PPP項目收益內(nèi)涵與特征分析*

張炳根 袁競峰 賈斯佳

(東南大學(xué)土木工程學(xué)院建設(shè)與房地產(chǎn)系，江蘇 南京 211189)

0 引言

目前，我國正以前所未有的速度在國內(nèi)推廣PPP模式。隨著《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》的發(fā)布，地方政府采用政府與社會資本合作模式建設(shè)與運營城市基礎(chǔ)設(shè)施與公益性事業(yè)項目開始起步。截至2018年1月31日，全國入庫項目數(shù)量總計7446個，涉及能源、交通運輸、養(yǎng)老等19個行業(yè)，項目總金額約為11.35萬億元。PPP模式成為推動我國經(jīng)濟和民生持續(xù)發(fā)展的重要動力來源，是提升基礎(chǔ)設(shè)施投融資效率和公共服務(wù)水平的重要抓手，同時為民間資本提供更寬的投資渠道，促進社會公共事業(yè)與民營資本的共同發(fā)展。

1 PPP項目出現(xiàn)爭議或失敗案例統(tǒng)計分析

考察改革開放后國內(nèi)已經(jīng)完成的與正在運營的PPP項目，在對出現(xiàn)爭議或失敗的PPP項目案例分析的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，在PPP項目實施及移交過程中，由于內(nèi)外部因素變化與項目的實際收益與預(yù)期收益不符，出現(xiàn)虧損或超額收益；同時由于政府與社會資本對項目收益的認知、理解和態(tài)度出現(xiàn)較大分歧，致使項目出現(xiàn)了爭議糾紛、政府提前終止合作、社會資本提前退出、PPP公共服務(wù)水準下降、公共利益受損等諸多問題。例如，上海大廠水廠項目因項目興建時政府允諾的投資回報率過高，運營期間內(nèi)地方政府認為項目外國資本投資商索取的回報過高，又有當(dāng)時中央政府發(fā)布禁止地方政府承諾項目固定回報的政策，致使2004年政府對大廠水廠回購，違背了契約精神。通過對搜集到的20個出現(xiàn)爭議或失敗的PPP項目案例分析(見表1)，發(fā)現(xiàn)70%的PPP項目出現(xiàn)爭議或失敗是因PPP項目收益引起的。其中，PPP項目收益為PPP項目的建設(shè)與運營為社會創(chuàng)造的經(jīng)濟價值和社會效益，PPP項目外部效益為PPP項目以外的經(jīng)濟價值或社會效益。由于PPP項目具有長期性，在項目建設(shè)與運營期間內(nèi)存在眾多相互交織的不確定性事件，合同的不完備性以及交易雙方對PPP項目存在的理解和認知分歧等諸多原因最終導(dǎo)致PPP項目實際收益與預(yù)期收益不符，造成政府與社會資本之間的收益不均衡。因此，對PPP項目收益進行深入探究，加強各利益相關(guān)者對PPP項目收益的認知具有重要意義。

PPP項目出現(xiàn)爭議或問題的標志與詳細原因見表2。

表1 PPP項目出現(xiàn)爭議或失敗案例調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果

2 文獻綜述

關(guān)于項目收益方面的研究多集中于項目收益評估與經(jīng)濟收益的分配。工程項目收益評估，在傳統(tǒng)采用NPV現(xiàn)金流分析和成本-效益分析(如消費者剩余方法、生產(chǎn)者剩余)的基礎(chǔ)上，拓展了計量經(jīng)濟學(xué)、CVM(投標博弈法)、實物期權(quán)、作業(yè)成本法等能夠包含空間效益、社會與環(huán)境收益、大量不確定性的方法[1-5]。項目收益分配研究主要借鑒聯(lián)盟領(lǐng)域和供應(yīng)鏈領(lǐng)域收益分配的思路和方法，針對工程項目收益分配問題，相關(guān)研究基于收益共享共生、風(fēng)險分擔(dān)、Stackelberg博弈、合作博弈等理論與模型，采用Shapley值法、核心法、納什協(xié)商法等。綜合考慮了公眾努力水平、公眾共享效率、創(chuàng)新性成本、風(fēng)險性成本等因素影響，對工程項目中業(yè)主與承包商、聯(lián)合體內(nèi)部、總包商與分包商、主要利益相關(guān)者之間經(jīng)濟收益分配的激勵機制、定量比例、風(fēng)險調(diào)整系數(shù)等進行了研究[6-9]。

