政府法律顧問制度發(fā)展方向及路徑探討

摘 要 政府聘請法律顧問為政府依法行政提供法律服務(wù)，在我國已是一種普遍現(xiàn)象，政府法律給我的運(yùn)行機(jī)制業(yè)已初具規(guī)模，在政府的決策與工作中發(fā)揮著越來越重要的作用。但這項(xiàng)制度在運(yùn)行的過程中暴露出很多許多急需解決的問題，這些問題的存在直接影響了政府法律顧問在依法行政和依法決策中的作用，影響法治社會建設(shè)進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 政府 法律顧問 運(yùn)行模式 發(fā)展路徑

作者簡介：劉巧玲，黑龍江省政法管理干部學(xué)院，本科，職稱：正高，研究方向：法理學(xué)、國際法學(xué)、行政法學(xué)。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.177

一、我國政府法律顧問制度的歷史發(fā)展與實(shí)踐

我國最早的“政府法律顧問”出現(xiàn)在民國初期，中央政府陸續(xù)招聘了作為當(dāng)時(shí)中央政府法律顧問的日本法學(xué)家，幫助修律大臣沈家本編制法典。民國以后，多名外國專家先后受聘為北洋政府和南京國民政府的法律顧問，繼續(xù)從事法律編撰工作。

新中國成立后，1955年周恩來總理提出指示，要在機(jī)關(guān)、企業(yè)建立法律顧問室。同年，國務(wù)院法制局根據(jù)指示，起草了一份《關(guān)于法律室任務(wù)職責(zé)和組織辦法的報(bào)告》。按照報(bào)告要求，一些政府部門和企業(yè)陸續(xù)著手建立法律顧問機(jī)構(gòu)，我國法律顧問制度誕生了。

新時(shí)期的政府法律顧問制度，開始于改革開放的初期。上世紀(jì)80年代初，比較前沿的北京、天津、遼寧等地方政府率先開展法律顧問的聘用活動。1981年，天津市政府最早建立法律顧問制度，北京市政府于1983年也成立由法學(xué)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)專家、科技工作者組成的專家顧問團(tuán)。1988年成立的深圳市人民政府法律顧問室，開啟了真正意義的政府法律顧問制度。次年首個(gè)省級政府法律顧問團(tuán)在吉林省成立，使法律顧問制度的實(shí)踐水平大幅提高。

2002 年司法部出臺的《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》及2004 年國務(wù)院出臺的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》這兩個(gè)文件，極大地推進(jìn)了我國政府法律顧問制度建設(shè)發(fā)展進(jìn)程。隨后，海南、云南、福建等省率先發(fā)力。2001年9月，福建省正式成立省人民政府法律顧問團(tuán)，聘請應(yīng)松年等二十三位著名專家為法律顧問，時(shí)任福建省省長的習(xí)近平同志親自向法律顧問頒發(fā)證書，政府法律顧問制度實(shí)踐向前邁進(jìn)。2010年國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府的意見》的文件，黨的十八屆三中全會明確提出“普遍建立法律顧問制度”，十八屆四中全會《決定》進(jìn)一步指出：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”，政府法律顧問制度得到社會各界的廣泛關(guān)注，也受到各地政府的高度重視。各地積極行動起來，紛紛選聘法律顧問，覆蓋了各級政府的政府法律顧問制度體系迅速建立起來。

二、我國法律顧問制度運(yùn)行的主要模式

（一）政府法律顧問的聘用模式

目前我國政府聘用法律顧問的運(yùn)行模式不一、機(jī)構(gòu)名稱多樣、管理機(jī)關(guān)不同，呈現(xiàn)出多樣化的趨勢，比較典型的包括以下幾類：

第一類，以政府的法制辦為引領(lǐng)，同法律專家、律師等組成專門的法律顧問團(tuán)體，廣東、黑龍江等省采取此模式。例如黑龍江省政府法律顧問的日常工作由省政府法制辦承擔(dān)，專項(xiàng)工作聘請專家共同參與。廣東省的政府法律顧問由兩部分人員組成，專職法律顧問由政府法制機(jī)構(gòu)工作人員以及外聘的法律助理組成，兼職法律顧問面向社會聘任。

第二種是由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)向政府推薦法律顧問的人選，由政府批準(zhǔn)并聘用，然后由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法律顧問日常工作的管理、監(jiān)督考核等工作，以寧波、湖南等地為代表。

第三種是由設(shè)在政府內(nèi)部的法律顧問處從當(dāng)?shù)芈蓭熓聞?wù)所或法學(xué)教育機(jī)構(gòu)中聘任法律顧問，法律顧問由政府法律顧問處負(fù)責(zé)管理。這是最普遍的模式，以深圳、浙江、云南等地位代表。

