提升上海質量安全風險監(jiān)測水平的思考和探索

文/ 周 佳 高守中

近年來，上海積極落實國務院《消費品標準和質量提升規(guī)劃（2016-2020）》的部署，緊密結合上海改革發(fā)展實際，緊緊抓住城市管理重點、社會關注熱點和產業(yè)發(fā)展特點，以提升產品質量安全風險監(jiān)測的科學性、有效性和操作性為根本出發(fā)點和落腳點，著力推進全鏈條產品質量監(jiān)管體系建設，在不斷完善以預防為主、風險管理為核心的產品質量安全風險監(jiān)控工作機制上，進行了大量的思考和探索。

著力提升風險監(jiān)測的科學性

科學性是風險監(jiān)測工作的生命線，是實現(xiàn)風險監(jiān)測工作目標的重要保證。只有站穩(wěn)科學立場，嚴格風險監(jiān)測的方法和程序，才能有效防止和杜絕風險監(jiān)測走上叉路。

1．堅持構建以風險管理為核心的全鏈條監(jiān)管體系

我們將風險監(jiān)測與監(jiān)督抽查、傷害監(jiān)測、缺陷召回等職能進行整合，構建起完整、無縫銜接的產品質量監(jiān)督鏈條。在這個鏈條中，風險監(jiān)測主要瞄準與健康安全、環(huán)境保護，且沒有標準或者標準不適用，以及存在行業(yè)潛規(guī)則等風險因素，著力解決現(xiàn)有監(jiān)管手段不適應新技術發(fā)展、不適用特定環(huán)境、不滿足形勢需要的問題。對風險監(jiān)測結果中存在缺陷的產品，按《缺陷消費品召回管理辦法》等規(guī)定，聯(lián)動實施缺陷產品召回與風險監(jiān)測結果處置工作，促使企業(yè)主動召回缺陷產品，消除產品的安全隱患。對于危害明顯、標準明確、主體確定的產品質量違法、違規(guī)問題，堅決使用監(jiān)督抽查、行政執(zhí)法等手段予以處理。

2．堅持從海量風險信息中尋找可能存在的風險因素

以社區(qū)風險監(jiān)測點建設為重點突破口，統(tǒng)籌推進社區(qū)、園區(qū)、村居和商圈的風險監(jiān)測點建設和網(wǎng)絡輿情風險信息捕捉機制；整合產品傷害監(jiān)測、缺陷信息監(jiān)測和產品質量安全風險信息監(jiān)測職能，并將風險信息監(jiān)測點工作納入基層政府部門質量工作考核；整合工作隊伍，在社區(qū)統(tǒng)一設立消費維權聯(lián)絡站、食品安全和產品質量安全風險信息監(jiān)測點；整合信息平臺，建設“一個網(wǎng)絡、一個平臺”，形成全方位的風險信息采集、分析、研判和共享系統(tǒng)。通過廣泛收集產品質量安全風險信息，進行科學、準確的信息研判，夯實了風險監(jiān)測的基礎。

2017年下半年至今，上海共在全市建立了1 253個監(jiān)測點，采集880條來自社區(qū)的風險信息，在網(wǎng)絡媒體捕捉風險信息28.4萬條。根據(jù)監(jiān)測點的反饋，針對便攜式床圍的傷害案例，快速啟動了相關產品的風險監(jiān)測項目。發(fā)揮網(wǎng)絡傳播優(yōu)勢，向社會發(fā)布缺陷召回公告信息1 080條，監(jiān)督抽查不合格產品信息316條，產品質量問題案例風險監(jiān)測結果5條。

3．堅持從嚴把關風險監(jiān)測的實施全過程

本著寧缺毋濫的原則，從嚴管理風險監(jiān)測的過程，筑牢風險監(jiān)測的基石。在每一個風險監(jiān)測項目策劃階段，對不屬于產品質量監(jiān)督職能范圍的、講不清楚產品風險因素及危害途徑的、講不清楚行業(yè)技術路線和工藝狀況的、提供不出傷害案例或過往檢測數(shù)據(jù)的、不能對監(jiān)測結果的運用提出預判的，一律不予考慮。在項目評審階段，組織有關專家研究論證或征求有關行業(yè)協(xié)會、標準化技術委員會的意見，專家評審實行組長負責制，專家發(fā)揮獨立評審作用，未經專家評審通過的，一律不予實施。在項目實施階段，嚴格按照工作程序，特別是重點把關涉及企業(yè)權利的樣品確認、結果告知和異議環(huán)節(jié)。在結果處置階段，認真研究監(jiān)測結果和評審結論，嚴格信息發(fā)布程序，強化輿情風險評估，對危害不明、方法不嚴謹、程序缺失、可能造成社會誤讀的項目，一律不予發(fā)布，并倒查問題原因，杜絕因風險監(jiān)測工作產生的風險。

