內(nèi)河城鄉(xiāng)區(qū)域渡運公交化改革探析

金亮 王金彪

摘要：為切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口運營中存在的安全隱患，提高服務質(zhì)量，改善涉渡群眾的出行條件。結(jié)合富陽區(qū)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口現(xiàn)狀，深入剖析渡口安全生產(chǎn)管理過程中存在的問題，在學習和借鑒先進經(jīng)驗和做法的基礎上，對富陽區(qū)域渡口公交化的可行性進行了分析，提出了相關對策和建議，為政府決策提供良好的參考依據(jù)。

關鍵詞：內(nèi)河 渡口 渡運 公交化 探析

0引言

我國內(nèi)河渡運公交化改革已在很多地區(qū)開展與實施，并取得了不少成功經(jīng)驗，值得借鑒。雖然內(nèi)河渡運公交化改革的目的是相同的，但是因各地區(qū)的水域特點、經(jīng)濟條件及人文狀況等方面有所不同，所以公交化改革的模式也存在差異。探究一種好的改革模式，能為政府決策提供良好的依據(jù)。

杭州市富陽區(qū)是剛剛納入杭州市主城區(qū)的市屬管轄區(qū)，她也是杭州市的渡口大區(qū)，目前擁有各類渡口8個，超過杭州市渡口總量（25個）的三分之一。其中，東洲街道的新沙、五豐村又是兩座孤島，渡運是村民出行唯一的交通工具。受困于渡口經(jīng)營模式和管理模式等因素的制約，渡口渡船長期以來存在安全隱患，是富陽區(qū)水上交通安全管理的重點和難點。近幾年來，杭州市富陽區(qū)交通運輸局多次組織相關管理部門和街道等單位，前往改革試點地區(qū)考察學習，在借鑒先進經(jīng)驗的同時，不斷探索和推動富陽區(qū)渡運公交化的改革。

1 富陽區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運現(xiàn)狀與特點

富陽區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口8個，渡船12艘。其中車客渡船5艘，載車定額41輛，不載車時最大可載客358人；客渡船7艘，載客定額670人。在崗渡工32人，其中管理1人，船長和駕駛員18人，輪機長和輪機員10人，水手3人。2016年渡運量約96萬人次，車輛約35萬輛次。

渡運的總體特點：一是渡運呈“點多、線長、面廣”的分布特點，渡口分布自上游桐洲島到富陽東大門五豐島之間；二是渡運發(fā)展水平差異較大，渡運方面的建設、營運和管理水平參差不齊；三是渡運經(jīng)營模式不一，有義務渡運、集體經(jīng)營、承包經(jīng)營等多種模式。

1.1 經(jīng)營模式

在同一區(qū)域內(nèi)，各渡口的經(jīng)營模式存在較大的差異。其中里山鎮(zhèn)里山渡自收自支，做到以渡養(yǎng)渡，管理比較規(guī)范；東洲街道五豐渡、新沙渡和靈橋鎮(zhèn)滿庵渡均為承包制，三年為期，渡船修理由村委會負責；東洲街道紫沙渡和小沙渡屬義務渡運，由村委會聘用渡工、發(fā)放工資，渡船修理由村委會負責；新桐鄉(xiāng)王家渡由渡工自收自支，渡船修理由渡工自行負責。

1.2 財政投入

在區(qū)政府的大力支持下，近幾年加大了對渡口的資金投入，渡埠建設和渡船更新步伐加快，2015-2017年，共投入資金642余萬元。2013—2015年，8個渡口獲上級燃油補貼207余萬元，均按規(guī)定發(fā)放到位。

2 存在的主要問題

2.1 管理水平不高

現(xiàn)有8家渡口，除里山渡口屬集體經(jīng)營外（各項制度執(zhí)行比較到位），其余大多為村級承包經(jīng)營，承包人多為個體，存在較多問題，其一是專業(yè)技術薄弱，船舶客運專業(yè)性強，涉及技術門類多，有航海技術、輪機工程、應急自救等，受機制和經(jīng)費限制，技術人員多數(shù)空缺，渡工年齡偏大，平均年齡55周歲左右，造成管理缺位；其二是渡工服務意識不強，由于文化程度低、收入低、工作不穩(wěn)定等原因，服務質(zhì)量不高，特別是重大節(jié)假日渡運繁忙時段，容易造成不良的社會反響；其三是信息化手段不高，渡船開航受氣象、水文、渡埠設施等條件限制較多，一旦發(fā)生停航，往往信息滯后，導致群眾出行受阻；其四是主管領導不固定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導調(diào)整頻繁，時常出現(xiàn)剛熟悉業(yè)務又被調(diào)走或調(diào)整分工的情況，導致工作銜接不連貫。

