刑罰執(zhí)行一體化的基本步驟與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)*

宗會(huì)霞

（浙江警官職業(yè)學(xué)院，浙江杭州310018）

2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出了“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”的要求。在這一頂層規(guī)劃的指引下，學(xué)術(shù)界針對(duì)統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制問(wèn)題展開(kāi)了熱烈的討論，分散型執(zhí)行體制的種種弊病被再一次聚焦，統(tǒng)一型刑罰執(zhí)行體制被前所未有地期待和展望。時(shí)至今日，構(gòu)建統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)?；诖?，本文將不再著重論證刑罰統(tǒng)一執(zhí)行體制建立的必要性或重大意義，而是將論域集中在統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制的基本前提上，即如何構(gòu)建統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行主體。

一、刑罰執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性

刑罰統(tǒng)一執(zhí)行主體的確定是一個(gè)法律問(wèn)題，更是一個(gè)憲法問(wèn)題，因此，只有準(zhǔn)確界定刑罰執(zhí)行權(quán)的權(quán)力本源，才能有效整合刑罰執(zhí)行主體，實(shí)現(xiàn)刑罰執(zhí)行的一體化。

根據(jù)我國(guó)憲法相關(guān)規(guī)定，我國(guó)的國(guó)家權(quán)力包括國(guó)家立法權(quán)、國(guó)家行政權(quán)、國(guó)家審判權(quán)、國(guó)家檢察權(quán)四種權(quán)力。刑罰執(zhí)行作為刑事司法的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，固然會(huì)和司法權(quán)有天然的關(guān)聯(lián)性，但從權(quán)力本質(zhì)屬性來(lái)看，刑罰執(zhí)行權(quán)并不是司法權(quán)，因?yàn)樗臋?quán)限內(nèi)容并非適用法律處理案件，而且也不具備司法權(quán)的裁判性、中立性、被動(dòng)性的特征。同時(shí)，刑罰執(zhí)行權(quán)顯然不屬于立法權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)中的任何一種，那么，刑罰執(zhí)行權(quán)從邏輯上看應(yīng)該屬于行政權(quán)，且屬于行政權(quán)中的司法行政權(quán)。

首先，刑罰執(zhí)行權(quán)是一種行政權(quán)。

關(guān)于行政權(quán)的界定，學(xué)界的理解略有不同。有觀點(diǎn)認(rèn)為從現(xiàn)代意義上說(shuō)，行政權(quán)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國(guó)家法律、政策、管理國(guó)家內(nèi)政外交事務(wù)的權(quán)力。①姜明安主編：《行政法與訴訟法》，北京大學(xué)出版社1999年版，第13頁(yè)。也有觀點(diǎn)認(rèn)為行政權(quán)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范、實(shí)施管理活動(dòng)的權(quán)力。②羅豪才主編：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第3頁(yè)。還有觀點(diǎn)將行政權(quán)界定為國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、管理國(guó)家行政事務(wù)的權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力的組成部分。③張樹(shù)義主編：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第8頁(yè)。

根據(jù)行政權(quán)通說(shuō)理論，行政權(quán)是由國(guó)家憲法、法律賦予或認(rèn)可的，國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范，對(duì)公共事務(wù)實(shí)施行政管理活動(dòng)的權(quán)力，是國(guó)家政權(quán)和社會(huì)治理權(quán)的組成部分?？傮w而言，行政權(quán)本質(zhì)屬性是執(zhí)行權(quán)，包括執(zhí)法權(quán)、公共管理權(quán)及公共服務(wù)權(quán)。相對(duì)于司法權(quán)，行政權(quán)具備明顯的主動(dòng)性、傾向性、實(shí)質(zhì)性、應(yīng)變性、可轉(zhuǎn)授性、主體行政性、先定性、主導(dǎo)性、層級(jí)性、效率優(yōu)先性等十大特征。④參見(jiàn)孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，《法學(xué)》1998年第8期。

刑罰執(zhí)行權(quán)是通過(guò)對(duì)權(quán)利的剝奪達(dá)到執(zhí)行法律（法律文書(shū)）的目的，所以其本質(zhì)上是一種執(zhí)法權(quán)，即行政權(quán)，表現(xiàn)形式則是以執(zhí)行法院生效裁判為內(nèi)容的具體行政行為。刑罰執(zhí)行的啟動(dòng)具備鮮明的主動(dòng)性，對(duì)受刑人的權(quán)利的剝奪也呈現(xiàn)明顯的實(shí)質(zhì)干預(yù)，同時(shí)，刑罰執(zhí)行主體在行刑中占有絕對(duì)主導(dǎo)地位等種種特征，這些也表明刑罰執(zhí)行權(quán)是一種行政權(quán)。

其次，刑罰執(zhí)行權(quán)是一種司法行政權(quán)。

司法行政權(quán)是在國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)中以管理司法行政事務(wù)為主的，兼容部分司法權(quán)性質(zhì)，具有復(fù)合性、相對(duì)獨(dú)立性、廣泛性、執(zhí)行性和服務(wù)性的一種行政權(quán)。⑤劉武?。骸端痉ㄐ姓?quán)的界說(shuō)及其合理配置》，《理論導(dǎo)刊》2003年第9期。司法行政權(quán)與一般意義上的行政權(quán)存在明顯的區(qū)別。一般意義上的行政權(quán)只具有單純的行業(yè)行政事務(wù)管理職能，而司法行政權(quán)除行使一般的行政事務(wù)管理職能外，還行使一般行政機(jī)關(guān)不具有的預(yù)防犯罪、懲治犯罪和改造罪犯的特殊的司法職能。同時(shí)，司法行政管理的對(duì)象是司法行政事務(wù)而不是一般行政事務(wù)，因此司法行政權(quán)是一種兼具司法權(quán)的行政權(quán)，其本質(zhì)是一種行政權(quán)。

刑罰執(zhí)行權(quán)屬于司法行政權(quán)，因?yàn)樗鼒?zhí)行的依據(jù)是法院生效裁判，執(zhí)行的對(duì)象是違反刑法的服刑人員，體現(xiàn)出鮮明的司法事務(wù)的執(zhí)行權(quán)特性。同時(shí)，在刑罰執(zhí)行中，諸如減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等刑罰執(zhí)行方式的變更，也是一種司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的滲透與融合，體現(xiàn)出司法權(quán)的某些特質(zhì)，從而使刑罰執(zhí)行區(qū)別于一般的行政權(quán)屬性，是行政權(quán)中的司法行政權(quán)。

