加強稅收執(zhí)法風險防范

范輝

黨的十九大報告提出增強駕馭風險本領(lǐng)，健全各方面風險防控機制，習近平總書記強調(diào)增強憂患意識、防范風險挑戰(zhàn)要一以貫之。稅收在國家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，因此，重視和加強稅收執(zhí)法風險分析和防范是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，有利于稅收職能作用充分發(fā)揮，有利于加快稅收現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展進程，有利于提升稅務機關(guān)執(zhí)法公信力，有利于稅務干部隊伍健康發(fā)展。

風險成因

稅收執(zhí)法風險的形成與發(fā)生原因相當復雜，既有稅務機關(guān)及稅收執(zhí)法人員的自身原因，也有外部環(huán)境因素；既有執(zhí)法管理上的原因，也有政策規(guī)定上的因素；既有客觀原因，也有主觀因素。

其一，認識不到位，風險防范意識不強。隨著依法治國、依法行政、依法執(zhí)法的進程加快和全面從嚴治黨的深入推進，越往后執(zhí)紀越來越嚴，稅收執(zhí)法越來越成為高風險崗位和高風險工作。一些基層執(zhí)法單位和執(zhí)法人員對稅收執(zhí)法風險認識不足，重視不夠，風險防范意識不強。

一些稅務干部雖然身子邁進了新時代，但頭腦仍然停留在過去，受慣性的影響，其思維和習慣沒有跟上時代發(fā)展的步伐，總認為以前是這樣做的、干的，沒有出現(xiàn)問題；有的在執(zhí)法過程中往往是采取“可能呀”、“大概呀”的態(tài)度，執(zhí)法不精準、不精確；有的甚至隨意執(zhí)法、任性執(zhí)法；有的法律觀念淡薄，執(zhí)法犯法、貪贓枉法、以稅謀私，從而使稅收執(zhí)法風險凸顯。

其二，干部業(yè)務素質(zhì)不高，能力水平不足?，F(xiàn)有稅務干部隊伍年齡結(jié)構(gòu)老化，據(jù)測算，目前許多縣區(qū)稅務局的人員平均年齡在49歲左右，在稅收執(zhí)法一線的人員平均年齡在53歲左右。一些年齡較大的稅務人員中，有的文化知識和稅收專業(yè)水平不高，難以適應日益變化發(fā)展的外部環(huán)境、企業(yè)財務和稅收政策的變化，往往靠經(jīng)驗、憑感覺執(zhí)法。

有的得過且過，法治意識、規(guī)范意識不強和進取精神不足，往往盲目執(zhí)法、隨意執(zhí)法，潛在風險很大。一些年輕干部，有的所學專業(yè)不對口，工作幾年下來難以適應規(guī)范執(zhí)法的要求；有的對企業(yè)經(jīng)營狀況不了解、對財務會計知識不熟悉、對稅收政策法規(guī)不精通，在執(zhí)法中經(jīng)常出現(xiàn)適用法律條文錯誤、實施程序不到位、文書制作不規(guī)范；有的在執(zhí)法過程中不注意收集證據(jù)或收集的證據(jù)證明力不強等。這些問題都為稅收執(zhí)法埋下了隱患，乃至在日后暴露出來。

其三，人員配置不合理，管理要求不嚴格。由于稅務部門實行垂直管理體制，人、財、物和稅收業(yè)務統(tǒng)管。整個系統(tǒng)人員配置呈現(xiàn)出人財物等政務管理人員占比較大、業(yè)務管理人員相對較少，基層機關(guān)人員占比較大、基層稅收管理人員較少，基層管理人員占比較大、一線執(zhí)法人員少的不合理狀況。同時，由于稅務系統(tǒng)人員多、分布廣、五級機構(gòu)戰(zhàn)線長，管理確實難以到位。同時，有的基層稅務局對干部隊伍管理不到位、要求不夠嚴格，致使稅收執(zhí)法過程中違紀違法行為時有發(fā)生。

其四，市場主體成倍增長，稅收政策變化過頻。近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和“放管服”改革的深化，納稅人數(shù)量成倍增長，但稅務人員數(shù)量相對固定不變，各級稅務機關(guān)的工作量大增，特別是基層稅務管理人員管理的納稅戶數(shù)和工作量也成倍增加，有的稅收管理人員要管理上千戶納稅人的納稅事項，做到規(guī)范管理、精細管理確實很困難。