表2 出現(xiàn)爭議或失敗的PPP項目案例表

(續(xù))

(續(xù))

綜上所述，雖然當(dāng)前對PPP項目收益決策評估和調(diào)節(jié)有了一定研究，但現(xiàn)有的PPP項目收益分析框架往往注重項目整體，缺乏對利益相關(guān)者、利益相關(guān)者之間的差異、利益相關(guān)者之間的關(guān)聯(lián)等問題的關(guān)注。總體來看，近年來關(guān)于PPP項目收益的研究主要體現(xiàn)為以下3個方面的不足與趨勢。

2.1 針對PPP項目社會效益研究較少，且多集中于定性研究

PPP項目立足于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項目，其建設(shè)與運營對整個社會都會產(chǎn)生重大的社會效益與經(jīng)濟效益，但囿于PPP項目創(chuàng)造的社會效益難以定量化，眾多研究者往往注重經(jīng)濟效益的定量化以及社會效益的定性化研究。PPP項目創(chuàng)造的社會效益是為社會創(chuàng)造的全部收益中不可或缺的重要部分，對PPP項目的收益研究需要將社會效益與經(jīng)濟效益相統(tǒng)一，加強對社會效益的定量研究有助于對PPP項目收益的整體認知。

2.2 研究多重收益分配，輕收益調(diào)節(jié)

分配是PPP項目收益調(diào)節(jié)的一種方式，而收益調(diào)節(jié)的內(nèi)涵比收益分配更廣。收益分配側(cè)重于對已有或即將得到的蛋糕的分配，而收益調(diào)節(jié)不僅在于將蛋糕公平切分，更在于將蛋糕做大，其中最重要的在于保障社會資本的基本利益需求和收益激勵措施的設(shè)計。對已有關(guān)于PPP項目收益相關(guān)的文獻進行梳理發(fā)現(xiàn)，PPP項目收益的分配是PPP項目收益研究中一個最大的研究主題。

2.3 缺乏對PPP項目整體效益評估

目前對PPP項目的整體效益研究往往偏重于經(jīng)濟效益，沒有將整體效益全部定量化研究，因此采用經(jīng)濟學(xué)效用理論對PPP項目使用者獲得的收益與基于財務(wù)經(jīng)濟模型對各利益相關(guān)者獲得的收益進行統(tǒng)一評估具有極高的理論與實際價值，可以為項目決策者提供一個項目收益的整體全面認知，并對項目決策起到很好的指導(dǎo)作用。

3 PPP項目收益內(nèi)涵的分析與界定

收益的概念來源于經(jīng)濟學(xué)，最初英國經(jīng)濟學(xué)家Smith[10]把收益(Profit)定義為“財富的增加”，并以“不侵蝕資本為條件”。美國經(jīng)濟學(xué)家Fisher認為經(jīng)濟學(xué)的收益包括3種：精神收益、實際收益與貨幣收益。除了經(jīng)濟收益，也有學(xué)者認為收益還包括社會收益，將社會收益定義為以貨幣計價的貨物和服務(wù)的集合[11]。在一般的工程項目管理研究中，項目收益(Project Benefit)也稱項目效益，主要是指在投資項目生命周期內(nèi)產(chǎn)生的全部收益，可分為財務(wù)收益、經(jīng)濟收益和社會收益。項目的社會收益一般通過對項目的經(jīng)濟收益調(diào)整得來[12]；項目的財務(wù)效益是站在企業(yè)的立場上從財務(wù)角度反映項目的收益；項目的經(jīng)濟效益是站在國家立場上從國民經(jīng)濟角度反映項目的收益，而項目的社會效益也是站在國家立場上進一步從社會角度反映項目的收益[13-15]。

對PPP項目收益相關(guān)文獻進行梳理，可以獲得一些與PPP項目收益內(nèi)涵有關(guān)的具有代表性的觀點。楊季美等[16]認為項目的經(jīng)濟評價內(nèi)容應(yīng)包括項目內(nèi)部效益、經(jīng)濟性直接轉(zhuǎn)移效益和經(jīng)濟性間接效益。政府部門對投資項目不僅重視項目自身的財務(wù)收益，更加重視投資項目給社會帶來的真實經(jīng)濟價值。夏穎等[17]認為PPP項目的收益來源于政府通過定價對公共產(chǎn)品或者服務(wù)的收費。楊衛(wèi)東等[18]認為“PPP項目收益包括固定的報酬與收益的分成兩部分。葉曉甦等[19]提出PPP項目收益系統(tǒng)的生產(chǎn)成本主要包括改擴建成本和運營成本。隨著工程規(guī)模和復(fù)雜度增加，項目收益的內(nèi)涵也在不斷延拓，涵蓋了環(huán)境、生態(tài)、文化等方面[20]。而不同領(lǐng)域項目也衍生出不同項目收益，在信息技術(shù)、科技創(chuàng)新領(lǐng)域，因獨特的項目特征，收益包含感知收益、創(chuàng)新收益等[21-22]。

