我國行政復(fù)議體制改革的發(fā)展演進、目標構(gòu)成及修法回應(yīng)

曹 鎏 李 月

在中央全面依法治國委員會召開第三次會議上，習(xí)近平總書記明確指出，要發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用。此次會議審議通過了《行政復(fù)議體制改革方案》，意味著我國地方行政復(fù)議體制改革正式進入全面推進期。以相對集中行政復(fù)議體制和行政復(fù)議委員會為核心的改革路徑在地方迅速鋪開。地方改革因地制宜的探索，既為改革的深化提供了豐富的樣本，也對復(fù)議法修改提出了新的要求。本文通過對我國行政復(fù)議體制改革發(fā)展演進的梳理，特別是對改革理念、目標方向及地方實踐探索模式的闡釋，以期剖析當(dāng)下改革仍需解決的困境難題，并對改革深化、修法回應(yīng)等問題探尋最優(yōu)方案。

一、我國行政復(fù)議體制改革的發(fā)展歷程

行政復(fù)議體制改革的發(fā)展歷程反映了不同發(fā)展時期行政復(fù)議制度在我國法治國家建設(shè)進程中的定位及其使命。自1990年《行政復(fù)議條例》正式開啟我國行政復(fù)議制度統(tǒng)一立法時代以來，我國行政復(fù)議體制改革歷程可以劃分為三個階段。

（一）行政復(fù)議體制改革的醞釀期（1990—2007年）

1990年國務(wù)院出臺行政法規(guī)《行政復(fù)議條例》，結(jié)束了行政復(fù)議分散立法狀況。作為我國第一部行政復(fù)議統(tǒng)一立法，該條例確立了我國行政復(fù)議管轄的最初規(guī)則。①根據(jù)《行政復(fù)議條例》第11-12條。即地方各級人民政府為被申請人的案件，原則上由上一級人民政府管轄。例外情形是，省級人民政府實行自我管轄。針對縣級以上地方各級人民政府工作部門為被申請人的案件，原則上由上一級主管部門管轄。例外情形有兩種：一是被申請人上一級沒有相應(yīng)主管部門或者法律、法規(guī)規(guī)定由人民政府管轄的案件，由同級人民政府擔(dān)任行政復(fù)議機關(guān)；二是國務(wù)院部門實行自我管轄。依據(jù)《行政復(fù)議條例》確立的管轄規(guī)則，原則上實行“條條管轄”模式，“條塊管轄”和“自我管轄”作為例外情形補充適用。1994年《行政復(fù)議條例》修訂，對管轄規(guī)則做了調(diào)整，將“條條管轄”為原則變更為“條塊管轄”為原則，即以政府部門為被申請人案件的雙重管轄規(guī)則，首次賦予人民政府對此類案件的普遍管轄權(quán)。②根據(jù)《行政復(fù)議條例》（1994年修訂）第11-12條。1999年《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱“行政復(fù)議法”）出臺，在延用《行政復(fù)議條例》（1994年修訂）的基礎(chǔ)上，進一步規(guī)定了垂直管理部門和國家安全機關(guān)“條條管轄”的例外情況。③根據(jù)《行政復(fù)議法》第12-13條。隨后行政復(fù)議法歷經(jīng)2009年、2017年兩次修訂，均保留了有關(guān)行政復(fù)議管轄規(guī)則的規(guī)定。2007年《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》在行政復(fù)議法的基礎(chǔ)上，對管轄規(guī)則作出補充規(guī)定。④根據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第23-25條。具體內(nèi)容涉及兩個以上國務(wù)院部門共同作出行政行為案件、省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)部門作出行政行為案件、自然資源確權(quán)案件的管轄權(quán)規(guī)定，是行政復(fù)議法確立的管轄規(guī)則的細化與完善。

從這一時期我國復(fù)議制度發(fā)展來看，以地方各級人民政府為被申請人案件的管轄規(guī)則較為穩(wěn)定。我國行政復(fù)議體制管轄規(guī)則的變動主要集中在以地方各級人民政府工作部門為被申請人的案件，經(jīng)歷了原則上由上一級主管部門管轄到雙重管轄的規(guī)則轉(zhuǎn)變。這一時期我國對行政復(fù)議體制的探索，也伴隨著復(fù)議實踐的逐漸深入以及學(xué)術(shù)界對于復(fù)議理論的廣泛討論，尤其在對復(fù)議性質(zhì)、功能和定位等基礎(chǔ)問題的認識方面，對復(fù)議管轄規(guī)則的調(diào)整起到了正向促進作用。行政復(fù)議管轄規(guī)則的制度演進過程，反映出立法者希冀通過不斷優(yōu)化復(fù)議權(quán)配置，在打造最優(yōu)復(fù)議體制機制方面所做的努力，這也為我國復(fù)議體制改革的啟動夯實了制度基礎(chǔ)和實踐積累。