刑罰執(zhí)行權(quán)歸屬于司法行政機(jī)關(guān)，不僅在權(quán)力屬性方面具備正當(dāng)性，而且在司法行政機(jī)關(guān)的職責(zé)現(xiàn)狀方面具備可行性。現(xiàn)行刑罰種類中的部分剝奪自由刑（如無(wú)期徒刑、有期徒刑）和限制自由刑（如社區(qū)矯正）都已經(jīng)由司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，那么它再接管生命刑（死刑立即執(zhí)行）、資格刑（剝奪政治權(quán)利、驅(qū)逐出境）、財(cái)產(chǎn)刑（罰金、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)）以及自由刑中的拘役的執(zhí)行，具有很大的可行性。因?yàn)殡m然刑罰的種類繁多，但行刑卻有最基本的規(guī)律可以遵循，比如審判與執(zhí)行的銜接、執(zhí)行遵循的原則和尺度、執(zhí)行中法律問(wèn)題的處理等。由于監(jiān)獄、未成年犯管教所和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)作為專門(mén)的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，已經(jīng)積累了豐富的執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，在接管拘役、死刑、財(cái)產(chǎn)刑的執(zhí)行時(shí)，司法行政機(jī)關(guān)便會(huì)有章可循，有據(jù)可考。相反，公安對(duì)于拘役和剝奪政治權(quán)利的執(zhí)行、法院對(duì)于死刑和財(cái)產(chǎn)刑的執(zhí)行，都是其附帶的工作職責(zé)，由于精力有限，很難全力以赴，導(dǎo)致執(zhí)行效果大打折扣。同時(shí)這種附帶的執(zhí)行從理論上講也違背了權(quán)力分立制衡的基本原理。所以概而言之，由司法行政機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使所有刑罰的執(zhí)行權(quán)，符合刑罰執(zhí)行權(quán)的基本屬性，也具備較強(qiáng)的可行性。

二、刑罰執(zhí)行一體化的基本步驟

國(guó)外在刑罰執(zhí)行體制上基本上采取了一元化的模式。除了德國(guó)和日本由檢察機(jī)關(guān)享有刑罰的執(zhí)行權(quán)外，⑥在實(shí)行檢執(zhí)合一的國(guó)家里，檢察官一般擁有刑事裁判執(zhí)行權(quán)或?qū)π淌虏门袌?zhí)行的指揮權(quán)。大多數(shù)國(guó)家刑罰執(zhí)行主體均由司法部（法務(wù)部或法務(wù)?。┮粋€(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理和全面負(fù)責(zé)。多數(shù)國(guó)家在設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)時(shí)都充分考慮了執(zhí)行中的實(shí)施行為和裁判行為，且無(wú)例外地將執(zhí)行實(shí)施行為從法院權(quán)力結(jié)構(gòu)中分立出去，交由獨(dú)立于法院的專門(mén)機(jī)構(gòu)或綜合機(jī)構(gòu)去行使。一元化的刑罰執(zhí)行體制既能夠保障司法裁判的權(quán)威性和國(guó)家法治的統(tǒng)一性，使判決得到有效執(zhí)行，又能夠保障刑罰執(zhí)行對(duì)象處遇標(biāo)準(zhǔn)的一致性，維護(hù)刑罰執(zhí)行的公正。

中國(guó)現(xiàn)行法治語(yǔ)境下，完成刑罰執(zhí)行一體化的任務(wù)，要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是執(zhí)行機(jī)構(gòu)的并轉(zhuǎn)重組，二是執(zhí)行權(quán)力的梳理重整。這兩個(gè)問(wèn)題的解決路徑可以概括為：“兩個(gè)轉(zhuǎn)隸”“兩個(gè)剝離”“七項(xiàng)重組”（如圖1）?！皟蓚€(gè)轉(zhuǎn)隸”指看守所、司法警察機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸至司法行政機(jī)關(guān)；“兩個(gè)剝離”指剝奪政治權(quán)利、驅(qū)逐出境的執(zhí)行從公安機(jī)關(guān)剝離至司法警察機(jī)構(gòu)；“七項(xiàng)重組”按圖1中數(shù)字標(biāo)出的權(quán)力重新分配。

圖1 刑罰執(zhí)行一體化規(guī)劃

（一）兩個(gè)轉(zhuǎn)隸

1.看守所由公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸至司法行政機(jī)關(guān)

看守所的轉(zhuǎn)隸問(wèn)題，近幾年受到廣泛關(guān)注。絕大部分的觀點(diǎn)都贊成看守所應(yīng)當(dāng)整體轉(zhuǎn)隸至司法行政機(jī)關(guān)。贊成的理由大致有以下四個(gè)方面。一是看守所目前存在的刑訊逼供、獄偵耳目、深挖余罪等行為或職能造成了部分冤假錯(cuò)案，影響了司法公信力。⑦參見(jiàn)顧永忠：《論看守所職能的重新定位——以新〈刑事訴訟法〉相關(guān)規(guī)定為分析背景》，《當(dāng)代法學(xué)》2013年第4期。發(fā)生在看守所內(nèi)部的特情人員制造冤假錯(cuò)案、犯罪信息地下交易以及非正常傷亡現(xiàn)象，歸根結(jié)底是由看守所同時(shí)承擔(dān)著未決羈押與刑事偵查職能所帶來(lái)的后果。在承擔(dān)刑事偵查職能的情況下，看守所不可能具有基本的中立性和超然性，也不可能只是充當(dāng)未決犯的羈押者和保護(hù)者，而是要通過(guò)各種手段獲取在押未決犯的供述、信息或者情報(bào)，以便獲得刑事偵查效果的最大化。⑧陳瑞華：《看守所制度的改革問(wèn)題》，《中國(guó)律師》2017年5月。二是由看守所執(zhí)行拘役、刑期剩余三個(gè)月以下的有期徒刑，違背了權(quán)力分立原則，容易造成權(quán)力混同及權(quán)力濫用。三是看守所轉(zhuǎn)隸至司法行政機(jī)關(guān)能夠制約監(jiān)督辦案機(jī)關(guān)的訴訟行為尤其是偵查行為。根據(jù)2012年修改后的我國(guó)《刑事訴訟法》對(duì)看守所職能的規(guī)定，看守所的配合訴訟職能服務(wù)于控辯雙方，對(duì)偵查機(jī)關(guān)既要配合也要制約，比如拘留、逮捕后立即送看守所羈押、訊問(wèn)必須在看守所內(nèi)進(jìn)行等規(guī)定恰恰是對(duì)偵查取證的制約，而非配合。⑨程雷：《看守所立法問(wèn)題探討》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期。制約偵查機(jī)關(guān)的更為有效的路徑是，看守所不再歸屬公安機(jī)關(guān)管轄。四是看守所轉(zhuǎn)隸至司法行政機(jī)關(guān)能夠有效保障律師的會(huì)見(jiàn)權(quán)等辯護(hù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，律師在看守所會(huì)見(jiàn)犯罪嫌疑人存在一些問(wèn)題，如不能依法會(huì)見(jiàn)的情形仍然存在，保障律師會(huì)見(jiàn)的相關(guān)設(shè)施不完備等。⑩劉順華：《看守所律師會(huì)見(jiàn)現(xiàn)狀及調(diào)查分析——以湖南省長(zhǎng)沙市某看守所律師會(huì)見(jiàn)為樣本》，《人民檢察》2016年第22期。同時(shí)，律師會(huì)見(jiàn)難的一個(gè)重要原因是看守所的不重視不配合，源于看守所對(duì)律師干擾偵查活動(dòng)的顧慮，而這些都與看守所和公安機(jī)關(guān)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系密切相關(guān)。所以把看守所轉(zhuǎn)出公安機(jī)關(guān)，可以確?？词厮诼蓭煏?huì)見(jiàn)問(wèn)題上的中立性，保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益。