《現(xiàn)代漢語詞典》對“收益”的解釋是“獲得的利益、好處”“營業(yè)收入”，這與人們印象中的經(jīng)濟收益相吻合。但是項目收益中若僅指項目獲得的收入?yún)s顯得過于狹隘，因為項目提供的產(chǎn)品或服務(wù)最終都是提供給社會公眾的，社會公眾使用項目的產(chǎn)品或享受項目提供的服務(wù)都會產(chǎn)生最直接的利益或好處，這些利益或好處是不得不考慮的，這樣項目收益就與項目效益顯得一致。

考察與PPP項目收益相關(guān)的政策類文件，梳理出收益關(guān)鍵信息見表3。

表3 與PPP項目收益相關(guān)政策性文件內(nèi)容及收益關(guān)鍵信息

(續(xù))

(續(xù))

綜合以上眾多學(xué)者的研究與政策性規(guī)定，PPP項目收益可以劃分為兩類：一類是偏于PPP項目產(chǎn)生的財務(wù)收益，這類財務(wù)收益可以運用工程經(jīng)濟、財務(wù)管理和交易成本經(jīng)濟學(xué)等理論進行研究；另一類為包括PPP項目產(chǎn)生的財務(wù)收益與社會效益。

為了更深入地理解PPP項目收益的內(nèi)涵，本文采用基于詞頻統(tǒng)計的方法對PPP項目收益相關(guān)文獻進行統(tǒng)計分析。首先對PPP項目收益相關(guān)文獻進行檢索，然后通過文本挖掘(主要用到中文分詞與詞頻統(tǒng)計)獲得關(guān)于PPP項目收益內(nèi)涵相關(guān)的詞匯與詞頻，最終獲得PPP項目收益的內(nèi)涵。以“PPP項目收益”為檢索詞在萬方、知網(wǎng)等數(shù)據(jù)庫進行檢索，并人工篩選出與PPP項目收益相關(guān)度較高的225篇重要期刊文獻，運用ROST Content Mining System內(nèi)容挖掘軟件進行分詞詞頻分析得到以下結(jié)果，如表4所示。

從PPP項目收益詞頻統(tǒng)計表中可以看出，詞頻較高的詞匯有：資本、融資、成本、分配、資產(chǎn)、利益、資金、市場、補貼、經(jīng)濟、財政、補償、銀行、收入、價格、投入、金融。這些詞匯均指向經(jīng)濟收益，說明目前大多數(shù)學(xué)者對PPP項目收益的研究多集中在經(jīng)濟收益或財務(wù)收益上。

綜上所述，對于PPP項目的收益內(nèi)涵可以總結(jié)為以下幾點：

(1)PPP項目收益根據(jù)項目經(jīng)濟評價方法，以各收益要素為構(gòu)成基礎(chǔ)，受外部社會影響因素(外部環(huán)境)和利益相關(guān)者(人)影響。

(2)PPP項目收益以項目各方利益共享(平衡各類效益，促進各方滿意度均衡)、合理風(fēng)險分擔(dān)為目標。

(3)從社會資本方、政府方及群眾的利益訴求與目標，可得到PPP項目收益包含財務(wù)效益、經(jīng)濟效益與社會效益。

任何一個公共項目的興建與運營都會給當(dāng)?shù)厣鐣硪欢ǖ膹?fù)雜影響。這些影響盡管復(fù)雜，但是通過科學(xué)合理的分類可以進一步地把握，如劃分為經(jīng)濟影響、政治影響、文化影響等[16]。一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展對當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活和社會安定具有至為關(guān)鍵的作用，因此對投資項目的經(jīng)濟影響進行研究和度量就顯得尤為重要。投資項目對整個社會的經(jīng)濟影響存在于方方面面，本文將投資項目為整個社會創(chuàng)造的效益作為經(jīng)濟影響的主體進行研究。