（二）行政復(fù)議體制改革的試點期（2008—2019年）

行政復(fù)議體制改革正式拉開序幕，始于2008年的試點探索。2008年，原國務(wù)院法制辦發(fā)布《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點工作的通知》，在八個?。ㄖ陛犑校┞氏乳_展行政復(fù)議委員會試點工作。⑤開展行政復(fù)議改革試點的八個?。ㄖ陛犑校┓謩e是：北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南和貴州。這次試點的核心目標是，在試點地區(qū)對相對集中行政復(fù)議權(quán)、行政復(fù)議委員會和行政復(fù)議運行機制進行初步探索。2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確要求“改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議案件審理機制，糾正違法或不當(dāng)行政行為”。2014年，第十二屆全國人大常委會第六次會議審議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉實施情況的報告》，要求“總結(jié)各地相對集中復(fù)議權(quán)試點經(jīng)驗，合理確定復(fù)議受理機關(guān)，研究整合復(fù)議資源、提高復(fù)議效率，進一步完善行政復(fù)議體制”。2017年，原國務(wù)院法制辦在報送國務(wù)院的《關(guān)于行政復(fù)議服務(wù)“放管服”改革情況的報告》中提出，“加快推進地方行政復(fù)議體制改革，落實黨的十八屆三中全會關(guān)于改革行政復(fù)議體制的要求，探索集中行政復(fù)議權(quán)，實行地方政府‘一個窗口對外’，適應(yīng)‘放管服’改革發(fā)展趨勢要求”。

與此同時，健全行政復(fù)議體制機制作為完善多元矛盾糾紛化解機制的重要環(huán)節(jié)，逐漸成為我國攻堅法治政府建設(shè)的重要著力點。2010年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，明確提出要“探索開展相對集中行政復(fù)議審理工作，進行行政復(fù)議委員會試點”。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》中提出要“改革行政復(fù)議體制，積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé)”。2019年，中央依法治國辦發(fā)布《市縣法治政府建設(shè)示范指標體系（2019年版）》，將行政復(fù)議體制改革的落實情況作為法治政府建設(shè)評估的重要考核點。①《市縣法治政府建設(shè)示范指標體系（2019年版）》三級指標87項中的一個考核點為：行政復(fù)議體制機制健全，積極推進行政復(fù)議職責(zé)有效整合。

這一時期，在國家層面對行政復(fù)議體制改革作出一系列重要部署基礎(chǔ)上，地方展開了積極探索，并表現(xiàn)出一定的差異性。以行政復(fù)議管轄體制為例，試點階段各地的探索主要集中于三種模式。一是全部集中行政復(fù)議體制。此模式下，原來屬于政府各部門的行政復(fù)議職權(quán)統(tǒng)一交由政府集中行使，如山東省濟寧市。②濟寧市于2011年4月1日起，實現(xiàn)了51個市級部門行政復(fù)議職權(quán)的全部集中，構(gòu)建了一級政府只設(shè)一個行政復(fù)議機構(gòu)的復(fù)議體制。行政復(fù)議職權(quán)高度集中之后，市政府工作部門、派出機關(guān)均不再行使行政復(fù)議權(quán)。尤為值得關(guān)注的是，實行雙重領(lǐng)導(dǎo)和垂直領(lǐng)導(dǎo)的市政府工作部門，都統(tǒng)一將行政復(fù)議職權(quán)合并至市政府。二是相對集中行政復(fù)議體制。此模式下，除實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)、稅務(wù)和國家安全機關(guān)外，原來屬于政府各部門的行政復(fù)議職權(quán)統(tǒng)一交由政府集中行使，如浙江省義烏市。③2015年，義烏市行政復(fù)議局成立。除海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)以外，義烏市政府各部門的行政復(fù)議職能統(tǒng)一由義烏市政府行使，具體由行政復(fù)議局負責(zé)集中受理、集中審查。[1]三是不集中行政復(fù)議體制。此模式下，行政復(fù)議職權(quán)依舊分散設(shè)置于縣級以上各級人民政府及其組成部門、工作部門中。實行這種模式的機關(guān)基本延續(xù)了現(xiàn)行行政復(fù)議法及相關(guān)法律文件對行政復(fù)議體制的規(guī)定，如北京市、上海市等。再以行政復(fù)議委員會為例，試點階段各地的探索主要集中于兩種模式。一是議事咨詢型，委員會的表決結(jié)果僅僅作為行政復(fù)議機關(guān)的參考意見，如北京市。④北京市行政復(fù)議委員會負責(zé)審理行政復(fù)議案件、指導(dǎo)市行政復(fù)議制度建設(shè)工作，并且負責(zé)審議市政府重大疑難行政復(fù)議案件和研究北京市行政復(fù)議工作中的重大問題等。根據(jù)《北京市人民政府辦公廳關(guān)于設(shè)立北京市人民政府行政復(fù)議委員會的通知》（京政辦發(fā)〔2007〕58號）。二是議決型，委員會的審議意見直接作為行政機關(guān)作出行政復(fù)議決定的依據(jù)，如哈爾濱市。⑤哈爾濱市人民政府行政復(fù)議委員會履行市人民政府受理的行政復(fù)議案件的議決職責(zé)，委員會的議決意見由行政復(fù)議委員會辦公室負責(zé)落實。根據(jù)《哈爾濱市行政復(fù)議規(guī)定》（哈爾濱市人民政府令第186號)。