此外，就全世界范圍看，未決羈押權(quán)獨(dú)立于追訴機(jī)關(guān)，是基本一致的選擇。無(wú)論英美法系還是大陸法系國(guó)家，一般而言，嫌疑人在司法審查之前通常被羈押在警察控制之下的拘留所內(nèi)，而在預(yù)審法官做出羈押決定之后，被追訴人則通常被羈押在監(jiān)獄或者不由警察或檢察官控制的監(jiān)禁場(chǎng)所內(nèi)。①冀祥德：《未決羈押制度的比較研究》，《鐵道警官高等學(xué)校學(xué)報(bào)》2003年第3期。這種設(shè)置的目的顯而易見(jiàn)，是為了使被追訴人擺脫追訴機(jī)關(guān)的直接控制，從而避免可能產(chǎn)生的刑訊逼供、阻擾律師等有違程序公正的不良后果。較之國(guó)外，我國(guó)尚沒(méi)有羈押的司法審查機(jī)制，羈押是刑事拘留、逮捕的必然后果。那么現(xiàn)行法律框架下就沒(méi)有必要區(qū)分司法審查前后的羈押場(chǎng)所。同時(shí)，看守所自成立以來(lái)積累了豐富的未決羈押經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在司法改革的大背景下，其自身也進(jìn)行了積極的自我革新。因此，可以把看守所直接整體轉(zhuǎn)隸至司法行政機(jī)關(guān)，而不必由監(jiān)獄承擔(dān)未決羈押的職能，便能很好地解決未決羈押執(zhí)行機(jī)構(gòu)的中立性和獨(dú)立性的問(wèn)題。

看守所整體轉(zhuǎn)隸至司法行政機(jī)關(guān)后，與偵查機(jī)關(guān)尤其是公安機(jī)關(guān)的管轄和部門(mén)利益劃清了界限。公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)審訊犯罪嫌疑人、被告人時(shí)，需要申請(qǐng)，審訊時(shí)由看守所監(jiān)管，可有效預(yù)防刑訊逼供；當(dāng)羈押期限即將屆滿時(shí)，看守所可以提醒公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院及時(shí)辦理變更或延期手續(xù)，期限屆滿則由于喪失了執(zhí)法前提就必須釋放被羈押人，可有效防治超期羈押?jiǎn)栴}；看守所作為中立的羈押機(jī)構(gòu)，按照法律規(guī)定為律師會(huì)見(jiàn)提供場(chǎng)所和便利，不再忌憚?dòng)诼蓭煂?duì)偵查活動(dòng)所謂的“干擾”，可有效保障律師的辯護(hù)權(quán)利；由于不再替公安承擔(dān)“深挖余罪”的職能，可有效避免“牢頭獄霸”“獄偵耳目”等不法現(xiàn)象的出現(xiàn)。

看守所整體轉(zhuǎn)隸司法行政機(jī)關(guān)后，其現(xiàn)有的刑罰執(zhí)行職能（執(zhí)行拘役和短期余刑）從本部門(mén)剝離，劃歸監(jiān)獄負(fù)責(zé)，這樣既能夠使看守所因羈押的對(duì)象都是未決犯而更能有效監(jiān)管，也使這兩種刑罰的執(zhí)行因劃歸監(jiān)獄而得以更專業(yè)的落實(shí)。

2.司法警察機(jī)構(gòu)由法院、檢察院轉(zhuǎn)隸至司法行政機(jī)關(guān)

現(xiàn)行體制下，法院、檢察院都內(nèi)設(shè)司法警察機(jī)構(gòu)，分別協(xié)助本院的審判、偵查、起訴工作。這種協(xié)助雖然彰顯了人民警察的“制服效應(yīng)”，但也使司法警察的工作淪為輔助地位而不被重視。同時(shí)，從刑罰執(zhí)行角度而言，法院的“審執(zhí)不分”不僅拖累審判工作，更使執(zhí)行成效大打折扣。

2008年11月28日，中共中央政治局通過(guò)的《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》提出：“法院執(zhí)行職能劃歸司法局管轄，法院其他有關(guān)行政職能劃歸司法行政機(jī)關(guān)管轄，法院專司審判?！敝泄彩藢盟闹腥珪?huì)公報(bào)提出，優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)。屬于這一試點(diǎn)單位的河北省唐山市中級(jí)人民法院和北京市、上海市、江蘇省、四川省等高級(jí)人民法院進(jìn)行了審執(zhí)分離的改革，試點(diǎn)法院執(zhí)行結(jié)案數(shù)量同比大幅上升，執(zhí)行申訴信訪數(shù)量同比大幅下降，案件實(shí)際執(zhí)行率、執(zhí)行標(biāo)的到位率等有不同幅度提高，執(zhí)行工作質(zhì)效明顯提升。

無(wú)論從中央對(duì)審執(zhí)分離的頂層規(guī)劃，還是地方對(duì)審執(zhí)分離的成功試點(diǎn)，都印證了審執(zhí)分離的重要性和必要性。因此，從改革的徹底性角度出發(fā)，將法院執(zhí)行局和司法警察局一同轉(zhuǎn)隸至司法行政機(jī)關(guān)，才能實(shí)現(xiàn)審判與執(zhí)行權(quán)力的有效制衡。

同時(shí)，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，反貪部門(mén)整體從檢察院剝離，使得檢察院的司法警察協(xié)助偵查的職能形同虛設(shè)，其可以和法院司法警察機(jī)構(gòu)一起，整體轉(zhuǎn)隸至司法行政機(jī)關(guān)，合并成立司法警察局，賦予其全新的職權(quán)，讓司法警察真正為司法工作保駕護(hù)航。

（二）兩個(gè)剝離

除了拘役，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的剝奪政治權(quán)利和驅(qū)逐出境的刑罰執(zhí)行職能，也違背了權(quán)力分立基本原則，同時(shí)由于警力有限，這兩種刑罰的執(zhí)行不被重視，導(dǎo)致執(zhí)行不力。從統(tǒng)一刑罰執(zhí)行主體的角度而言，這兩種刑罰的執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)從公安機(jī)關(guān)剝離出來(lái)，交由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

就剝奪政治權(quán)利而言，實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)被剝奪政治權(quán)利的監(jiān)外罪犯一直不到居住地公安機(jī)關(guān)報(bào)到或者是在報(bào)到后長(zhǎng)期外出無(wú)法聯(lián)系，公安機(jī)關(guān)對(duì)其不能進(jìn)行有效監(jiān)管的情況。另外，被剝奪政治權(quán)利的罪犯違反規(guī)定參加集會(huì)、出版書(shū)籍或者接受采訪等行為，由于尚未構(gòu)成新的犯罪，只能依法給予治安管理處罰，不能像緩刑、假釋罪犯那樣予以收監(jiān)執(zhí)行。這樣導(dǎo)致的后果是，不但對(duì)罪犯處罰不嚴(yán)，治安處罰也難以落實(shí)，使監(jiān)管考察工作難以開(kāi)展，從而嚴(yán)重影響執(zhí)行效力。②本刊學(xué)習(xí)問(wèn)答組：《被剝奪政治權(quán)利的監(jiān)外罪犯不遵守規(guī)定應(yīng)當(dāng)如何處理》，《人民檢察》2006年第10期。