2.2 資源調(diào)配不易

由于渡口經(jīng)營權是以渡口為單位，各自為政，幾個重點渡口普遍存在忙時運力不夠，日常運力（船舶）閑置的現(xiàn)象。例如五一、十一等節(jié)假日期間，新沙渡口運力嚴重不足，需調(diào)撥運力時，由于存在用船、耗油、工資結(jié)算和船員資質(zhì)等問題，主管部門和行業(yè)管理部門很難協(xié)調(diào)到位。

2.3 管理職責不清

根據(jù)《內(nèi)河交通安全管理條例》和《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》等相關規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口渡船的安全管理職責，但在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和渡口運營人缺位嚴重，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導片面認為檢查是海事部門的責任，對海事部門檢查發(fā)現(xiàn)的隱患通報置之不理，渡口運營人往往一包（承包）了之，未能很好地履行職責。

2.4 管理機制不全

根據(jù)《浙江省渡口安全管理辦法》規(guī)定，渡口安全管理實行“誰經(jīng)營、誰管理、誰負責”的原則。渡口經(jīng)營者對渡口安全負全面責任，渡口安全主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對渡口安全負領導責任，但富陽區(qū)大部分渡口實行承包方式，把管理責任“一竿子”推到渡船管理人身上。

2.5 船員配備不足

海事部門要求每艘渡船都按照《最低配員規(guī)則》配備合格足額的船員，但是渡口經(jīng)營人為了節(jié)約人員開支，往往不能滿足最低配員要求開航。海事部門也多次查處并處罰，但往往是治標不治本。2009年發(fā)生的“7·26翻船死人事故”就是因為只有一人駕船，沒有人制止超載車輛上船，才釀成慘劇。

2.6 規(guī)章制度不循

渡口各自為政，日常渡船又停不下來，導致渡船長時間運行，維護保養(yǎng)跟不上。目前，12艘渡船船齡大多在10年以上，有的已經(jīng)超過20年，船型船況不佳，給渡口安全運行帶來不利。在“三防”要求停航期間，個別渡口有冒險航行現(xiàn)象，雖然海事部門可依法實施行政強制措施，但對于渡船，強制措施有時難以有效實施，如新沙、五豐村是兩座孤島，如果按要求停航或強制執(zhí)行，群眾就無法出行；如果不按要求停航或強制執(zhí)行，群眾出行又不安全。部分群眾還存在錯誤的認識，認為只要渡船可以航行、渡船有人駕駛就可以了，一旦停航，就有人打市長公開電話投訴。

2.7 人車混載航行

隨著人民生活水平不斷提高，家用車輛越來越普及，目前渡船設計已趨落后，特別是二十世紀九十年代設計建造的渡船，人車混渡已成為普遍現(xiàn)象，對渡運安全十分不利。

2.8 航區(qū)環(huán)境復雜

富陽區(qū)具有豐富的礦山資源，水運年吞吐量巨大。富春江航段江面較寬，但船舶通航密度大。橫越的渡船雖然屬于讓行船，受潮、流及貨運船舶等影響，要保障渡船的安全航行仍有較大難度。

“三防”（防洪防臺防潮）工作給渡運安全帶來很大壓力。特別是新沙、五豐村兩座孤島，渡船是村民出行唯一的交通工具，每月兩次大潮對五豐渡沖擊很大，每年汛期和臺風期造成渡口停航給群眾帶來不便，投訴較多，影響了政府形象和社會評價度。

3渡運機制轉(zhuǎn)型對策和建議

鑒于目前大部分渡埠、渡船的建設、維護都是政府投入的現(xiàn)實情況，要改變以述問題，從集約資源、降低生產(chǎn)成本和安全保障出發(fā)，參考渡運公交化管理的先進經(jīng)驗和做法，建議成立渡運公交經(jīng)營公司，組建專業(yè)管理隊伍，由公司對全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口，包含渡埠、渡船、船員實行統(tǒng)一管理和經(jīng)營。這種公司化運營，不但可以在建設和管理資金上得到政府支持，而且還可以避免不良競爭，重視公益性、安全性和高效性。