（二）政府法律顧問的服務(wù)模式和服務(wù)范圍

很多地方對政府法律顧問的服務(wù)模式和服務(wù)范圍都沒有明確的規(guī)定，各地政府法律顧問的服務(wù)范圍并不統(tǒng)一，有的比較具體，有的非常寬泛。根據(jù)2015年《黑龍江省人民政府政府法律顧問工作規(guī)則》中的內(nèi)容，將其確定為以下幾個(gè)主要方面：

1.對政府或部門的重大行政決策和重大執(zhí)法決定的合法性、可行性及決策實(shí)施可能涉及的法律風(fēng)險(xiǎn)、社會問題進(jìn)行研究、論證、評估，并提出書面審查意見。

2.對政府立法項(xiàng)目和規(guī)范性文件的重要制度設(shè)計(jì)、疑難問題研究、論證，為政府起草或擬發(fā)布的行政規(guī)章、規(guī)范性文件草案進(jìn)行合法性審查或法律論證并提供法律意見和建議。

3.對政府 的重大、復(fù)雜、疑難行政復(fù)議、應(yīng)訴案件的研究、論證。

4.對政府重大經(jīng)濟(jì)活動、重要改革事項(xiàng)和涉及社會穩(wěn)定的重要事項(xiàng)、重大突發(fā)事件的法律論證，協(xié)助政府處理化解群體性、突發(fā)性重大社會矛盾糾紛。

5.對政府在對外交往、重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目談判、重大招商引資中涉及的重要法律問題提供咨詢、論證意見，對有關(guān)合同、協(xié)議及其他相關(guān)法律文書進(jìn)行起草、審查或修訂。

6.受政府或部門委托，參與或代理涉及訴訟、仲裁、執(zhí)行等法 律事務(wù)，參與處理重大行政爭議和民事糾紛。

7.對國企改制、兼并、重組、企業(yè)破產(chǎn)清算等重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn) 行研究論證并提出書面法律意見。

8.在信訪工作參與接待、處理信訪案件，在行政調(diào)解工作中提供法律意見、建議。

9.在政府基本公共服務(wù)工作中，協(xié)助政府開展法制宣傳教育、法律咨詢等工作。

10.為政府重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資提供法律服務(wù)。

11.為街道、社區(qū)提供法律服務(wù)，為鄉(xiāng)、村提供法律服務(wù)。

12.承辦政府交辦的其他法律事務(wù)等。

（三）政府法律顧問的經(jīng)費(fèi)管理模式

外聘政府法律顧問應(yīng)該獲得適當(dāng)?shù)墓ぷ鲌?bào)酬，政府法律顧問的工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)該納入財(cái)政預(yù)算予以保障，實(shí)行?？顚Ｓ茫@在很多地方已經(jīng)形成共識并得以落實(shí)，但能夠明確具體數(shù)額的地方政府卻較少。政府法律顧問的工作報(bào)酬由兩部分組成，即固定報(bào)酬和個(gè)案報(bào)酬。固定報(bào)酬是法律顧問簽訂聘用合同、履行聘用合同約定的義務(wù)而享有的，以年費(fèi)的方式由聘用單位與法律顧問在選聘時(shí)商定；個(gè)案報(bào)酬是指由于特別承擔(dān)了合同外工作而應(yīng)得到的報(bào)酬，用人單位可以根據(jù)委托事項(xiàng)情況，參照律師服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)予以發(fā)放。

三、政府法律顧問運(yùn)行中存在的主要問題

（一）政府法律顧問的甄選制度不完善

政府法律顧問能否在依法行政中發(fā)揮應(yīng)有的作用，法律顧問本身的是否具備較高的專業(yè)水平以及職業(yè)道德是一個(gè)重要的因素，因此，各級政府應(yīng)該重視法律顧問的甄選。迄今為止，大多數(shù)地區(qū)是由司法行政機(jī)關(guān)或政府法制機(jī)構(gòu)通過公開招聘的方式甄選法律顧問，各地政府并沒有一個(gè)聘用法律顧問的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有些地區(qū)的法律顧問甄選機(jī)制尚不規(guī)范，所聘顧問理論水平及實(shí)踐能力參差不齊，專業(yè)分工不細(xì)，態(tài)度、服務(wù)水準(zhǔn)有待提升。

（二）法律顧問的自主性問題

政府法律顧問制度存在的目的是為政府的行政與決策提供法律依據(jù)，使政府的工作能夠在法治的軌道上順利運(yùn)行。因此，政府法律顧問只有在工作中應(yīng)具有一定自主性，秉持中立的態(tài)度，才能客觀公正地提供法律服務(wù)。但是某些時(shí)候，法律顧問基于種種顧慮，在從事顧問工作時(shí)遇到與顧問單位有不同意見時(shí)，往往不愿堅(jiān)持己見，發(fā)揮不了法律顧問應(yīng)有的作用，使法律顧問制度形同虛設(shè)。

