巴彥淖爾市農(nóng)牧場改革發(fā)展的調(diào)研報告

付強

摘 要：為深入貫徹落實巴彥淖爾市委農(nóng)村牧區(qū)工作會議精神，進一步提高"三農(nóng)三牧"和鄉(xiāng)村振興工作的能力和水平，就務必要深化農(nóng)村牧區(qū)改革，特別要深入推進農(nóng)墾的改革。近年來，農(nóng)墾改革取得了一定成果，但是還存在很多問題，需要進一步加大改革力度，尋找解決問題的良策，從而才能增強農(nóng)墾發(fā)展活力和整體實力，把農(nóng)牧場打造成河套綠色有機高端農(nóng)畜產(chǎn)品加工輸出基地排頭兵。

關鍵詞：巴彥淖爾市；農(nóng)牧場；改革；發(fā)展

一、總體情況

巴彥淖爾市共有16個農(nóng)牧漁場，烏梁素海漁場于2008年劃歸河灌總局管轄，其余15個分布在6個旗縣區(qū)境內(nèi)（其中：臨河區(qū)2個、烏拉特前旗5個、烏拉特中旗1個、五原縣1個、杭錦后旗1個、磴口縣5個），總面積312萬畝，其中耕地面積65萬畝，草牧場面積64萬畝，林地28萬畝，天然水面52萬畝?？?cè)丝?.3萬人，其中國營職工1.5萬人。16個農(nóng)牧漁場全部設立黨委，下設119個分場，共設黨支部150個（其中分場黨支部116個），共有黨員2873名。

二、存在問題

1.農(nóng)牧場運行困難。除太陽廟農(nóng)場、牧羊海牧場外，其他農(nóng)牧場均不同程度地存在收不抵支、運行經(jīng)費嚴重不足等問題。2016年，15個農(nóng)牧場土地管理費收入總計4411萬元，支出7325萬元，缺口2914萬元。

2.管理體制不順。在長期的經(jīng)營發(fā)展過程中，農(nóng)牧場形成了“政企不分、社企不分”的經(jīng)營格局，農(nóng)牧場是企業(yè)但承擔社會管理職能，承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能但沒有政府的機構(gòu)設置和配套權(quán)力。在農(nóng)牧場的整體管理上，借鑒和套用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理方式，好多干部習慣用行政思維和方式開展工作，基本上沒有實行過真正的企業(yè)經(jīng)營管理機制或市場化運營模式。在一些社會職能的承擔上，自治區(qū)及市直相關職能部門只對農(nóng)牧場提出要求或分解工作任務，但沒有相應的資金項目支持，這種政企不分的體制因素制約著農(nóng)牧場的改革發(fā)展。

3.土地管理機制不活。一是土地承包經(jīng)營權(quán)固化。墾區(qū)土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)理應由農(nóng)牧場主導控制，而我市各農(nóng)牧場土地承包經(jīng)營權(quán)事實上由農(nóng)工主導。雖然各農(nóng)牧場對農(nóng)工實行的是一年一簽承包合同的管理方式，但農(nóng)牧場與農(nóng)工在幾十年的土地承包經(jīng)營過程中形成了非常穩(wěn)定的契約關系，廣大職工和農(nóng)工已經(jīng)將自己視為相關土地當然的經(jīng)營主體，如重新調(diào)整或整體收回農(nóng)工承包經(jīng)營的土地，難度很大。二是承包費用長期固化。目前，農(nóng)牧場的“市場田”承包費平均為77元/畝，與套區(qū)平均400—600元/畝的土地流轉(zhuǎn)承包價格相差甚遠。收取土地承包費是農(nóng)牧場維持日常工作運轉(zhuǎn)和向農(nóng)工提供社會化服務的重要經(jīng)費來源，維持現(xiàn)有收費標準，與日益上漲的管理成本不相適應，而上調(diào)承包費標準會因農(nóng)工反對可能引發(fā)一系列社會矛盾問題又難以實行。