改革試點時期，各地的探索積累了豐富的實踐經(jīng)驗，同時也暴露出需要解決的問題。例如，行政復(fù)議委員會在試點階段存在基層專家不足、政府主導(dǎo)復(fù)議案件的審理和議決、外部專家參與案件審理的積極性不高等問題，導(dǎo)致復(fù)議委員會在吸納和化解行政爭議方面的效果沒有達到預(yù)期目標。[2]各地改革能否深入推進、攻堅克難，亟需對試點成效進行總結(jié)，改革目標及其實現(xiàn)路徑的統(tǒng)一化、明確化亦顯得十分必要。

（三）行政復(fù)議體制改革的全面推進期（2020年至今）

2020年是我國行政復(fù)議體制改革的重要轉(zhuǎn)折點，國家層面首次明確了改革的具體措施，并且在地方全面鋪開。2020年2月5日，中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過了《行政復(fù)議體制改革方案》，要求通過整合地方行政復(fù)議職責(zé)、健全配套工作機制、充分發(fā)揮行政復(fù)議監(jiān)督功能、加強對行政復(fù)議工作的保障和監(jiān)督等改革方式，有效解決制約行政復(fù)議工作發(fā)展的深層次體制機制問題。《行政復(fù)議體制改革方案》是地方行政復(fù)議體制改革的基本依據(jù)，首次在國家層面為改革工作的全方位落實提供了明確的指導(dǎo)思想和具體措施。同年11月24日，司法部發(fā)布《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”），行政復(fù)議體制改革工作迎來新的發(fā)展契機。征求意見稿回應(yīng)了地方行政復(fù)議體制改革的新發(fā)展，對現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制進行了大幅度修改，即原則上取消地方政府部門的復(fù)議職責(zé)，但實行國家垂直管理體制的部門除外。[3]

2021年“十四五”開局，為適應(yīng)當(dāng)前國家治理能力高速提升的目標任務(wù)和有效解決轉(zhuǎn)型時期矛盾糾紛的現(xiàn)實需求，黨的十九屆五中全會提出了“構(gòu)建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應(yīng)急處置的社會矛盾綜合治理機制”的新部署。與此同時，新時代“楓橋經(jīng)驗”視域下的“訴源治理”和“多元解紛”被賦予多重理論內(nèi)涵。[4]在這樣的背景下，行政復(fù)議承擔(dān)的化解行政爭議主渠道的功能愈加突出。[5]以相對集中行政復(fù)議體制為核心的改革力度空前。2021年1月10日，中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》，其中明確強調(diào)推進行政復(fù)議體制改革、整合行政復(fù)議職權(quán)對加強行政復(fù)議工作的決定性地位。同年3月11日，全國人民代表大會發(fā)布《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，提出要“推進行政復(fù)議體制改革”，明確了未來一段時期內(nèi)行政復(fù)議體制改革對于全面推進依法治國的關(guān)鍵作用。同年8月11日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》，提出“全面深化行政復(fù)議體制改革，整合地方行政復(fù)議職責(zé)，按照事編匹配、優(yōu)化節(jié)約、按需調(diào)劑的原則，合理調(diào)配編制資源”的要求，并對“2022年年底前基本形成公正權(quán)威、統(tǒng)一高效的行政復(fù)議體制”做出了整體部署。同年8月27日，《市縣法治政府建設(shè)示范指標體系（2021年版）》正式發(fā)布，其中行政復(fù)議體制改革的推進力度，作為《市縣法治政府建設(shè)示范指標體系（2021年版）》第82項三級指標，成為中央依法治國辦公室對法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建城市法治政府水平的重要觀測點。