（三）政府法律顧問參與程度較低

政府法律顧問何時(shí)參與政府工作以及參與程度如何，各地政府并沒有統(tǒng)一規(guī)定，并且各地政府對政府法律顧問的職能定位也并不清晰。法律顧問并不是至始至終參與行政機(jī)關(guān)的工作，只是在工作中行政機(jī)關(guān)累積了大量問題時(shí)，才被邀請參與。由于介入時(shí)間短，情況了解少，對問題研究不夠，所提供的法律意見往往不夠客觀準(zhǔn)確，價(jià)值不高，沒有充分發(fā)揮法律顧問的先導(dǎo)性作用，也難以得到?jīng)Q策者的重視。

（四）政府法律顧問工作保障體系不夠健全

政府聘請法律顧問提供服務(wù)制度雖然已經(jīng)獲得普遍共識，但各地政府卻鮮少在政府預(yù)算中設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，提供專門的費(fèi)用，保證法律顧問能夠在提供服務(wù)后獲得相應(yīng)的報(bào)酬。長此以往，必將挫傷法律顧問工作的積極性、主動性，不利于政府法律顧問制度的發(fā)展。

四、完善我國政府法律顧問制度的路徑

政府法律顧問制度應(yīng)被納入我國社會主義法治體系的組成部分。針對上述問題，政府應(yīng)從法律顧問的遴選、管理、參與、保障等方面入手，完善我國政府法律顧問制度。

（一） 完善政府法律顧問遴選機(jī)制

按照黨的十八屆四中全會通過的決議要求，政府法律顧問的選聘工作應(yīng)由政府法制機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，因此政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)制定出完整并行之有效的遴選標(biāo)準(zhǔn)與遴選辦法，建立起法律顧問的遴選機(jī)制，并嚴(yán)格按照機(jī)制進(jìn)行遴選工作。總體說來，遴選機(jī)制應(yīng)包括政府法律顧問的推薦部門與推薦標(biāo)準(zhǔn)、考核內(nèi)容、公式程序等內(nèi)容。通過遴選入圍的政府法律顧問應(yīng)是那些受過高等法學(xué)教育、具有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)、了解政府工作的性質(zhì)和范圍，同時(shí)具備良好的職業(yè)操守，能夠?yàn)檎疀Q策及行政提供高質(zhì)量的法律服務(wù)的人員。被聘用人員應(yīng)與政府簽訂合同，明確各方的職責(zé)、報(bào)酬、工作內(nèi)容、工作范圍、評價(jià)考核等內(nèi)容。

（二）加強(qiáng)對政府法律顧問的管理

法律顧問被聘任后，政府即應(yīng)完善法律顧問的管理規(guī)則，并盡可能使各地的管理規(guī)則統(tǒng)一起來，具有普遍性。對政府法律顧問的管理，現(xiàn)在全國大部分地區(qū)采取的是由政府法制機(jī)構(gòu)和司法行政機(jī)關(guān)共同行使管理權(quán)的雙重管理模式，2018年出臺的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中明確提出：重新組建司法部，將司法部和國務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合，重新組建司法部，作為國務(wù)院組成部門。這一改革措施，客觀上整合了政府法律顧問的管理機(jī)關(guān)，克服了各地政府對法律顧問多樣性的管理模式所帶來的弊端，統(tǒng)一了政府法律顧問的管理體系。

對政府法律顧問的管理應(yīng)從多個(gè)層面進(jìn)行，主要包括專業(yè)水準(zhǔn)、業(yè)務(wù)能力、工作態(tài)度、職業(yè)道德等，同時(shí)應(yīng)建立健全評估考核機(jī)制，定期進(jìn)行考評，優(yōu)勝劣汰，保證政府法律顧問團(tuán)隊(duì)的整體水平。

（三）保證法律顧問的參與權(quán)

各地政府應(yīng)重視法律顧問在政府決策與行政中的地位與作用，應(yīng)保證政府法律顧問有更多參與決策的機(jī)會，保證其話語權(quán)尤其是異議權(quán)的實(shí)現(xiàn)，使政府行為始終在法治軌道上運(yùn)行。如果政府依然像以前那樣僅僅將法律顧問當(dāng)做“消防員”，將大大降低法律顧問的作用，不利于依法行政。政府法律顧問也應(yīng)該消除顧慮，大膽進(jìn)言，發(fā)揮法律顧問應(yīng)用的作用。

（四）健全政府法律顧問的保障機(jī)制

健全政府法律顧問的保障機(jī)制，各級政府要確保必要的財(cái)政支持，將政府法律顧問工作經(jīng)費(fèi)列入各級財(cái)政預(yù)算，使法律顧問的工作都能得到合理的報(bào)酬，從經(jīng)濟(jì)上保證法律顧問工作的順利開展。尤其是對發(fā)展較落后的地區(qū)以及基層政府，更應(yīng)加大財(cái)政支持力度，以促進(jìn)法律人才的均衡分布，使政府法律顧問工作能夠覆蓋更多的領(lǐng)域。

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