少、素質(zhì)結(jié)構(gòu)性下降問題日益突出，農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化和低文化趨勢愈發(fā)明顯，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低、農(nóng)民種地積極性不高，農(nóng)業(yè)人才儲備枯竭，直接影響適度規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)。二是影響小農(nóng)意識的破除。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化易固化小農(nóng)意識，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。三是影響新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。小農(nóng)戶占大多數(shù)、未來存在時間長，是我國現(xiàn)實國情。這種狀態(tài)下的小農(nóng)戶在采用新技術(shù)新機具、對接市場、抵御市場風(fēng)險、質(zhì)量安全風(fēng)險等方面，均面臨更多困難。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化無形中強化自身的小農(nóng)戶狀態(tài)，很難與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建立緊密利益聯(lián)結(jié)機制，難以參加新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的組織化、規(guī)模化生產(chǎn)，小農(nóng)戶參與力弱阻礙新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，影響我國糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化扭轉(zhuǎn)路徑

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化扭轉(zhuǎn)路徑，實質(zhì)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有效推進路徑。依據(jù)戶籍新政中推進機理，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主體，充分尊重其意愿，從深化戶籍地方配套制度改革、促進土地流轉(zhuǎn)、完善住房供應(yīng)體系、提供公共服務(wù)、健全社會保障、建立成本分擔(dān)機制等，因地制宜、規(guī)范有序、多舉協(xié)同推進。

（一）政府主導(dǎo)

公共管理學(xué)家法約爾指出：“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補充，凡權(quán)力行使的地方就有責(zé)任?！币虼?，化解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逆市民化難題是政府應(yīng)盡責(zé)任。政府在市民化進程中扮演執(zhí)行主體角色，隨著新型城鎮(zhèn)化加速推進，其對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主導(dǎo)責(zé)任和引導(dǎo)功能日益凸顯。政府應(yīng)明晰有所為、有所不為邊界，既要做到簡政放權(quán)，強化“放管服”改革，又要正確處理好與市場關(guān)系，不可越位、錯位。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成分較復(fù)雜，包括農(nóng)民工、城郊村與城中村農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、僻遠鄉(xiāng)村農(nóng)民，他們在遷入地城鎮(zhèn)會遇到就業(yè)、社會保障和公共服務(wù)等問題。政府應(yīng)建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制；保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的生活權(quán)益；主導(dǎo)相關(guān)制度創(chuàng)新與政策協(xié)同；在承擔(dān)行政責(zé)任時發(fā)揮主導(dǎo)作用，避免出現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后“失地、失業(yè)、失?！崩Ь场?/p>

（二）提升素質(zhì)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化基礎(chǔ)是實現(xiàn)其能力素質(zhì)市民化。市民意識是市民在城市文化潛移默化影響中形成的價值取向、思維方式、行為方式的綜合表征，是市民在社會活動中形成的心理定勢和行為取向?；谘壓偷鼐夑P(guān)系，特別是“整體市民化”方式下部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，往往缺乏從事非農(nóng)勞動的職業(yè)技能和就業(yè)經(jīng)驗等。因此，政府一方面應(yīng)將培訓(xùn)資金納入財政預(yù)算，加大職業(yè)培訓(xùn)力度，引導(dǎo)其提高城市生存能力；另一方面，培養(yǎng)其可持續(xù)城鎮(zhèn)生活能力。同時，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期在農(nóng)村生活，當(dāng)原有心理預(yù)期與現(xiàn)實情況產(chǎn)生差距時，心態(tài)易失衡。政府應(yīng)提高其參與競爭意識，引導(dǎo)和幫助他們從心理、社會角色與生活觀念上盡快融入遷入地城鎮(zhèn)及社區(qū)居民。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民意識培養(yǎng)具有漸進性和代際性特點，會經(jīng)歷認知-認同-融入三階段，是一個長期過程，需以新生代和長期生活在城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為立足點，通過培養(yǎng)其市民意識，逐漸影響他人。

（三）規(guī)范有序

目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未完全具備市民化條件，應(yīng)分階段、分地區(qū)、分步驟有序推進?？蓪⑥r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進節(jié)奏分成初級和高級階段。初級階段（階段Ⅰ）要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)居民化，完成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能進城、愿意留在城鎮(zhèn)，并逐漸享有市民化待遇是市民化發(fā)展初級目標。高級階段（階段Ⅱ）要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全市民化，完成市民化“身心轉(zhuǎn)換”，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口價值觀念、思維方式和行為方式與市民一體化的市民化發(fā)展高極目標。

與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進節(jié)奏相適應(yīng)，設(shè)計個體—家庭化推進與整體化推進結(jié)合的推進路徑（見圖1）。個體—家庭化推進模式基于個體化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移仍為主流事實，注重優(yōu)先解決存量問題。鼓勵有經(jīng)濟實力和生活能力的個體，帶動家屬以家庭為單位落戶城鎮(zhèn)，實現(xiàn)由個體化向家庭化轉(zhuǎn)移。解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化增量問題主要依靠規(guī)模效應(yīng)，可采用“整體化”推進模式，結(jié)合棚戶區(qū)與城中村改造需要、精準扶貧脫貧及新型城鎮(zhèn)化、城市群建設(shè)需要，根據(jù)與城鎮(zhèn)距離，依托經(jīng)濟發(fā)達城鎮(zhèn)帶動，尊重大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿，逐步以整村方式推進。城中村及郊區(qū)村可優(yōu)先采用此模式，動員偏遠地區(qū)農(nóng)村采用整村遷移方式，對離城鎮(zhèn)較遠的農(nóng)村采用集中安置方式，在靠近小城鎮(zhèn)處就地建立農(nóng)村新型社區(qū)或融入小城鎮(zhèn)。整體推進成本較高，政府、市場及個人應(yīng)建立合理成本分擔(dān)機制，政府要統(tǒng)籌解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶、居住、就業(yè)、生活、社會保障等問題。個體—家庭化與整體化推進并非相互割裂，隨著國家逐漸破除二元體制，可依據(jù)實際情況和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需求，采取兩個階段協(xié)同共進的轉(zhuǎn)移路徑。