4．堅持全方位的產品質量安全風險評價方法

針對風險監(jiān)測的特點，在吸收國內外風險評估方法經驗的基礎上，堅持從零起步，結合產品質量安全實際，逐步推進風險評估方法研究，堅決破除產品質量監(jiān)督符合性判定的慣性思維，重點從危害因素、暴露途徑、環(huán)境變量、行為習慣等多個維度，設計監(jiān)測方案和評估方法，實現(xiàn)對產品質量安全狀況的全方位評價。

譬如地熱地板若按照國家標準中常溫狀態(tài)下的方法進行檢測，都是合格的，但消費者更關注在加熱升溫狀況下的檢測數(shù)據(jù)。因此，針對這一發(fā)現(xiàn)，需要做出充分考慮使用環(huán)境因素的應用方案。又如，針對上海偶發(fā)極寒天氣的情況，模擬實際使用方式，對給水管道系統(tǒng)連接件和不同壁厚的PP-R管材的抗凍性能進行風險監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)給水管道系統(tǒng)、濕式水表、恒溫水嘴發(fā)生爆裂、滲漏這個風險點，為相關單位制定極寒天氣供水系統(tǒng)防凍措施提供科學的參考。

著力提升風險監(jiān)測的有效性

有效性是風險監(jiān)測工作的基本要求。風險監(jiān)測作為產品質量監(jiān)督工作的重要手段和工作方法，必須聚焦民生、聚焦發(fā)展、聚焦社會，必須體現(xiàn)自身在排查隱患、防范風險、保障安全方面的作用。

1．突出風險監(jiān)測的民生導向

民生導向是產品質量監(jiān)督工作的基本導向，風險監(jiān)測工作同樣也遵循這個要求，把落腳點放在提升產品質量安全水平、化解產品質量監(jiān)管工作風險、保障消費者健康安全上。因此，風險監(jiān)測應始終圍繞與人民群眾生產生活密切相關的消費品展開，需特別關注一些屬于質量監(jiān)管職責但標準和監(jiān)管手段還未能發(fā)揮應有作用的產品，有效填補監(jiān)管縫隙。譬如，通過市場調研發(fā)現(xiàn)，部分兒童牙膏、兒童牙刷、兒童食品、兒童文具等兒童用品會附贈玩具，由于這些贈品附屬于主產品而生產、銷售，其類似玩具的功能沒有得到有效監(jiān)管。通過風險監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)近五分之一的產品存在小零件等危害兒童安全的風險隱患。

2．突出風險監(jiān)測的發(fā)展導向

發(fā)展是第一要務。始終聚焦上海經濟社會的全面發(fā)展，圍繞節(jié)能減排、城市管理的重點領域，協(xié)調相關主管部門聯(lián)合開展風險監(jiān)測工作，為城市發(fā)展助力。譬如，實施上海市清潔空氣行動計劃，開展煤炭、車用汽油的風險監(jiān)測，共同守護藍天白云；針對車內空氣質量問題這一輿論熱點，對本市生產、銷售的主流車型開展車內空氣質量的風險監(jiān)測，摸清總體狀況，確定工作方向；配合食藥監(jiān)、交通等部門，對餐廚廢棄油脂（俗稱地溝油）轉化成的生物柴油開展風險監(jiān)測，確保質量安全，使地溝油變廢為寶，為上海市廢棄油脂循環(huán)利用提供了有效保障。

3．突出風險監(jiān)測的社會導向

當今社會，網(wǎng)絡信息化、電子商務、移動支付正處在極速發(fā)展時期，共享經濟方興未艾，新生事物層出不窮。將風險監(jiān)測作為審慎監(jiān)管的一種實踐形式，加強與相關行業(yè)協(xié)會聯(lián)動，采取監(jiān)管和幫扶相結合的手段，扶持相關新興產業(yè)健康發(fā)展。如針對共享單車從工廠到街面直接投放的運營模式，對即將投入運營的車輛開展風險監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)部分共享單車存在質量安全隱患后，立即聯(lián)合行業(yè)協(xié)會約談了相關企業(yè)，提出整改要求。通過對監(jiān)測結果的分析，企業(yè)增強了質量意識，建立了產品質量控制和安全評估制度，全面排查車輛質量安全狀況，召回問題車輛，有效消除車輛安全隱患。這一措施已被列入市政府規(guī)范共享單車發(fā)展的指導意見中。

4．突出風險監(jiān)測的問題導向

產品質量監(jiān)督的主要目的是發(fā)現(xiàn)質量問題，消除安全的風險和隱患。在監(jiān)管工作中堅持問題導向，發(fā)揮監(jiān)督抽查、風險監(jiān)測這兩種監(jiān)管手段的自身優(yōu)勢，各有側重，綜合發(fā)力，著力發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。譬如，監(jiān)督抽查發(fā)現(xiàn)某種新型空氣凈化裝置存在安全隱患，由于這種商品主要通過網(wǎng)絡渠道銷售，且絕大部分電商平臺、經營者、生產者不在上海，難以大范圍進行監(jiān)督抽查。面對跨地區(qū)監(jiān)管難題，上海市質監(jiān)職能部門指導協(xié)會開展行業(yè)通報和行業(yè)治理，督促企業(yè)改進產品設計，提高質量安全水平。通過以行業(yè)為主的自我管理機制，補上管轄區(qū)域的空檔，既消除了產品質量安全風險隱患，又不挫傷這類企業(yè)創(chuàng)新的積極性，促進了行業(yè)的健康發(fā)展。