4.社會保障能力差。作為企業(yè)，應該按政策給職工繳納“五險一金”，但由于農(nóng)牧場經(jīng)濟困難，僅僅解決了職工的基本養(yǎng)老保險（15個農(nóng)牧場現(xiàn)共有在職參保職工3975人），醫(yī)療保障方面參加的是當?shù)氐男罗r(nóng)合和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險，其余工傷、失業(yè)、生育保險及住房公積金均未參加。農(nóng)牧場屬地管理后，杭錦后旗、烏拉特中旗分別將所屬太陽廟農(nóng)場、牧羊海牧場參保干部職工單位繳費部分全額承擔外，其他農(nóng)牧場均按原管理體制運行，維持原參保繳費政策不變（配置社保田，減免土地租賃費，社保單位部分和個人部分全部由個人承擔）。隨著社平工資的快速增長，到2016年，每個職工需繳納社保費9000多元，各農(nóng)牧場斷保人數(shù)已達1006人，占參保職工的25%，加之一些農(nóng)牧場和烏梁素海漁場攀比（從2010年起社保費欠繳掛賬，職工到退休年齡一次性補繳所欠保費），社會保障問題已經(jīng)成為農(nóng)牧場社會穩(wěn)定的一大隱患。

5.干部隊伍亟待優(yōu)化。由于農(nóng)墾體制的特殊性、封閉性，農(nóng)牧場干部隊伍存在年齡老化問題，50歲以上的管理人員占一半，而且學歷普遍不高，現(xiàn)代經(jīng)營管理理念和能力欠缺，干部隊伍亟待優(yōu)化。

三、對策建議

1.理順經(jīng)營體制，推進企業(yè)化改革。在盤活土地資源方面，一要對農(nóng)牧場債權(quán)債務、資源資產(chǎn)、土地經(jīng)營情況進行集中清理，分類列出清單，由財政、審計等部門進行審核，掌握各農(nóng)牧場國有土地、草牧場、水面等資源的數(shù)量、承包方式、轉(zhuǎn)租情況，摸清“家底”、厘清責任，然后進行具體的經(jīng)營制度改革設計，為推進改革打好基礎。二要建立和推行農(nóng)牧場職工去世、子女穩(wěn)定就業(yè)和到齡退休領取養(yǎng)老金收回承包田、社保田制度，加強土地統(tǒng)一管理。三要加強農(nóng)墾國有土地集中整合工作。利用國家對農(nóng)墾國有土地進行確權(quán)登記的契機，要求各旗縣區(qū)同步開展農(nóng)墾土地清丈工作。在企業(yè)化改革方面，要按照“農(nóng)場企業(yè)化、墾區(qū)集團化”的改革方向，加快推進和確立農(nóng)牧場企業(yè)化經(jīng)營主體地位，積極引進大型農(nóng)字號、國字號龍頭企業(yè)，著力建設現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的大基地、大產(chǎn)業(yè)。一要在保留農(nóng)牧場原有建制和經(jīng)營管理體制的同時，創(chuàng)造條件幫助和引導農(nóng)牧場注冊成立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司，既可以有效利用農(nóng)墾項目資金保證農(nóng)牧場企業(yè)化經(jīng)營主體地位，也便于爭取和承接發(fā)改、財政、國土、科技、農(nóng)業(yè)開發(fā)以及產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營項目資金，逐步改善農(nóng)牧場生產(chǎn)經(jīng)營基礎設施，加快培育和形成一批農(nóng)牧業(yè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。二要加快企業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，一方面，要賦予農(nóng)牧場市場化自主經(jīng)營主體地位，根據(jù)市場需求大力發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。另一方面，充分利用和盤活國有農(nóng)場規(guī)模集中的土地資源，積極與區(qū)內(nèi)外大型龍頭企業(yè)對接，通過訂單契約型、服務協(xié)作型、股份合作型等多種模式，大力發(fā)展種養(yǎng)殖及農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)，打造國有農(nóng)場土地開發(fā)利用示范區(qū)。三要發(fā)揮農(nóng)墾土地國有、便于規(guī)模集中的優(yōu)勢，與區(qū)內(nèi)外科研院所進行協(xié)作，充分運用科研院所的項目和資金，建立實驗示范和人才培訓基地，大力研發(fā)、引進、推廣新模式、新品種、新技術(shù)，不斷提高現(xiàn)代化經(jīng)營發(fā)展水平。