就驅(qū)逐出境而言，對(duì)判處獨(dú)立適用驅(qū)逐出境刑罰的外國(guó)人，人民法院應(yīng)當(dāng)自判決生效之日起15天內(nèi)，將對(duì)該罪犯的刑事判決書(shū)執(zhí)行通知書(shū)的副本交付所在地省級(jí)公安機(jī)關(guān)，由省級(jí)公安機(jī)關(guān)指定的公安機(jī)關(guān)執(zhí)行；被判處徒刑的外國(guó)人，其主刑執(zhí)行期滿后應(yīng)執(zhí)行驅(qū)逐出境附加刑，應(yīng)當(dāng)在主刑滿的一個(gè)月前，由原羈押監(jiān)獄的主管部門(mén)將該犯的判決書(shū)、執(zhí)行通知書(shū)副本或復(fù)印件送交所在地省級(jí)公安機(jī)關(guān)，由省級(jí)公安機(jī)關(guān)指定的公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。③黃淑娥：《論驅(qū)逐出境的適用及其完善》，《社科縱橫》2007年第2期。驅(qū)逐出境轉(zhuǎn)由司法警察負(fù)責(zé)，理論上沒(méi)有障礙，實(shí)際操作也不會(huì)有很大問(wèn)題。

（三）七項(xiàng)重組

在將刑罰執(zhí)行主體統(tǒng)一納入司法行政機(jī)關(guān)管轄之后，各執(zhí)行主體負(fù)責(zé)執(zhí)行的刑罰也必須合理分工，才能理順執(zhí)行體制，解決執(zhí)行中的沖突。

結(jié)合圖1所示以及前述分析，經(jīng)過(guò)剝離及重建后，司法行政機(jī)關(guān)下轄的刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)有看守所、監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)、司法警察機(jī)構(gòu)，對(duì)應(yīng)的刑罰種類有主刑5種（死刑、無(wú)期徒刑、有期徒刑、拘役、管制）、附加刑4種（罰金、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、剝奪政治權(quán)利、驅(qū)逐出境）。在尊重權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)律的前提下，將刑罰準(zhǔn)確匹配到相應(yīng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)中，才能實(shí)現(xiàn)真正的刑罰執(zhí)行一體化。

1.死刑的執(zhí)行由法院轉(zhuǎn)至看守所負(fù)責(zé)

看守所轉(zhuǎn)隸后的定位是未決羈押的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其原有的拘役、短期余刑的執(zhí)行被剝離，死刑的執(zhí)行可分配給看守所負(fù)責(zé)。這樣做的依據(jù)有三個(gè)方面：一是這樣并不會(huì)沖擊其執(zhí)行未決羈押的主體職責(zé)，因?yàn)樗佬痰膱?zhí)行不需要很長(zhǎng)的時(shí)間，也不需要對(duì)執(zhí)行對(duì)象進(jìn)行教育改造，只需要對(duì)其進(jìn)行有效約束和監(jiān)管即可；二是可提高訴訟效率，因?yàn)樗佬谭竿ǔＴ趫?zhí)行前都在看守所羈押，在看守所執(zhí)行，省去了轉(zhuǎn)換執(zhí)行場(chǎng)地帶來(lái)的司法成本；三是能夠有效避免死刑執(zhí)行的公開(kāi)化，從而彰顯法治文明進(jìn)步并保障執(zhí)行安全。

2.拘役、短期余刑的執(zhí)行由看守所轉(zhuǎn)至監(jiān)獄負(fù)責(zé)

拘役和短期余刑兩種刑罰本質(zhì)是一致的，都是對(duì)執(zhí)行對(duì)象剝奪自由并予以改造的刑罰方法。在剝奪自由和改造罪犯方面，沒(méi)有比監(jiān)獄更專業(yè)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)了。

對(duì)于拘役的執(zhí)行，可在監(jiān)獄設(shè)置專門(mén)的拘役場(chǎng)所，在剝奪自由程度上可略輕于其他監(jiān)禁罪犯，④我 國(guó)《刑法》第43條第2款規(guī)定：“在執(zhí)行期間，被判處拘役的犯罪分子每月可以回家一天至兩天；參加勞動(dòng)的，可以酌量發(fā)給報(bào)酬。”在改造手段上以教育改造為主要手段。

對(duì)于短期余刑的執(zhí)行，可將服刑人員直接并入輕刑犯監(jiān)獄或監(jiān)區(qū)，用相同的方法和手段予以監(jiān)禁和改造即可。

3.罰金、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行由法院轉(zhuǎn)至司法警察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)

罰金、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行，要運(yùn)用查詢、查封、扣押、凍結(jié)、劃撥、拍賣(mài)等強(qiáng)制手段，而“制服效應(yīng)”在這種強(qiáng)制手段的實(shí)施中會(huì)起到重要作用，所以這兩種財(cái)產(chǎn)刑的執(zhí)行交由警察實(shí)施具備有效性。同時(shí)，司法警察機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)隸之前，已經(jīng)參與了法院對(duì)財(cái)產(chǎn)刑的執(zhí)行，故財(cái)產(chǎn)刑的執(zhí)行交由司法警察實(shí)施具有了合理性和可行性。

4.驅(qū)逐出境、剝奪政治權(quán)利的執(zhí)行由公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)至司法警察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)

驅(qū)逐出境、剝奪政治權(quán)利是附加刑，也是資格刑，其執(zhí)行轉(zhuǎn)至司法行政機(jī)關(guān)時(shí)，司法警察機(jī)構(gòu)是最合適的選擇。其原因有二個(gè)方面：一是若由轉(zhuǎn)隸后的看守所執(zhí)行，則容易沖擊其未決羈押執(zhí)行主體的職責(zé)。因?yàn)轵?qū)逐出境和剝奪政治權(quán)利都需要對(duì)外執(zhí)行；二是司法警察機(jī)構(gòu)能夠勝任這兩種資格刑的執(zhí)行。剝奪政治權(quán)利的執(zhí)行有很大的特殊性，因?yàn)楸粓?zhí)行人不需要積極作為，只需要配合不作為即可。同時(shí)驅(qū)逐出境也只需要沒(méi)收被執(zhí)行人的護(hù)照等有效證件，做好與出境口岸的公安及邊防部門(mén)的配合就基本能夠完成執(zhí)行。所以這兩種資格刑的執(zhí)行交由司法警察機(jī)構(gòu)完成，應(yīng)該沒(méi)有很大的障礙。