二、主渠道目標導(dǎo)向下地方行政復(fù)議體制改革的動因闡釋

切實發(fā)揮行政復(fù)議的主渠道作用，已經(jīng)成為當(dāng)前復(fù)議法修改的目標導(dǎo)向。理論上，這要求行政復(fù)議能夠吸收大量行政爭議并體現(xiàn)為量化標準，同時要求進入行政復(fù)議程序的行政爭議能夠得到實質(zhì)性化解。[6]現(xiàn)行行政復(fù)議體制，在提升行政復(fù)議質(zhì)效，促進主渠道目標實現(xiàn)方面，仍然存在明顯的困境難題，這是促使行政復(fù)議體制改革的直接動因，突出體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）復(fù)議資源配置不合理

現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制下，呈現(xiàn)出“多機關(guān)、多窗口”的局面，復(fù)議職權(quán)分散模式影響了行政復(fù)議效能的有效發(fā)揮。從我國的實踐情況來看，行政復(fù)議資源難以滿足改革前多權(quán)力主體的復(fù)議格局，以行政復(fù)議工作力量配置不足為主要矛盾點。人員配備問題的源頭在于，行政復(fù)議工作力量配置先天不足。1999年行政復(fù)議法第3條明確了行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項的主體地位，這一規(guī)定適用至今。①根據(jù)1999年行政復(fù)議法第3條、行政復(fù)議法（2017修正）第3條、《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第2條。由負責(zé)法制工作的機構(gòu)處理行政復(fù)議事務(wù)，符合“精簡統(tǒng)一效能”的原則，但是由于未充分考慮其履行行政復(fù)議職責(zé)的需要，地方行政復(fù)議機構(gòu)不健全依舊構(gòu)成顯性問題。以2013年的數(shù)據(jù)為例，約38.2%的縣級政府沒有設(shè)立法制機構(gòu)或者只掛牌無編制，平均每個縣級政府專職行政復(fù)議人員不到1人，人員素質(zhì)、經(jīng)費保障、辦公場所等普遍不能滿足辦理行政復(fù)議案件的需要。[7]

2018年3月，中共中央發(fā)布《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，政府法制機構(gòu)并入司法行政部門，新組建的司法行政部門雖然設(shè)有行政復(fù)議機構(gòu)，但改革后行政復(fù)議資源分散且機構(gòu)人員力量不足等問題凸顯。以上海市為例，2017年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全市共有復(fù)議機關(guān)121家、專職復(fù)議人員152人，平均每個復(fù)議機關(guān)配備1.26名專職復(fù)議人員。[8]機構(gòu)改革后，截至2019年8月，全市共有復(fù)議機關(guān)96家、復(fù)議人員150余人（含兼職人員），平均每個復(fù)議機關(guān)配備約1.56名復(fù)議人員（含兼職人員）。[9]盡管上海市行政復(fù)議機關(guān)數(shù)量的縮減帶來行政復(fù)議權(quán)限在一定程度上的集中，但是專職復(fù)議人員的數(shù)量呈現(xiàn)出了縮減的現(xiàn)象，復(fù)議人員的辦案壓力并未得到緩解。實踐中，地方復(fù)議機關(guān)“無人辦案”“無案可辦”問題同時存在。改革行政復(fù)議體制，以管轄權(quán)規(guī)則調(diào)整為突破口，不斷優(yōu)化復(fù)議資源配置，應(yīng)當(dāng)成為緩解當(dāng)前復(fù)議資源碎片化困境的重要著力點。

（二）申請人難以就地就近解決矛盾糾紛，矛盾糾紛未能實現(xiàn)“不上交”

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，除實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)外，申請人不服縣級以上地方各級人民政府工作部門的行為，可以選擇向上一級主管部門申請行政復(fù)議。②根據(jù)行政復(fù)議法（2017年修訂）第12條。從近年來實踐來看，這也引發(fā)了新問題。一是容易引發(fā)矛盾上移。申請人到上一級部門復(fù)議，實際上是為責(zé)任上移、矛盾上交提供了制度通道。二是由于上一級部門多數(shù)和申請人處在異地，申請人進行復(fù)議的成本會相應(yīng)增加，不符合便民、為民的原則。[10]三是實質(zhì)性解決糾紛的效果不佳。一般情況下，矛盾糾紛往往涉及多個地方政府部門的行為，利益關(guān)系復(fù)雜，僅依靠某一個上級部門的力量很難有效解決當(dāng)事人的實際利益訴求。四是申請人難以一次性找準行政復(fù)議機關(guān)。正如有學(xué)者所言，行政復(fù)議機關(guān)林立，“多頭共管”的現(xiàn)象十分普遍，而且上下級政府部門在職責(zé)權(quán)限方面存在不對應(yīng)之處，直接找上級部門復(fù)議可能導(dǎo)致找不準、找不到、找不對的現(xiàn)象。[11]