同時，為適應深化改革開放形勢發(fā)展的需要，稅收政策和稅收征管體制也在不斷發(fā)生變化和調(diào)整，一方面，適應變化和調(diào)整需要一個過程；另一方面，稅收政策變化和調(diào)整后，相應的管理措施也難及時跟進。這些都從客觀上為基層稅收執(zhí)法增加了風險隱患。

其五，稅收法制不健全，管理制度不合理。一方面，稅收法制不夠健全，比如目前大力推行的納稅評估工作，卻沒有明確的法律依據(jù)和法律地位，稅收征管法全文11062個字、稅收征管法實施細則全文12745個字中沒有“評估”的字樣。再比如，現(xiàn)行稅收法律法規(guī)中對罰款或行政處罰的彈性過大，如征管法上“可以處二千元以下的罰款”、“五萬元以下的罰款”的規(guī)定等，導致稅收執(zhí)法自由裁量權(quán)和隨意性過大，為執(zhí)法風險的發(fā)生提供了可能。

另一方面，稅務部門為了加強稅收管理，堵塞管理漏洞，防止稅款流失，不斷制定出臺一些實施精細化管理的辦法。有的規(guī)定將不屬于稅務部門管理職責或納稅人自身義務的事項作為要求予以執(zhí)行，有的規(guī)定基層稅務部門和稅務人員則難以做到，而檢察機關(guān)和人民法院在偵查公訴或?qū)徟袨^職案件過程中往往以此為依據(jù)，認定或判定“稅務管理人員沒有認真履行職責或正確履行職責”。少數(shù)內(nèi)部管理規(guī)定則成為稅收執(zhí)法風險的“制度陷阱”。

其六，人情因素干擾，地方政府干預。在走向法治社會的征程中，我國仍然是一個熟人社會，許多稅務人員長期生活和工作在一個地方，與許多納稅人又非常熟悉，在稅收政策執(zhí)行和執(zhí)法過程中，或多或少地會受到人情因素的影響，有的甚至會人情執(zhí)法，執(zhí)行政策變通走樣。

同時，有的地方政府為片面追求政績，對稅收收入任務層層加碼，稅務機關(guān)在巨大收入任務的壓力下，出現(xiàn)一些預收稅款、應退稅款不能及時退出等問題，甚至有的地方政府以促進地方經(jīng)濟發(fā)展的名義，直接干預稅務機關(guān)執(zhí)法，給稅收執(zhí)法帶來不小的風險。

綜合施策 多管齊下

防范和化解稅收執(zhí)法風險，需要系統(tǒng)應對，綜合施策，多管齊下。各級稅務機關(guān)及其執(zhí)法人員要高度重視，提高認識，認真對待，深入學習和把握稅收執(zhí)法風險的內(nèi)涵和特征，全面分析和研判本單位稅收執(zhí)法風險情況、特點及成因，認真查找風險事項和風險點，采取針對性措施，切實加以解決。

一是增強防范意識，筑牢思想防線。轉(zhuǎn)變觀念、提高認識、增強意識是防范和化解稅收執(zhí)法風險的前提條件。一要增強道德意識。稅務干部作為國家公職人員，在平常的工作與學習過程中，要注重加強思想道德和職業(yè)道德修養(yǎng)，培養(yǎng)敬業(yè)和精業(yè)精神，在執(zhí)法過程中做到慎權(quán)、慎欲、慎微，增強防范風險的自覺性。

二要增強責任意識。各級稅務機關(guān)及其執(zhí)法人員要通過學習教育，樹牢“聚財為國，執(zhí)法為民”的稅收工作宗旨意識，踐行“對工作負責，為納稅人服務”的工作要求，在執(zhí)法過程中做到守土有責、守土負責、守土盡責。

三要增強規(guī)范意識。各級稅務機關(guān)及其執(zhí)法人員要認真學習各種稅收規(guī)范、掌握規(guī)范，并嚴格按照規(guī)范規(guī)定的對象、條件、范圍、標準、時限、權(quán)限、程序和手續(xù)等執(zhí)法，防止和杜絕隨意執(zhí)法、任性執(zhí)法、人情執(zhí)法而出現(xiàn)不作為或亂作為的問題。