此外，還需要注意的幾點(diǎn)是：其一，看守所轉(zhuǎn)隸后，其主要職責(zé)是未決羈押和死刑執(zhí)行，同時(shí)要承擔(dān)法院審判的押解和值庭任務(wù)（由看守所直接將被告人押送至法庭，比交由司法警察機(jī)構(gòu)實(shí)施更高效、更安全）；其二，司法警察在執(zhí)行罰金、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、剝奪政治權(quán)利、驅(qū)逐出境刑罰之外，承擔(dān)社區(qū)矯正中的強(qiáng)制措施的執(zhí)行、收監(jiān)等強(qiáng)制性手段的實(shí)施。⑤社 區(qū)矯正能否用警的問(wèn)題，一直是理論界和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)論不休的話題。筆者贊成社區(qū)矯正可以用警，因?yàn)樯鐣?huì)矯正本質(zhì)是刑罰執(zhí)行，不可避免需要強(qiáng)制手段介入，而一般社區(qū)矯正人員并沒(méi)有強(qiáng)制權(quán)力，社會(huì)矯正交由警察實(shí)施，具備合法性和合理性。

三、刑罰執(zhí)行一體化的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

刑罰執(zhí)行一體化改革既牽涉到部門(mén)的整體轉(zhuǎn)隸，又包括行刑權(quán)的整合調(diào)配，會(huì)給刑罰執(zhí)行工作乃至刑事訴訟活動(dòng)帶來(lái)一系列的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

（一）公安機(jī)關(guān)破案率降低的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)

事實(shí)表明，刑訊逼供、屈打成招是造成冤假錯(cuò)案的決定性因素，是中國(guó)式冤案的標(biāo)志性特征。⑥蔡嘉源、徐武、唐福樂(lè)：《刑事冤假錯(cuò)案防范與糾正機(jī)制構(gòu)建研究》，《東南學(xué)術(shù)》2015年第2期。近幾年平反的冤假錯(cuò)案中，追本溯源，罪魁禍?zhǔn)捉詾樾逃嵄乒?。冤案能夠得以平反的主要原因有兩個(gè)：“真兇落網(wǎng)”和“亡者歸來(lái)”。⑦如湖北佘祥林案、河南趙作海案等是因被害人重新出現(xiàn)得以平反，而云南杜培武案、內(nèi)蒙古呼格吉勒?qǐng)D案、浙江叔侄案等案件，則是借由真兇落網(wǎng)得以冤案昭雪。這種概率極低的刑事案件糾錯(cuò)模式，昭示了我國(guó)刑事冤假錯(cuò)案糾正的艱難。一個(gè)大膽且合理的推測(cè)是：得以糾正的冤假錯(cuò)案一定不是錯(cuò)案的全部，在規(guī)模龐大的刑事被追訴人群體中，存在一定數(shù)量的尚未得以糾錯(cuò)的蒙冤主體。刑訊逼供的普遍化，折射出一系列的法律和社會(huì)問(wèn)題，其中最典型的原因可歸結(jié)于偵查人員對(duì)口供的過(guò)度依賴和非科學(xué)的偵破政績(jī)觀的錯(cuò)誤指引。

看守所整體轉(zhuǎn)隸至司法行政機(jī)關(guān)，將會(huì)摒棄深挖余罪的公安職能，獄偵耳目、牢頭獄霸、刑訊逼供等違法手段將會(huì)得以遏制，看守所不再承擔(dān)或變相承擔(dān)輔助偵查的職能，必將會(huì)給破案率帶來(lái)較大的沖擊。這種風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)在一定時(shí)期、一定程度存在，風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)應(yīng)當(dāng)著眼于理念和機(jī)制兩個(gè)維度。

1.摒棄急功近利的破案率指標(biāo)，樹(shù)立科學(xué)的偵查功能觀

為使刑事案件特別是命案快破快結(jié)，公安機(jī)關(guān)往往制定考核政績(jī)指標(biāo)，形成“破案GDP”，如“破案率”“批捕準(zhǔn)確率”“起訴定罪率”“限時(shí)辦結(jié)率”等等，這是不科學(xué)的。比如“命案必破”就不符合唯物主義認(rèn)識(shí)論。人的認(rèn)識(shí)是有局限性的，偵查也不是無(wú)所不能的。受證據(jù)或技術(shù)局限，總有限期內(nèi)破不了的“冷案”?！跋奁谄瓢浮北厝唤o辦案民警帶來(lái)巨大壓力，情急之下非法手段便層出不窮了。以河南省為例，該省破案率一度高得驚人，2003年前為60%，2009年升至97.53%，連續(xù)七年全國(guó)排名第一。如此“傲人戰(zhàn)績(jī)”，源于重大命案“限期辦結(jié)，天天上報(bào)，周周排名”，年底的命案破案率若未達(dá)到100%，局長(zhǎng)要在大會(huì)上做檢討。排名倒數(shù)的單位除取消評(píng)優(yōu)評(píng)先資格外，還影響到局長(zhǎng)的任命。反之，每偵破一起命案獎(jiǎng)10萬(wàn)元，立功民警很快得以提拔。⑧參 見(jiàn)《河南警方廢除破案率指標(biāo) 媒體稱其轉(zhuǎn)身令人矚目》，http：／／news.sohu.com／20131125／n390734834.shtml，2018年1月15日訪問(wèn)。雖然公安部在2015年已經(jīng)明確提出取消“破案率”等不科學(xué)考評(píng)指標(biāo)，⑨參見(jiàn)《公安部關(guān)于改革完善受案立案制度的意見(jiàn)》（公通字［2015］32號(hào)）。但并沒(méi)有徹底改變名目繁多的“數(shù)字考核”機(jī)制。從實(shí)踐運(yùn)作的情況看，公安機(jī)關(guān)關(guān)于偵查工作的績(jī)效考核有以數(shù)字指標(biāo)代替工作價(jià)值或?qū)嵭е?。正如有學(xué)者所指出的，現(xiàn)有這些內(nèi)部的績(jī)效考核制度往往過(guò)于注重秩序價(jià)值而忽視自由價(jià)值，過(guò)于注重打擊功能而忽視保障功能的發(fā)揮，過(guò)于注重偵查效率的實(shí)現(xiàn)而忽視偵查質(zhì)量的提高。⑩林喜芬：《轉(zhuǎn)型期刑事司法錯(cuò)誤的防控：權(quán)利話語(yǔ)及其限度》，上海人民出版社2011年版，第155頁(yè)。從評(píng)價(jià)體系上看，這種量化的一元評(píng)價(jià)模式忽視了偵查工作是一個(gè)在社會(huì)語(yǔ)境下具有多重價(jià)值的復(fù)合體。以“數(shù)字結(jié)果”為導(dǎo)向最終會(huì)使績(jī)效考核超出其適用范圍而喪失科學(xué)性。