（三）行政復(fù)議監(jiān)督職能的實效有較大提升空間

行政復(fù)議管轄體制以行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為基礎(chǔ)，是層級監(jiān)督在行政復(fù)議領(lǐng)域的具體制度設(shè)計。[12]地方人民政府對所屬各工作部門進行監(jiān)督，具有足夠的組織法依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“憲法”）的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府與所屬各工作部門、下級人民政府之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。③根據(jù)憲法第108條、地方組織法第55條、第59條。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱“地方組織法”）的規(guī)定，縣級以上地方政府各工作部門受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。④根據(jù)地方組織法第66條。實踐中，除了實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門外，上下級地方政府部門之間主要是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，不同于上級政府與所屬各工作部門之間單純的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?；诖耍胤秸ㄟ^復(fù)議監(jiān)督所屬部門，改變或者撤銷部門的決定，憲法和地方組織法上的依據(jù)更加充分。

與此同時，行政復(fù)議監(jiān)督依法行政的功能亦難以有效發(fā)揮。行政復(fù)議的優(yōu)勢源自于行政復(fù)議機關(guān)所特有的行政監(jiān)督權(quán)，充分利用行政復(fù)議這種行政性的優(yōu)勢，能夠便捷、高效、低成本地實現(xiàn)行政爭議的徹底化解。[13]但改革前，行政復(fù)議監(jiān)督職能尚未能夠充分體現(xiàn)其實效性。一是原行政復(fù)議管轄體制一定程度上削弱了地方政府通過復(fù)議對下級機關(guān)進行層級監(jiān)督的力度。申請人對復(fù)議機關(guān)享有選擇權(quán)，意味著地方政府無法通過復(fù)議案件全面了解并監(jiān)督所屬部門的行政執(zhí)法活動，不利于發(fā)揮地方政府在監(jiān)督下級部門依法行政、推進法治政府建設(shè)方面的主導(dǎo)作用。二是上級人民政府主管部門難以通過復(fù)議實現(xiàn)對下級部門的有效監(jiān)督。一些業(yè)務(wù)工作聯(lián)系緊密的領(lǐng)域，下級部門在作出行政行為時，往往向上級部門事先請示、溝通。[14]在這種情形下，上級主管部門就有了“自己審自己”之嫌。三是有管轄權(quán)的復(fù)議機關(guān)之間可能因為權(quán)力交叉而無法形成監(jiān)督合力。正如有學(xué)者所言，諸多機關(guān)都擁有行政復(fù)議管轄權(quán)，各個機關(guān)之間可能相互推諉扯皮而導(dǎo)致案件最終無人受理，嚴重影響了行政復(fù)議的內(nèi)部監(jiān)督功能。[15]

三、地方行政復(fù)議體制改革的基本目標

根據(jù)《行政復(fù)議體制改革方案》，行政復(fù)議體制改革旨在通過構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)的行政復(fù)議體制，完善規(guī)范、高效的行政復(fù)議工作機制，建設(shè)公正、權(quán)威的中國特色行政復(fù)議制度。

整合地方行政復(fù)議職責(zé)，是本次行政復(fù)議體制改革的核心內(nèi)容。在總結(jié)試點階段經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，改革方案明確了實行相對集中行政復(fù)議體制的改革方向，涉及以下四個方面：一是在全國范圍內(nèi)實行相對集中行政復(fù)議管轄。具體來說，除國家垂直管理的機關(guān)外，縣級以上地方人民政府一級只保留一個行政復(fù)議機關(guān)，統(tǒng)一管轄相關(guān)復(fù)議案件，并以本級人民政府名義作出行政復(fù)議決定。行政復(fù)議機關(guān)內(nèi)設(shè)行政復(fù)議機構(gòu)，由司法行政部門依法辦理相關(guān)事項。①根據(jù)《行政復(fù)議體制改革方案》（中法委發(fā)〔2020〕5號）。二是健全配套工作機制。要加強行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)，探索建立相關(guān)政府部門、專家學(xué)者參與的行政復(fù)議咨詢委員會，運用全國行政復(fù)議工作平臺等手段加強行政復(fù)議工作信息化建設(shè)，加強行政復(fù)議宣傳工作。三是充分發(fā)揮行政復(fù)議監(jiān)督功能。強化行政復(fù)議倒逼依法行政、推進法治政府建設(shè)的監(jiān)督作用。要加強行政復(fù)議對行政行為所依據(jù)的規(guī)定的審查力度，建立對行政復(fù)議決定及行政復(fù)議意見書、建議書執(zhí)行情況的監(jiān)督機制，將行政復(fù)議工作開展情況作為法治政府建設(shè)的重要指標，健全行政復(fù)議工作情況報告、通報、抄告、通報、指導(dǎo)監(jiān)督制度。四是加強對行政復(fù)議工作的保障和監(jiān)督。合理調(diào)配編制資源，加強復(fù)議工作人員專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。加強對行政復(fù)議機構(gòu)及其工作人員的監(jiān)督，在行政復(fù)議工作中全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，堅決排除對行政復(fù)議工作的干預(yù)，確保行政復(fù)議權(quán)在法治軌道上公正有效行使。