四要增強紀律意識。加強紀律教育和警示教育，以案明紀、以案說法，以案為鑒、以案為戒，從思想上筑牢紀律防線。

二是強化學習培訓，提升防范能力。強化學習培訓，提高業(yè)務水平，提升防范能力，是防范和化解稅收執(zhí)法風險的關(guān)鍵所在。首先，強化稅收業(yè)務學習。每個稅收執(zhí)法人員應立足崗位職責，加強學習和崗位練兵，透徹掌握本崗位所需要的稅收業(yè)務知識，努力提高業(yè)務能力和執(zhí)法水平，避免因?qū)Χ愂辗煞ㄒ?guī)和政策掌握不夠、不深、不透而執(zhí)法不到位帶來的風險。

其次，強化法紀學習培訓。有針對性地加強對執(zhí)法過錯及違規(guī)違紀違法行為處理有關(guān)規(guī)定的學習，學懂弄清必須做什么、應該做什么、不能做什么以及如何做好的問題，并熟知不規(guī)范執(zhí)法帶來的后果及其應負的責任，才能更加自覺地規(guī)范執(zhí)法，避免觸碰到紀律規(guī)矩的底線。

再次，強化黨建學習培訓。通過學習培訓，強化用黨建統(tǒng)領(lǐng)稅收工作的意識，全面加強黨的建設(shè)，切實推進全面從嚴治黨，把各級黨組的領(lǐng)導核心作用、領(lǐng)導干部的表率作用、基層黨組織的戰(zhàn)斗保壘作用和黨員的先鋒模范作用充分發(fā)揮出來，使稅收執(zhí)法人員切實提升政治站位，在規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、陽光執(zhí)法和廉潔執(zhí)法方面做出表率、樹立標桿。

三是加強制度建設(shè)，強化機制制約。加強制度機制建設(shè)，提高制度機制建設(shè)規(guī)范化水平，強化對稅收執(zhí)法行為的有效制約控制，是防范和化解稅收執(zhí)法風險的根本保障。

其一，構(gòu)建風險防控制度體系。要建立健全以責任、教育、監(jiān)督、預警、懲治等5個方面為框架的稅收執(zhí)法風險防控制度體系和運行機制，充分發(fā)揮責任機制的前提作用、教育機制的基礎(chǔ)作用、監(jiān)督機制的關(guān)鍵作用、預警機制的防范作用和懲治機制的威懾作用。

其二，完善稅收征管法制。盡快修訂完善稅收征收管理法，提升各稅種法律層次，縮小自由裁量權(quán)幅度，全面清理現(xiàn)行稅收管理制度，加強稅收管理制度合法性、公平性審查。對不屬于稅務部門職責和基層稅務機關(guān)難以做到的制度規(guī)定，要予以廢止；對不夠嚴密和不便操作的制度規(guī)定，要修改完善；對擬制定的管理制度，要充分體現(xiàn)分權(quán)制衡、監(jiān)督制約和公開透明的原則，真正從制度上防范稅收執(zhí)法風險和職務犯罪。

其三，健全內(nèi)控機制建設(shè)。根據(jù)稅收法律法規(guī)的規(guī)定，以執(zhí)法風險為導向，以工作流程為主線，以工作崗位為中心，以稅收信息為支撐，以防控風險為目的，建設(shè)和運用內(nèi)控監(jiān)督平臺，并配套制定和實施稅收執(zhí)法過錯責任追究辦法，及時發(fā)現(xiàn)高風險疑點事項，及時開展核查排除，及時實施問責追究，實現(xiàn)事前提醒、事中糾錯、事后追責。

其四，創(chuàng)新推進稅收執(zhí)法三項制度。要在總結(jié)“稅收執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度”試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按照“分項抓落實、集成促規(guī)范”的思路，推行“稅收執(zhí)法三項制度實施規(guī)范”，將三項制度的要求嵌入到基層執(zhí)法事項的辦理流程之中，與相關(guān)業(yè)務規(guī)范相融合，與相關(guān)法治制度相銜接，探索三項制度應用平臺的集成優(yōu)化，真正達到執(zhí)法公示讓權(quán)力在陽光下運行、全過程記錄讓執(zhí)法“看得見”、法制審核讓執(zhí)法決定合理合法的目的。