（四）以人為本

在戶籍新政下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城鎮(zhèn)（除特大城市外）基本上消除落戶障礙，進得來還要留得下、穩(wěn)得住。如戶籍改革僅停留在“戶口”名稱改變，顯然毫無意義。目前，城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)逆市民化現(xiàn)象，恰說明獲得城鎮(zhèn)戶口名分遠不及獲得預(yù)期利益重要。因此，在分階段、分步驟、分情況推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，應(yīng)充分尊重其市民化意愿。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為有限理性人，不僅會關(guān)注市民化后的城鎮(zhèn)生活質(zhì)量與社會權(quán)利，還會關(guān)注在農(nóng)村的權(quán)利，特別是利用農(nóng)業(yè)戶口無形資產(chǎn)，通過轉(zhuǎn)移土地可能獲得的補償收益。戶籍新政下應(yīng)保護有市民化意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)即得利益和農(nóng)村既得利益，既保證繼續(xù)擁有固有農(nóng)村利益，又可平等享受城鎮(zhèn)市民同等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。保護農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集體經(jīng)濟所有權(quán)的衍生權(quán)益，主要包括農(nóng)地“三權(quán)”（承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)）、惠農(nóng)補貼。

圖1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進路徑

（五）因地制宜

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，必須以地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿為基礎(chǔ)，在有序推進中因地制宜，不斷創(chuàng)新與完善。依據(jù)我國現(xiàn)有國情，不同語境下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口含義與分類不同。如按照職業(yè)，可分為農(nóng)業(yè)型和非農(nóng)業(yè)型；按照地域（與城鎮(zhèn)距離），可分為近郊區(qū)、遠郊區(qū)與非郊區(qū)型；按照市民化意愿，可分為強市民化、弱市民化、排斥市民化型；按照是否離開常住地，可分為留守型和外出型。根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的途徑和方式，也有多種分類法，如就地或失地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、主動或被動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)民工或城郊農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城中村或居村（整個自然村）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等。對于具有分散性、個體化特點的農(nóng)民工市民化，采用個體-家庭化模式，優(yōu)先解決有意愿者的市民化問題，逐步解決好“半城鎮(zhèn)化”問題和“半市民化”問題；對于具有同步性、整體化特點的失地、城郊或城中村及脫貧遷移村，存在居村市民化因素，應(yīng)圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，通過自然村莊整體城鎮(zhèn)化實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，覆蓋轄區(qū)內(nèi)或擴展區(qū)內(nèi)人口有序轉(zhuǎn)移?？傊?，無論采取何種市民化路徑均要有序有效推進，避免出現(xiàn)“城市貧民窟”和“鄉(xiāng)村病”后遺癥。

（六）統(tǒng)籌配套

戶籍改革為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化打通落戶城鎮(zhèn)要道，但并不意味著可直達預(yù)期目標。在具體操作中，還需與其他制度統(tǒng)籌配套，建立協(xié)同推進格局。配套制度主要包括土地、社會保障、公共服務(wù)、財稅、信息及社會支持網(wǎng)絡(luò)制度等。一要積極探索土地制度改革，探討農(nóng)地“承包期再延長30年”與退出補償制；充分發(fā)揮市場內(nèi)生動力，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場；推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地有條件入市及農(nóng)村經(jīng)濟運作資本化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，使土地收益分配更均衡。二要建立同等社會保障體系。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后，既要有臨時性、應(yīng)急性社會救濟和社會救助，還要盡快建立各項社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，搭建五險統(tǒng)一管理的大社保平臺，推動平等享受城鎮(zhèn)社會保險。三要完善公共服務(wù)體系。主要涵蓋義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)、公共住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社會安全、文化生活、社會保障等，將低保、就業(yè)、教育、經(jīng)濟適用房、廉租房等擴大到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，加強其聚居地社區(qū)居委會和公益性文化體育設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市居民生活方式、經(jīng)濟生活和價值觀念等同質(zhì)化，充分享受公共服務(wù)均等化權(quán)利，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化待遇。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化協(xié)同配套制度還包括：（1）信息管理制度。建議以居民身份證號作為用戶名，作為信息查詢、社保接續(xù)、財產(chǎn)買賣、資金結(jié)算等活動的唯一標識，統(tǒng)一專屬個人的戶口賬號、社會保障賬號、金融賬號、房屋登記賬號、農(nóng)地確權(quán)證書號等，實現(xiàn)全國數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)；在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證時，建立并完善中央與地方互聯(lián)互通的土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺。（2）財稅金融制度。改革財稅體制，理順事權(quán)關(guān)系及公共財政責(zé)任，逐步建立與常住人口規(guī)模匹配的公共資源配置和財政轉(zhuǎn)移支付制度，在稅收、金融等方面給予一定優(yōu)惠和便利。（3）社會支持網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實現(xiàn)必然鑲嵌于動態(tài)社會支持網(wǎng)絡(luò)中，建立集政府部門、企事業(yè)單位、社區(qū)組織、社會團體、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口于一體，包含政策支持、就業(yè)服務(wù)、法律援助、文化教育、休閑娛樂等支持內(nèi)容的社會支持網(wǎng)絡(luò)，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快融入城鎮(zhèn)。

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