3.1 公司化運營

由區(qū)人民政府牽頭，召集相關部門，做好渡口、渡船、渡埠產(chǎn)權和管理權交接，并辦理相關手續(xù)，組建專營公司，將現(xiàn)有的渡運管理和經(jīng)營職能從涉渡鄉(xiāng)鎮(zhèn)村中剝離，劃歸公司統(tǒng)一經(jīng)營管理，實現(xiàn)專業(yè)的事情由專業(yè)的人來做，船員用工實行勞務派遣。

3.2 制定公交渡運新政策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運公交具有公益性，事關民生。為促進和保障渡運公交化改革與健康發(fā)展，必須制定相關政策，以利于改革與發(fā)展。除正常經(jīng)營收益外，將渡運成本列入?yún)^(qū)級財政預算部分補助，同時，渡口設施建設與養(yǎng)護，由交通主管部門向省、市港航管理部門申報建、養(yǎng)計劃，列入水上康莊工程規(guī)劃，取得上級資金補助等。

3.3 建立安全管理責任體系

明確渡運公司承擔安全生產(chǎn)經(jīng)營主體責任，區(qū)交通運輸局為行業(yè)主管部門，涉渡鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔屬地安全管理責任，海事部門負行業(yè)監(jiān)管責任。

4 預期效果

借鑒一些渡運改革成功的經(jīng)驗，結(jié)合富陽區(qū)渡運實際情況，通過以上對渡運機制的徹底改革并制定相關的制度，渡運公交化改革有望達到如下預期的效果：

4.1 整合資源，規(guī)避風險

農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運轉(zhuǎn)型公司化管理，渡運實現(xiàn)模式化、集約化、規(guī)范化經(jīng)營，預增抗風險能力。同時可整合運力、人力和管理資源，能夠科學布局渡運航線、班次，統(tǒng)一船舶調(diào)度，發(fā)揮資源效益最大化。

4.2 規(guī)模運營，節(jié)省成本

一是實行公司化管理，可有效減少因資源重復投入、運力浪費、管理粗放等造成的損失；二是渡口管養(yǎng)機制規(guī)范化，明確由渡運公司管理，可避免多頭管理又互相扯皮的現(xiàn)象，渡口的建、養(yǎng)計劃，由渡運公司統(tǒng)一制定規(guī)劃，列入政府建設規(guī)劃，組織實施；三是從現(xiàn)有渡口經(jīng)營情況看，總體還是略有盈余的，實行公司化管理不會給財政帶來太大負擔。

4.3 專業(yè)管理，提升理念

實行公司化管理，建立嚴格的操作規(guī)程、服務標準、質(zhì)量體系、獎懲機制等，科學、合理地安排生產(chǎn)成本，引進和培養(yǎng)專業(yè)技術人才，嚴格用工制度，強化績效考核，實行優(yōu)勝劣汰，激勵員工積極性，配備專業(yè)裝備和救援設施，使渡運管理科學化、專業(yè)化、制度化。

實現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)服務、優(yōu)美環(huán)境、優(yōu)良秩序”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運服務體系，努力構(gòu)建“美麗渡口”、“平安渡運”的質(zhì)量體系，達到服務過程程序化、服務管理規(guī)范化和服務質(zhì)量標準化的“三優(yōu)三化”管理，確保全區(qū)渡運健康平安有序發(fā)展。

4.4 責任明確，保障平安

行政、行業(yè)和企業(yè)安全監(jiān)督與管理責任明確，企業(yè)負生產(chǎn)經(jīng)營安全主體責任，涉渡鄉(xiāng)鎮(zhèn)負安全屬地管理責任，行業(yè)管理部門負行業(yè)安全監(jiān)管責任。建立健全一套行之有效、安全責任落實到位的渡運安全生產(chǎn)責任體系，達到保障一方平安的效果。

5 結(jié)束語

綜上所述，無論從群眾出行、保障安全，還是從資源合理配置、節(jié)約成本等方面考慮，富陽區(qū)渡運公交化改革是十分必要的，且各種條件日趨成熟，建議從實際出發(fā)，盡快協(xié)調(diào)各相關部門，研究制定方案，盡早實施，并可將改革成果推廣至國內(nèi)類似地區(qū)。

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