基于此，有效解決職責(zé)配置分散等制約行政復(fù)議工作發(fā)展的深層次體制機制問題，凸顯了改革的問題意識，通過體制改革促進主渠道目標實現(xiàn)是著力點，構(gòu)建整體政府理念下的相對集中行政權(quán)的行政復(fù)議模式是突破口。其中實現(xiàn)公正復(fù)議是體制改革的核心理念，便民為民是體制改革的基本宗旨，確保復(fù)議機構(gòu)的中立性、超脫性、專業(yè)性是體制改革的主要方向。通過改革打造集中統(tǒng)一、權(quán)威公正的行政復(fù)議體制，充分體現(xiàn)行政復(fù)議實質(zhì)性化解行政爭議的優(yōu)勢，從而將行政復(fù)議打造成為多元矛盾糾紛化解機制中維護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的主渠道，構(gòu)成當(dāng)前改革的核心意旨。

四、地方復(fù)議體制改革的模式探索

為系統(tǒng)觀察地方行政復(fù)議體制改革的落實情況，本文通過互聯(lián)網(wǎng)檢索并選取了22個省份/城市/地區(qū)的行政復(fù)議體制改革實施方案進行樣本分析。①本文的22個觀測對象分別為：四川省、貴州省、黑龍江省、江蘇省、山東省、江西省、遼寧省、福建省、青海省、陜西省、云南省、廣東省、新疆維吾爾自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)；重慶市、北京市、天津市、上海市；廣東省珠海市、江蘇省昆山市、江蘇省常州市；新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團。為體現(xiàn)樣本的充分性及代表性，本文通過類型化的方式選取了不同層級的人民政府及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團。此外，考慮到區(qū)域差異性，本文對東西南北中部地區(qū)的行政復(fù)議體制改革均有兼顧。為實現(xiàn)觀測結(jié)果的科學(xué)性，觀測對象均采取隨機抽取的方式確定?？傮w來看，本文的觀測對象共涉及14個省人民政府、4個直轄市人民政府、3個地級市人民政府及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團。觀測內(nèi)容包括實質(zhì)內(nèi)容和形式內(nèi)容兩個層次。實質(zhì)內(nèi)容主要涉及行政復(fù)議權(quán)集中的類型及運行模式，行政復(fù)議委員會的名稱、定位、權(quán)限、組織形式及工作模式，規(guī)范化改革的具體舉措，行政復(fù)議監(jiān)督功能的推進情況，對復(fù)議工作的保障和監(jiān)督力度等。形式內(nèi)容主要涉及行政復(fù)議體制改革方案的印發(fā)主體、印發(fā)時間等。

（一）相對集中復(fù)議體制的兩種模式

各地在改革推進過程中，對行政復(fù)議體制的探索主要形成了以下兩種模式。

1.行政復(fù)議委員會或者行政復(fù)議辦公室模式

大多數(shù)地區(qū)采取了行政復(fù)議委員會辦公室或者行政復(fù)議辦公室模式，前者如遼寧省、河南省等，后者如廣西壯族自治區(qū)、山東省、廣東省等。通常情況下，由地方人民政府司法行政部門代表本級人民政府依法辦理行政復(fù)議事項，由本級司法行政部門相關(guān)處(科)室承擔(dān)行政復(fù)議工作職責(zé)。行政復(fù)議機構(gòu)主要負責(zé)依法辦理本級人民政府行政復(fù)議事項、組織辦理本級人民政府行政應(yīng)訴事項、指導(dǎo)監(jiān)督下級行政復(fù)議機構(gòu)的行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作等。上述機構(gòu)以同級人民政府行政復(fù)議委員會或者行政復(fù)議辦公室名義開展工作。這種模式的優(yōu)點在于，最大限度在現(xiàn)有機構(gòu)框架內(nèi)行使相對集中行政復(fù)議職權(quán)，改革的推進速度快、落實難度低。