科學(xué)的偵查觀是客觀對(duì)待偵查工作的科學(xué)態(tài)度。按照辯證唯物主義認(rèn)識(shí)觀，偵查工作有其力所不能及之處，比如有的案件證據(jù)缺乏短期無(wú)法偵破，有的案件警力有限無(wú)力偵破。不僅如此，即便已經(jīng)偵破的案件，刑訊逼供是否存在，取證程序是否合法，案外人人權(quán)是否得到保障等等，都是考量偵查工作的重要指標(biāo)。因此，構(gòu)建多元化、實(shí)質(zhì)化的考評(píng)體系，才能引導(dǎo)偵查人員從對(duì)偵查數(shù)量的追求轉(zhuǎn)變化為對(duì)偵查質(zhì)量的探索。首先，要加大質(zhì)量性指標(biāo)的權(quán)重，形成效率與質(zhì)量并重的評(píng)估模式。從價(jià)值取向來(lái)看，我國(guó)的警務(wù)模式應(yīng)以追求社會(huì)和諧為目標(biāo)，而不是單純地打擊犯罪。①馬明亮：《司法績(jī)效考評(píng)機(jī)制研究——以刑事警察為范例的分析》，《中國(guó)司法》2009年第9期。在具體指標(biāo)的設(shè)立上，對(duì)于普通案件應(yīng)增加再犯率、被害人滿意度、社區(qū)穩(wěn)定程度等指標(biāo)內(nèi)容；對(duì)于社會(huì)影響重大的案件，應(yīng)在強(qiáng)調(diào)破案率的同時(shí)提升偵查違法違規(guī)行為的扣分權(quán)重，并通過(guò)設(shè)立內(nèi)部錯(cuò)案糾正指標(biāo)來(lái)建立與刑事錯(cuò)案有關(guān)的案件偵查過(guò)程評(píng)價(jià)體系。其次，要推進(jìn)考核目標(biāo)長(zhǎng)期化、動(dòng)態(tài)化。目前績(jī)效考核整體呈現(xiàn)短期化、專項(xiàng)化傾向，這種以短期評(píng)估為目的的考核模式是違法偵查、違規(guī)辦案的巨大誘因。應(yīng)增加中長(zhǎng)期指標(biāo)和偵查工作可持續(xù)發(fā)展性指標(biāo)的權(quán)重，尤其是對(duì)于重特大案件、多發(fā)性案件不應(yīng)以專項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行靜態(tài)考核，而應(yīng)站在“打防管控”綜合效果的角度，進(jìn)行全方位的合理評(píng)估。

2.改變過(guò)度依賴口供的懶政思維，提升科技對(duì)偵查的推動(dòng)力量

刑訊逼供的屢禁不止，映射出口供對(duì)于偵查人員的極大誘惑力。通過(guò)口供可以鎖定犯罪嫌疑人，起獲贓款贓物，找到犯罪工具等，大大提高偵查效率。究其實(shí)質(zhì)，過(guò)度依賴口供是一種惰性的表現(xiàn)。在科技高度發(fā)達(dá)的信息社會(huì)，各種科技手段能夠武裝偵查，物證、書(shū)證、鑒定意見(jiàn)、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)形式可以借助科技手段更便捷有效地獲得?？萍紓刹槭侄沃饕ㄒ曨l監(jiān)控、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控等重點(diǎn)監(jiān)控手段；②如 利用互聯(lián)網(wǎng)聊天軟件開(kāi)展的“QQ偵查法”，可參見(jiàn)文奇：《瑤海刑警QQ偵查法》，《中國(guó)刑事警察》2008年第1期；如利用筆記本電腦網(wǎng)卡的MAC地址追蹤嫌疑人，可參見(jiàn)盧濤、李旭東：《通過(guò)MAC地址尋找涉案筆記本電腦》，《中國(guó)刑事警察》2009年第3期。電子數(shù)據(jù)、微量物質(zhì)、指紋痕跡等現(xiàn)場(chǎng)取證手段；③如 對(duì)于遺留在現(xiàn)場(chǎng)的毛發(fā)證據(jù)和纖維證據(jù)，可以借助多波段光源、激光，真空吸附法進(jìn)行發(fā)現(xiàn)和提取。參見(jiàn)李昌鈺等著：《李昌鈺博士犯罪現(xiàn)場(chǎng)勘查手冊(cè)》，郝宏奎等譯，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2006年版，第125－133頁(yè)。手機(jī)、DNA、人肉搜索等關(guān)聯(lián)分析類手段；④偵 查中利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)帖，發(fā)動(dòng)網(wǎng)民進(jìn)行“人肉搜索”參與信息反饋，對(duì)線索展開(kāi)甄別和排查，從而查獲犯罪嫌疑人。參見(jiàn)劉南男、郝宏奎：《論網(wǎng)絡(luò)“人肉搜索”在偵查工作中的運(yùn)用》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第6期。心理測(cè)試、⑤依 據(jù)人在撒謊時(shí)的特殊生理反應(yīng)，通過(guò)專家設(shè)置與案情或與被測(cè)試者相關(guān)的問(wèn)題，采集被試者在心理測(cè)試時(shí)的皮電反應(yīng)的指數(shù)，并通過(guò)專業(yè)解讀，從而判定被試者的陳述是否真實(shí)，為進(jìn)一步偵查提供偵查思路和線索。催眠等線索發(fā)掘類手段。⑥通 過(guò)對(duì)由于緊張和恐懼而無(wú)法回憶案發(fā)當(dāng)時(shí)情況的證人或被害人，使用心理暗示，使其放松，在專業(yè)催眠師的暗示下，可以幫助其進(jìn)行相關(guān)情節(jié)的回憶。

在科技迅猛發(fā)展的今天，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)放棄對(duì)口供的偏執(zhí)，探索借助更多科技手段來(lái)提升偵查工作質(zhì)量。例如，可利用大數(shù)據(jù)變被動(dòng)偵查為主動(dòng)偵查，打擊犯罪并預(yù)防犯罪。利用信息技術(shù)加強(qiáng)區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制建設(shè)，增強(qiáng)偵查能力，提高偵破效率。

（二）財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行難度增大的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)

罰金、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)執(zhí)行難問(wèn)題一直是刑事執(zhí)行中的一個(gè)難題。司法實(shí)踐中，很多法院為了解決罰金刑執(zhí)行難問(wèn)題，采取要求被告人在判決宣告前預(yù)先繳納罰金的措施，對(duì)預(yù)先繳納罰金的被告人在量刑上給予從寬考慮。雖然這種預(yù)繳罰金的做法具有較強(qiáng)的實(shí)用性，但一直無(wú)法擺脫“以錢(qián)贖刑”“花錢(qián)買(mǎi)刑”的質(zhì)疑，同時(shí)這種做法還面臨違反無(wú)罪推定原則的指責(zé)。⑦參見(jiàn)袁登明：《尋求緩解財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行難之道在現(xiàn)有法律框架下的制度創(chuàng)建》，《法律適用》2006年第7期。這種“先繳后判”的做法盡管還有爭(zhēng)議，但對(duì)罰金刑的執(zhí)行確實(shí)發(fā)揮了積極作用，從執(zhí)行角度衡量，確有其存在的合理性。