表4 PPP項目收益詞頻統(tǒng)計表

因此，本文將“PPP項目收益”定義為PPP項目的建設(shè)與運營為PPP項目利益相關(guān)者帶來的利益和好處，并根據(jù)收益的可度量形式劃分為經(jīng)濟收益與社會效益兩大部分。PPP項目收益涉及項目建設(shè)、運營，利益相關(guān)者眾多，價值流向復(fù)雜，可以看成是一個復(fù)雜的系統(tǒng)。

4 PPP項目收益的特征

4.1 收益主體多

PPP項目具有公共性，即PPP項目提供的產(chǎn)品或服務(wù)是供給廣大社會公眾的。PPP項目所服務(wù)的社會公眾面是極為寬泛的，并不像市場只提供給單個或少數(shù)人使用，主要表現(xiàn)在PPP項目產(chǎn)品或服務(wù)的使用者眾多。如一條運用PPP模式的軌道交通每天會提供幾十萬人次運輸服務(wù)；一個運用PPP模式的自來水廠每天給幾十萬戶居民供水；一條運用PPP模式的高速公路每天通過幾萬車次。這些社會公眾通過購買PPP項目產(chǎn)品或服務(wù)獲得社會效益。

同時，PPP項目的建設(shè)與運營需要多主體共同努力，這些主體主要包括政府、社會資本、PPP項目施工商、PPP項目運營商、PPP項目設(shè)備提供商、金融機構(gòu)等，缺少其中任何一方都無法使PPP項目產(chǎn)生預(yù)期的收益。這些PPP項目主體通過參與PPP項目的建設(shè)與運營付出自己的努力，從而獲得預(yù)期的經(jīng)濟收益。PPP項目利益相關(guān)者眾多，這些利益主體在輸入、輸出價值活動的作用下獲得價值增值。因此，PPP項目的收益主體并不是單一的，而是多方面的，這也是PPP項目較為復(fù)雜的重要原因之一。

4.2 傳遞形式多

PPP項目收益是相對于人的效用，即相對于利益相關(guān)者的價值，只有通過物質(zhì)流、信息流等進行傳遞，并作用于PPP項目利益相關(guān)者才能產(chǎn)生。按照PPP項目收益?zhèn)鬟f載體形式的不同，可以分為政策、資金、信息、技術(shù)或知識、人力以及產(chǎn)品或服務(wù)6種傳遞形式。

如政府制定PPP項目規(guī)制價格政策，社會公眾可能獲益；政府向PPP項目社會資本支付財政補貼，社會資本獲得資金收益；PPP項目社會資本向社會公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)，社會公眾獲得產(chǎn)品或服務(wù)帶來的效益；PPP項目社會資本在當(dāng)?shù)卣衅腹ぷ魅藛T，促進當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，社會公眾提供人力獲得工資等。

4.3 收益不確定

由上節(jié)文獻詞頻統(tǒng)計表可知，以“PPP項目收益”為檢索詞獲得相關(guān)度最高的225篇文獻中，詞頻最高為“風(fēng)險”，總計6214次，這從一定程度上表現(xiàn)了收益與風(fēng)險之間的關(guān)系。PPP項目在整個合作期內(nèi)都存在著諸多的、相互交織的風(fēng)險，這些風(fēng)險的傳遞最終往往會影響項目的收益或項目的外部效益。從而可知，PPP項目收益在眾多風(fēng)險的影響下表現(xiàn)出較高的不確定性。

從搜集到的20個出現(xiàn)爭議或問題的PPP項目案例中可以發(fā)現(xiàn)，在PPP項目建設(shè)與運營的過程中可能出現(xiàn)如建設(shè)成本超支、客流量不足、其他道路分流等經(jīng)常性風(fēng)險事件，還有與PPP項目合同相沖突的政策、金融危機等不可預(yù)見性的風(fēng)險事件，導(dǎo)致PPP項目收益呈現(xiàn)較大的不確定。

5 結(jié)語

隨著PPP模式在我國的大力推廣運用，保證PPP項目的正常可持續(xù)運營成為目前的重點，而維持PPP項目收益的穩(wěn)定可持續(xù)增長是PPP項目正?？沙掷m(xù)運營的關(guān)鍵所在。通過對PPP項目收益內(nèi)涵的解析，可知PPP項目收益是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，現(xiàn)實意義上可以加強對PPP項目收益的認知與合理決策。

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