2.行政復(fù)議局模式

行政復(fù)議局模式早在我國行政復(fù)議體制改革的試點期已經(jīng)出現(xiàn)。2015年，全國首家行政復(fù)議局在義烏市掛牌成立，經(jīng)歷了部分地區(qū)試點、省政府試點后，2017年在浙江省內(nèi)全面鋪開。[16]改革進入全面推進期之后，行政復(fù)議局模式在更多的地區(qū)推行。例如，2021年6月，上海市委、市政府辦公廳印發(fā)《上海市行政復(fù)議體制改革實施方案》，明確各區(qū)司法局加掛區(qū)行政復(fù)議局。再如，昆山市在整合行政復(fù)議職責(zé)的基礎(chǔ)上，探索實行行政復(fù)議局模式。按照《關(guān)于昆山市行政復(fù)議體制改革的實施意見》的規(guī)定，在市司法局加掛“行政復(fù)議局”牌子，承擔(dān)市政府行政復(fù)議機構(gòu)職能，市司法局相關(guān)科室具體承擔(dān)行政復(fù)議工作職責(zé)。

（二）行政復(fù)議委員會的兩種模式

《行政復(fù)議體制改革方案》明確指出，行政復(fù)議咨詢委員會是健全配套工作機制的重要一環(huán)，職能是為重大、疑難、復(fù)雜的案件提供咨詢意見，組織形式是由政府主導(dǎo)、相關(guān)政府部門和專家學(xué)者參與。從上述法規(guī)范來看，我國已經(jīng)確立了行政復(fù)議委員會的議事咨詢型功能。從行政復(fù)議體制改革的實踐推進情況來看，各地普遍成立了行政復(fù)議委員會。但是，有關(guān)行政復(fù)議委員會的功能定位、組織形式和運行機制，各地的探索實踐之間體現(xiàn)出了較大的差別?？傮w來看，主要形成了兩類行政復(fù)議委員會的探索模式：議事咨詢型和議決型模式。兩者的主要區(qū)別在于委員會是否享有對案件的議決權(quán)，這直接決定了其在行政復(fù)議機關(guān)中的性質(zhì)和在案審程序中的定位。

1.議事咨詢型模式

議事咨詢型模式下的行政復(fù)議咨詢委員會，其在案件審理后的表決結(jié)果并不必然形成最終復(fù)議決定，僅作為行政復(fù)議機關(guān)的參考意見。從組織形式來看，行政復(fù)議咨詢委員會的組成明確、統(tǒng)一，即內(nèi)部主導(dǎo)下的外部參與。通常情況下由政府主導(dǎo)、相關(guān)政府部門和外部人員參與：政府、相關(guān)政府部門和復(fù)議機構(gòu)有關(guān)負責(zé)人擔(dān)任主任、常務(wù)副主任委員、副主任委員，學(xué)者、律師等專業(yè)人員擔(dān)任委員。大多數(shù)省份和地區(qū)將行政復(fù)議委員會定位為咨詢機構(gòu)，如四川省、江蘇省、黑龍江省、浙江省等。

2.議決型模式

議決型模式下的行政復(fù)議委員會，其表決結(jié)果對案件最終決定產(chǎn)生直接影響。在《行政復(fù)議體制改革方案》對行政復(fù)議咨詢委員會作出明確要求的背景下，實行議決模式地區(qū)的共同特點是，同時設(shè)置行政復(fù)議咨詢委員會和行政復(fù)議委員會。一般情形下，行政復(fù)議委員會的職責(zé)為：研究本級政府行政復(fù)議工作重大問題，審理重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件，由行政復(fù)議辦公室負責(zé)日常工作。保留行政復(fù)議委員會議決職能的地區(qū)如山東省、江西省、遼寧省、廣西壯族自治區(qū)、重慶市等。