財(cái)產(chǎn)刑的執(zhí)行由法院轉(zhuǎn)至司法行政機(jī)關(guān)后，法院不再有執(zhí)行的壓力，也就不再會(huì)通過(guò)量刑這一杠桿敦促財(cái)產(chǎn)刑的落實(shí)了。如此，留給司法行政機(jī)關(guān)財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行難的問(wèn)題便愈發(fā)嚴(yán)重了。當(dāng)然，無(wú)論是《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》，還是《最高人民法院關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律的規(guī)定》，都明確了在減刑、假釋程序中，財(cái)產(chǎn)刑的履行是重要的考量因素，但隨著刑事政策對(duì)特定人群的從嚴(yán)認(rèn)定，導(dǎo)致一定比例的服刑人員喪失了減刑假釋的機(jī)會(huì)，⑧根 據(jù)我國(guó)《刑法》相關(guān)規(guī)定，重特大貪污犯不得減刑假釋；累犯以及因殺人、爆炸、搶劫、強(qiáng)奸、綁架等暴力性犯罪被判處10年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑的罪犯，不得假釋；被判處死刑緩期執(zhí)行的累犯以及因故意殺人、強(qiáng)奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險(xiǎn)物質(zhì)或者有組織的暴力性犯罪被判處死刑緩期執(zhí)行的犯罪分子，人民法院根據(jù)犯罪情節(jié)、人身危險(xiǎn)性等情況，可以在作出裁判的同時(shí)決定對(duì)其限制減刑。這不利于其履行財(cái)產(chǎn)刑的積極性。

構(gòu)建訴前、訴中和訴后體系化的保障機(jī)制，是應(yīng)對(duì)財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行難的主要方式。

1.建立審前財(cái)產(chǎn)保全制度

我國(guó)雖然明確了審判程序中對(duì)財(cái)產(chǎn)的保全程序，⑨《最高人民法院關(guān)于適用財(cái)產(chǎn)刑若干問(wèn)題的規(guī)定》第9條規(guī)定：“人民法院認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)判處被告人財(cái)產(chǎn)刑的，可以在案件審理過(guò)程中，決定扣押或者凍結(jié)被告人的財(cái)產(chǎn)?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于刑事裁判涉財(cái)產(chǎn)部分執(zhí)行的若干規(guī)定》第4條規(guī)定：“人民法院刑事審判中可能判處被告人財(cái)產(chǎn)刑、責(zé)令退賠的，刑事審判部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)被告人的財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查；發(fā)現(xiàn)可能隱匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查封、扣押、凍結(jié)其相應(yīng)財(cái)產(chǎn)?！钡珜徢柏?cái)產(chǎn)保全制度的缺失，為財(cái)產(chǎn)刑的執(zhí)行難埋下了隱患。審前程序，包括偵查、審查起訴階段對(duì)犯罪嫌疑人合法財(cái)產(chǎn)的查控，與財(cái)產(chǎn)刑能否順利執(zhí)行有直接聯(lián)系。刑事案件偵查和審查起訴環(huán)節(jié)，如果對(duì)犯罪嫌疑人財(cái)產(chǎn)疏于調(diào)查和控制，可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或作其他處置，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)刑在判決生效后難以執(zhí)行。

檢察機(jī)關(guān)以及刑事被害人可以向人民法院申請(qǐng)對(duì)犯罪嫌疑人或者被告人采取財(cái)產(chǎn)保全，不過(guò)訴前的財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)該限制在情況較為緊急，或者財(cái)產(chǎn)有極大的可能被轉(zhuǎn)移或者變賣(mài)的前提下。如果司法機(jī)關(guān)認(rèn)為財(cái)產(chǎn)有極大可能被轉(zhuǎn)移或者變賣(mài)，或者已經(jīng)有證據(jù)表明正在被轉(zhuǎn)移或者隱藏、變賣(mài)的，人民法院可以依職權(quán)采取扣押、查封等手段防止被執(zhí)行人惡意減少可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)。

2.建立訴訟中財(cái)產(chǎn)調(diào)查制度

德國(guó)、俄羅斯、法國(guó)、瑞士、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等刑法均有規(guī)定，法院確定罰金的數(shù)額時(shí)，要考慮被告人的財(cái)產(chǎn)情況。⑩同前注⑦，袁登明文。我國(guó)最高人民法院的相關(guān)司法解釋也明確了根據(jù)被告人的財(cái)產(chǎn)狀況和經(jīng)濟(jì)能力來(lái)確定財(cái)產(chǎn)刑的適用，只是并沒(méi)有規(guī)定具體的財(cái)產(chǎn)調(diào)查制度。只有充分調(diào)查，才能掌握被告人的真正履行能力，所以建立財(cái)產(chǎn)調(diào)查制度尤為必要。具體可由法院發(fā)布調(diào)查令，銀行、房地產(chǎn)登記部門(mén)、車(chē)管所、證券公司等相關(guān)單位做好配合，所在社區(qū)予以核實(shí)，共同完成對(duì)被告人財(cái)產(chǎn)的調(diào)查工作；由人民法院根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示的被告人的經(jīng)濟(jì)能力，酌情決定財(cái)產(chǎn)刑的適用與否以及適用金額。這將大大提高執(zhí)行成功概率。

3.建立訴訟后財(cái)產(chǎn)刑易科制度

刑罰的易科，又稱為換刑處分，指判決宣告的刑罰，因特殊事由不能執(zhí)行或不宜執(zhí)行，而選擇其他刑罰為執(zhí)行的代替。①參見(jiàn)王啟江：《論我國(guó)罰金刑的執(zhí)行》，山東大學(xué)2010年博士學(xué)位論文，第123－126頁(yè)。很多國(guó)家都有刑罰易科制度的規(guī)定。根據(jù)德國(guó)《刑法》第43條，財(cái)產(chǎn)刑未繳納或未追收的，則以自由刑代替。罰金刑還可以“公益勞動(dòng)”的方式清償。②參 見(jiàn)［德］漢斯·海因里?！ひ惪?、托馬斯·魏根特：《德國(guó)刑法教科書(shū)（總論）》，徐久生譯，中國(guó)法制出版社年版2001年版，第935頁(yè)、第937頁(yè)、第940頁(yè)。在英國(guó)，如果治安法官認(rèn)為拖欠罰金者對(duì)未能支付負(fù)有責(zé)任且其他執(zhí)行方式無(wú)法奏效時(shí)，他們可以發(fā)布令狀將其移送至監(jiān)獄，在未支付皇室法院罰金的情況下，刑期由皇室法院法官在拖欠時(shí)確定。③參見(jiàn)［英］約翰·斯普萊克：《英國(guó)刑事訴訟程序》，徐美君、楊立濤譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第595頁(yè)。

就解決財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行難而言，建立財(cái)產(chǎn)刑易科制度是十分必要的。被判處財(cái)產(chǎn)刑的犯罪人財(cái)產(chǎn)狀況千差萬(wàn)別，財(cái)產(chǎn)刑不能執(zhí)行的原因也很復(fù)雜，如果只在財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行程序內(nèi)尋找解決途徑，缺乏不能執(zhí)行時(shí)的替代解決機(jī)制，仍然無(wú)力改變被執(zhí)行人無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的問(wèn)題，罰金刑隨時(shí)追繳制度在實(shí)踐中基本落空就是例證。財(cái)產(chǎn)刑易科制度，通過(guò)將財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行轉(zhuǎn)換為自由刑或強(qiáng)制勞動(dòng)等其他刑罰與非刑罰方法，進(jìn)行變通執(zhí)行，基本解決了財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行程序自身難以克服的問(wèn)題，通過(guò)另外一種方式變相實(shí)現(xiàn)了刑罰。特別有益的是，這為難以執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)刑案件創(chuàng)設(shè)了一條法律出路，保障財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行程序正常運(yùn)行。