四是優(yōu)化人員配置，強化監(jiān)督問責。增加稅收執(zhí)法人員力量，優(yōu)化執(zhí)法崗位人員配置，強化監(jiān)督檢查工作，是防范和化解稅收執(zhí)法風險的重要舉措。

其一，增加稅收執(zhí)法人員力量。面對納稅戶急劇增多、工作量大幅增加而基層執(zhí)法一線人員不足的實際狀況，認真測算執(zhí)法工作量和現(xiàn)有人力資源的前提下，盡量壓縮行政管理部門占用人員，調(diào)整充實基層執(zhí)法一線人員。

其二，優(yōu)化崗位人員配置。要運用擇優(yōu)方式和激勵手段，把那些稅收業(yè)務熟、專業(yè)水平高、執(zhí)法技能好、規(guī)范意識強的干部盡量調(diào)整充實到稅收執(zhí)法崗位上。

其三，整合監(jiān)督資源。要整合政務督察、執(zhí)法督察、內(nèi)部審計、巡視巡察、紀檢監(jiān)察等監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力，強化對稅收執(zhí)法權(quán)運行過程中易發(fā)、多發(fā)問題的部位和環(huán)節(jié)加強監(jiān)督檢查。

其四，嚴肅執(zhí)紀問責。堅持把紀律規(guī)矩挺在前面。進一步拓寬稅收執(zhí)法問題線索渠道，在日常稅收管理、稅務稽查等各種監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)稅收執(zhí)法違紀違法問題線索的，移送紀檢監(jiān)察部門處理。各級稅務機關(guān)要積極運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，尤其是要充分運用第一、二種形態(tài)，堅持抓早抓小、動輒則咎、防微杜漸。對“疾在腠理”，存在苗頭性、傾向性問題的干部，及時進行提醒談話、約談函詢、批評教育；對“疾在肌膚”，存在輕微違紀問題的干部，及時給予組織處理或紀律輕處分；對“疾在骨髓”，嚴重違紀問題或確已違法的干部，給予紀律重處分或移送司法機關(guān)處理。同時，對負有主體責任、監(jiān)督責任和領(lǐng)導責任的單位和領(lǐng)導干部嚴肅追究問責。

五是優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境，爭取支持配合。加強向地方黨委政府的匯報協(xié)調(diào)、與相關(guān)部門的溝通協(xié)作，自覺接受納稅人和社會各界的監(jiān)督，是防范和化解稅收執(zhí)法風險的外部條件。

其一，爭取當?shù)攸h委政府的支持。建立向地方黨委政府匯報溝通機制，深入開展稅收政策前瞻性研究，科學評估相關(guān)政策對地方經(jīng)濟發(fā)展和稅收管理的影響，積極建設(shè)科學合理地下達分配稅收收入任務，化解因收入任務壓力提前征收稅款和稅收優(yōu)惠政策難以落實的風險。

其二，爭取相關(guān)部門的配合。加強與相關(guān)部門溝通協(xié)作，增強共同協(xié)稅護稅意識，實現(xiàn)涉稅數(shù)據(jù)信息的及時、有效傳遞，深挖潛在涉稅信息，有針對性開展稅收風險核查。

其三，增進廣大納稅人的理解。深入開展稅法宣傳，優(yōu)化辦稅服務，提供辦稅便利，提高辦稅質(zhì)效，提升納稅人稅法遵從度和獲得感，讓廣大納稅人理解稅收、支持工作，減少因納稅風險引發(fā)的執(zhí)法風險。

其四，自覺接受外部監(jiān)督。通過局長信箱、對外公開電話、官方網(wǎng)站、第三方滿意度調(diào)查等途徑，建立起完備的外部監(jiān)督平臺；從司法、紀檢監(jiān)察、審計和納稅人等社會各界聘請?zhí)匮O(jiān)察員實施社會監(jiān)督，與檢察院建立“雙廉共建”交流平臺，自覺接受社會各界監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)、掌握和處理稅收執(zhí)法問題。