2.堅持政企分開，推進社會管理屬地化。按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)墾國有農(nóng)牧場辦社會職能改革方案》（內(nèi)政辦發(fā)〔2013〕32號）的要求，今后國有農(nóng)牧場承擔的社會管理和公共服務職能要全部納入地方行政管理，所需經(jīng)費中央和自治區(qū)也將出臺分級核定辦法。根據(jù)我市農(nóng)牧場管理現(xiàn)狀，建議通過三種模式推進和加強改革工作。一是依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就近剝離。按照地域相鄰原則，就近將農(nóng)牧場承擔的社會管理和公共服務職能移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，統(tǒng)一納入財政保障范圍，實現(xiàn)資源配置的進一步優(yōu)化。農(nóng)牧場則按市場運營機制專注于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。二是恢復設鎮(zhèn)，分軌運行。磴口縣哈騰套海、納林套海和烏拉特中旗烏梁素太恢復設立鎮(zhèn)的事宜正在等待自治區(qū)政府批復。市、旗兩級要加大工作力度推進恢復設鎮(zhèn)工作盡早落地運轉(zhuǎn)。設立鎮(zhèn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面負責農(nóng)牧場的社會事務，農(nóng)牧場則輕裝前行，充分挖掘地方資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)揮體制靈活的優(yōu)勢多渠道爭取上級的資金項目支持，實現(xiàn)農(nóng)牧場企業(yè)化發(fā)展。三是內(nèi)部分開，管辦分離。暫時不能實行社會職能剝離的，可總結(jié)借鑒磴口縣派駐工作組做法，由旗縣區(qū)委選派干部到相關農(nóng)牧場任黨委書記、黨委副書記、紀檢書記，實行黨委領導下的場長負責制，對需要剝離的社會管理和服務職能進行接管，采取授權(quán)委托、購買服務等方式，賦予國有農(nóng)牧場相應的管理權(quán)限和公共服務事項。

3.直面現(xiàn)實問題，解決好經(jīng)營運轉(zhuǎn)困難。鑒于目前各農(nóng)牧場運行的困難和實際，推進改革首先要保證國有農(nóng)牧場的發(fā)展與穩(wěn)定。市級層面可考慮原來農(nóng)墾系統(tǒng)內(nèi)部存在的“東西平衡、抽肥補瘦”的財力互濟機制，市財政重新按比例集中原下劃旗縣的企業(yè)上繳稅金、征占農(nóng)墾土地出讓金等，安排農(nóng)牧場改革補貼資金1000--1500萬元，在今后3-5年改革過渡期內(nèi)，用于解決國有農(nóng)牧場改革過程中出現(xiàn)的日常運轉(zhuǎn)、社保繳費、社會管理支出等問題，并加強與自治區(qū)的協(xié)調(diào)溝通，爭取降低農(nóng)牧場職工社?？傮w繳費費率或爭取上級轉(zhuǎn)移支付資金支持。各旗縣區(qū)要在農(nóng)牧場社會管理服務職能剝離前，通過財政預算安排資金，采取財政差額補貼的辦法，保證各農(nóng)牧場的正常運轉(zhuǎn)。要將農(nóng)牧場職工和轄區(qū)內(nèi)居民納入相應的社會保險、社會救助等社會保障體系。對未參加養(yǎng)老和醫(yī)療保險或中途斷保的職工，可利用清丈新增土地、退休人員交回土地發(fā)包收入統(tǒng)籌予以解決。

4.圍繞經(jīng)營管理，加強干部隊伍建設。重視農(nóng)牧場管理層年齡老化問題，建立與農(nóng)牧場企業(yè)化經(jīng)營相適應的干部隊伍體系。一是暢通農(nóng)牧場干部調(diào)整交流渠道。按照國有企業(yè)干部與黨政干部交流使用的相關政策，加大農(nóng)牧場與旗縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交流使用力度。二是整合人才資源提高企業(yè)經(jīng)營管理水平。根據(jù)企業(yè)發(fā)展需要，采取組織派駐、農(nóng)牧場培養(yǎng)、定崗選聘等多種形式，為加快農(nóng)墾的改革發(fā)展提供懂經(jīng)營、會管理、充滿活力的干部隊伍支持。三是加強農(nóng)墾干部隊伍培訓。圍繞農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)創(chuàng)新能力等項目建設，抓好管理人才的銜接，推進成果轉(zhuǎn)化，培育新興產(chǎn)業(yè)。

5.強化組織領導，落實改革發(fā)展工作責任。市委、政府通過加強工作調(diào)度，及時研究解決農(nóng)牧場改革發(fā)展中的新情況、新問題。同時，要把農(nóng)墾改革工作列入對旗縣區(qū)黨委、政府年度實績考核內(nèi)容之中，真正把農(nóng)牧場的發(fā)展納入市域、旗縣區(qū)工作總體“盤子”之中。旗縣區(qū)要根據(jù)農(nóng)牧場改革任務，制定詳細的工作方案，明確時間表、路線圖，確保改革工作有序推進。市委政府督查室要將農(nóng)牧場改革工作作為體制機制改革的的重點任務進行跟蹤督查，把市委的部署落到實處。還要充分發(fā)揮農(nóng)墾黨組織的政治核心作用，切實加強基層黨組織建設，堅持農(nóng)墾改革發(fā)展方向，保證各項政策的貫徹實施。

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