（三）監(jiān)獄押犯數(shù)量增多的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)

我國(guó)2011年至2016年全國(guó)被判處拘役的人數(shù)分別為76683人、112766人、133044人、145086人、157915人、165161人，呈現(xiàn)明顯逐年遞增的趨勢(shì)（見(jiàn)圖2）。④圖2數(shù)據(jù)來(lái)源于2011年至2016年全國(guó)法院司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)，http：／／gongbao.court.gov.cn／ArticleList.html？serial＿no＝sftj，2018年 1月18日訪問(wèn)。

圖2 拘役犯人數(shù)統(tǒng)計(jì)

刑罰執(zhí)行一體化后，拘役犯、短期余刑犯都將由看守所轉(zhuǎn)至監(jiān)獄服刑，這將增加監(jiān)獄押犯的數(shù)量，給監(jiān)管改造工作帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

1.押犯數(shù)量增多帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)近700所監(jiān)獄在押人犯數(shù)量高達(dá)100多萬(wàn)。隨著刑罰執(zhí)行一體化改革進(jìn)一步推進(jìn)，每個(gè)監(jiān)獄的押犯數(shù)量都將會(huì)有不同程度的增加，這對(duì)于很多已經(jīng)不堪重負(fù)的監(jiān)獄來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜，監(jiān)管和改造難度將會(huì)進(jìn)一步加大，監(jiān)獄執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)更加凸顯。探索降低押犯數(shù)量的可行性方案，要遵循現(xiàn)有的司法體制改革導(dǎo)向，借助現(xiàn)行法律支撐，推進(jìn)監(jiān)獄管理體制改革。其中，緩刑的加大適用能夠有效減少入監(jiān)押犯數(shù)量；假釋的加大適用能夠有效增加出監(jiān)押犯的數(shù)量；減刑的加大適用能夠有效縮短押犯服刑時(shí)間，多重措施并舉，可在一定程度上減少監(jiān)獄在押犯人數(shù)量，緩解監(jiān)獄執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。所以，穩(wěn)步提高緩刑、減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的比率，是應(yīng)對(duì)監(jiān)獄押犯人數(shù)過(guò)多的法治路徑。

圖3 全國(guó)近3年緩刑適用率對(duì)比

司法實(shí)踐中，我國(guó)的緩刑適用率一直不高，近3年分別為31%、29%、30%（見(jiàn)圖3），⑤圖 3數(shù)據(jù)來(lái)源于2014年至2016年全國(guó)法院司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)，http：／／gongbao.court.gov.cn／ArticleList.html？serial＿no＝sftj，2018年 1月18日訪問(wèn)。而國(guó)外緩刑適用率平均為40%左右。除重刑主義傳統(tǒng)這一重要因素之外，社區(qū)矯正制度的不完善也是法院不愿過(guò)多涉足緩刑判決的主要考量因素。隨著社區(qū)矯正制度的進(jìn)一步完善，社區(qū)用警制度的進(jìn)一步跟進(jìn)，可預(yù)測(cè)的是法院的緩刑判決率會(huì)有一定程度的提升。

我國(guó)多年來(lái)假釋率極低，⑥據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年至2012年，我國(guó)假釋適用率僅分別為1.987%、2.156%、2.608%，年平均假釋適用率僅為2.11%，雖呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但是英國(guó)、澳大利亞、意大利等法治國(guó)家的假釋制度的適用率已經(jīng)超過(guò)了31%。參見(jiàn)瞿中東：《減刑、假釋制度適用》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2012年版。與立法預(yù)期功能存在著較大距離，影響了假釋制度在刑罰執(zhí)行中發(fā)揮作用。《最高人民法院關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律的規(guī)定》第26條第2款規(guī)定：“罪犯既符合法定減刑條件，又符合法定假釋條件的，可以優(yōu)先適用假釋。”規(guī)定實(shí)施近一年多以來(lái)，在司法實(shí)踐中產(chǎn)生的導(dǎo)向作用并不明顯。假釋率、減刑率一直裹足不前，其深層的障礙在于執(zhí)法理念的保守和偏執(zhí)。在刑罰輕緩化這一刑事法治發(fā)展趨勢(shì)的大背景下，提高減刑率、假釋率勢(shì)在必行。

2.短刑犯增多帶來(lái)的改造風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)

拘役和短期余刑犯的涌入，增加了監(jiān)獄監(jiān)管改造的難度。一直以來(lái)，監(jiān)獄改造手段相對(duì)倚重于通過(guò)減刑和假釋激勵(lì)罪犯認(rèn)罪伏法。減刑、假釋手段在改造短刑犯方面顯然作用不大，因?yàn)榻^大部分短刑犯（尤其是看守所轉(zhuǎn)入監(jiān)獄的短刑犯，最高刑期也只有6個(gè)月）獲得減刑假釋的概率很小。這將嚴(yán)重影響這類人員改造的積極性。對(duì)此，要探索適合短刑犯的改造模式，積極應(yīng)對(duì)刑罰執(zhí)行一體化改革帶來(lái)的可能風(fēng)險(xiǎn)。

第一，要建立監(jiān)獄與看守所聯(lián)合考察機(jī)制。將看守所記錄、考察未決羈押期間的表現(xiàn)與監(jiān)獄記錄、考察已決服刑期間的表現(xiàn)相結(jié)合，⑦孫劍明、張建剛、錢(qián)麗娜：《短刑犯減刑聯(lián)合考察與檢察監(jiān)督》，《法學(xué)》2010年第6期。構(gòu)建檢索信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)所聯(lián)合考察。這樣可一定程度預(yù)防短刑犯在監(jiān)獄考察時(shí)間過(guò)短而無(wú)法適用減刑、假釋等情形出現(xiàn)。

第二，要構(gòu)建科學(xué)的短刑犯改造模式。一般而言，短刑犯的主觀惡性都不大，對(duì)其改造的手段應(yīng)區(qū)別于普通犯。激發(fā)短刑犯對(duì)出獄后生活的渴望與信心，是順利完成改造任務(wù)的關(guān)鍵。對(duì)此，可針對(duì)短刑犯群體開(kāi)展適合個(gè)體又便于其順利回歸社會(huì)的職業(yè)技能培訓(xùn)，增加短刑犯會(huì)見(jiàn)次數(shù)，強(qiáng)化短刑犯對(duì)外界信息輸入（如加大短刑犯對(duì)電視、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等外界信息的接收）等，使短刑犯經(jīng)常感知到監(jiān)獄之外的世界，從而產(chǎn)生向往，增強(qiáng)信心，提高改造的積極性。