著力提高風險監(jiān)測的操作性

操作性是風險監(jiān)測工作的動力之源。由于風險監(jiān)測工作兼具行政監(jiān)管和技術研究兩個方面的特點，雖然這些年發(fā)展迅速，但整體上發(fā)展不平衡，法律規(guī)定和制度規(guī)范尚不健全。因此，完善工作方法和措施，提高風險監(jiān)測的可操作性，形成風險監(jiān)測的長效機制十分必要。

1．試點開展風險調查

風險監(jiān)測是列入上海市質監(jiān)局權力清單的事項之一，具有鮮明的行政行為特征。因此，在風險監(jiān)測的實施過程中，必須遵循規(guī)定的程序和步驟，因而一般項目的完成時間至少需要兩個月。風險監(jiān)測的主要作用是應對質量突發(fā)事件，這么長的耗時顯然無助于事件的處置。另一方面，風險監(jiān)測項目主要針對單一的目標產品，不能系統(tǒng)全面地排查各類產品都可能存在的同一風險因素。因此，為了更大、更廣、更深地排查產品質量安全風險，快速、有效地確定產品風險狀況，為制定突發(fā)事件的應對措施提供支撐，上海市質監(jiān)職能部門調整了風險監(jiān)測工作模式，將風險監(jiān)測進一步向風險調查延伸，拉長技術線條，去除程序化的要求，針對產品可能存在的風險因素開展大批量的風險調查，摸清風險因素的區(qū)域性、流程性、結構性特征，為風險監(jiān)測、風險評估以及風險處置提供依據(jù)。

目前正在進行的項目包括與兒童相關產品的增塑劑、多環(huán)芳烴、非便攜式電子設備用鋰電池等風險因素或產品風險調查工作。同時，在收集輿情、匯總案例、分析危害的基礎上，聚焦產品類別和風險因子，從標準解讀和場景模擬入手，對重點產品的重大隱患，通過小批量試驗，摸底產品的質量安全特征，發(fā)現(xiàn)問題和找準問題，提升風險監(jiān)測項目的總體有效性。

2．編制產品質量安全評價規(guī)則

如果說試點風險調查是拉長風險監(jiān)測的技術線條，那么制定產品質量安全評價規(guī)則，則是基于風險監(jiān)測的行政行為特點，對完善工作程序進行的積極探索。上海探索在成熟的風險監(jiān)測項目基礎上，選擇沒有標準、或標準不完善的產品，試點研制《產品質量安全評價規(guī)則》，并將其作為評價產品質量安全狀況的技術依據(jù)。該規(guī)則的內容包括：樣品代表性的確定、檢測項目的設置、安全評價方法、針對不同風險等級的處置等方面。該規(guī)則經廣泛征求社會各方意見、充分討論后，公開發(fā)布，作為行政部門、技術機構、行業(yè)組織、企業(yè)等開展產品質量安全風險監(jiān)測的依據(jù)。目前，第一批針對電子鞭炮、充電樁兩個產品的評價規(guī)則已經編制完成，即將征求意見。征求意見公開發(fā)布后，相關產品的風險監(jiān)測將按照《評價規(guī)則》開展。

3．完善工作保障機制

一是充足的經費保障。將產品質量抽樣檢測經費優(yōu)先用于保障風險監(jiān)測，且呈逐年上升趨勢。二是堅實的技術保障。采取線上組群、線下定期交流的方式，形成全市技術機構的風險監(jiān)測工作合力。創(chuàng)造條件，大力開放風險監(jiān)測業(yè)務，采取邀請、指定、招標等多種方式，吸納各類國家級、省級質檢機構以及外資、民營檢驗檢測機構參與上海的風險監(jiān)測工作。三是寬松的政策保障。積極鼓勵各類檢驗檢測技術機構發(fā)揮專業(yè)特長，大膽創(chuàng)新、勇于突破，主動開展風險調查、預研項目，在實踐中查證風險因素。同時，又針對風險監(jiān)測工作中政策性環(huán)節(jié)，加強技術指導和約束，確保風險監(jiān)測工作合法、合規(guī)，風險監(jiān)測結果科學有效。

自產品質量安全風險監(jiān)測制度創(chuàng)立以來，作用日益彰顯。通過風險監(jiān)測，完善了產品質量安全的事中事后監(jiān)管體系，提高了質量安全突發(fā)事件應急處置能力，增強了企業(yè)的質量安全主體責任意識，社會影響力日益增強，成為產品質量監(jiān)督工作重要的制度創(chuàng)新和方法創(chuàng)新。今后，上海市質監(jiān)職能部門將廣泛吸收國內外風險管理工作經驗，加強方法研究，健全工作機制，完善工作措施，推動產品質量安全風險監(jiān)測工作再上新臺階。