值得注意的是，具體到機構(gòu)組成和運行模式，議決型行政復(fù)議委員會內(nèi)部又可以分為單一行政復(fù)議委員會和行政復(fù)議議事組織兩種。實行行政復(fù)議議事組織模式的地區(qū)如廣西壯族自治區(qū)，其組建了包括行政復(fù)議委員會、行政復(fù)議案件審理辦公會、行政復(fù)議案件審理評議組和行政復(fù)議咨詢委員會在內(nèi)的行政復(fù)議議事組織。①根據(jù)《山東省貫徹落實〈行政復(fù)議體制改革方案〉若干措施》（魯法委發(fā)〔2020〕7號）。其中，前三個組織對案件具有審理和議決權(quán)。廣西壯族自治區(qū)審理行政復(fù)議案件采取評議制，由行政復(fù)議案件審理評議組進行評議。經(jīng)評議未形成一致意見或者被認定為屬于重大、疑難、復(fù)雜案件的，由案件主辦人按程序提請行政復(fù)議案件審理辦公會審理。經(jīng)辦公會討論未形成一致意見的，由行政復(fù)議辦公室按程序提請行政復(fù)議委員會審理。行政復(fù)議辦公室根據(jù)行政復(fù)議委員會的決定作出最終行政復(fù)議決定。由此可見，廣西壯族自治區(qū)人民政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會被定位為行政復(fù)議案件的最高辦案組織，僅負責(zé)審理前置程序中未能形成一致意見或者重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件。

（三）行政復(fù)議“三化”改革的同步推進

“三化”改革是行政復(fù)議體制改革中的重要一環(huán)?！叭备母?，具體指行政復(fù)議的信息化、規(guī)范化、專業(yè)化改革。

1.信息化改革

信息化改革背景下，“智慧復(fù)議”“陽光復(fù)議”的特征明顯，主要體現(xiàn)為網(wǎng)上聽證、網(wǎng)上公開等。部分地區(qū)進一步探索網(wǎng)上提交證據(jù)、網(wǎng)上質(zhì)證、網(wǎng)上答辯、網(wǎng)上公開的全流程一體化“智慧復(fù)議”改革。②根據(jù)《珠海市行政復(fù)議體制改革實施方案》（珠法治委〔2021〕1號）。具體到公開程度層面，各地的改革舉措之間存在一定差異。例如，山東省實行全面公開的原則。《山東省貫徹落實〈行政復(fù)議體制改革方案〉》規(guī)定，2021年年底前全省生效行政復(fù)議法律文書實現(xiàn)網(wǎng)上公開。珠海市實行有條件公開原則。行政復(fù)議決定書實現(xiàn)網(wǎng)上公開的前提條件是申請人自愿。③根據(jù)《行政復(fù)議體制改革方案》（中法委發(fā)〔2020〕5號）。

與此同時，部分地區(qū)積極探索建立區(qū)域化的智慧復(fù)議平臺，搭建中央與地方“掌上復(fù)議”雙系統(tǒng)運行機制。例如，深圳市司法局行政復(fù)議處將行政復(fù)議功能嵌入已經(jīng)運行多年的“i深圳”APP中，開設(shè)“i深圳—行政復(fù)議申請”專欄，公民申請復(fù)議不受工休時、節(jié)假日、地域或者疫情防控等特殊情況限制，受理時限可壓縮至半小時。此外，深圳市智慧復(fù)議平臺實現(xiàn)了遠程視頻庭審、遠程視頻會議全程后臺錄像存儲、科技法庭筆錄過程語音轉(zhuǎn)文字、在線進行電子簽名等功能。在疫情防控常態(tài)化的現(xiàn)時背景下，“掌上復(fù)議”極大提高了復(fù)議案件的辦理質(zhì)效。[17]

2.規(guī)范化改革

行政復(fù)議規(guī)范化，是指將行政復(fù)議活動中存在一致性內(nèi)容的領(lǐng)域和程序進行統(tǒng)一的共性化處理。2011年，原國務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議司發(fā)布《關(guān)于進一步加強行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)的實施意見》，從案件受理、審理、決定、指導(dǎo)監(jiān)督、基礎(chǔ)性工作、保障性建設(shè)、組織領(lǐng)導(dǎo)等七個方面對行政復(fù)議規(guī)范化改革提出了指導(dǎo)意見。在充分吸收改革試點時期階段性成果的基礎(chǔ)上，《行政復(fù)議體制改革方案》進一步對規(guī)范化提出了具體的要求，尤其強調(diào)工作流程和改革成效。2021年，《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》提出，全面推進行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)的目標在于，不斷提高行政復(fù)議機關(guān)的辦案質(zhì)量和效率。①《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》提出：全面推進行政復(fù)議規(guī)范化、專業(yè)化、信息化建設(shè)，不斷提高辦案質(zhì)量和效率。體制改革在全國范圍內(nèi)整體性推進之后，各地對規(guī)范化改革的探索進一步深入。

在案件受理階段，各地主要以便民、為民為主要原則深化改革。例如，珠海市除了設(shè)立專門的行政復(fù)議案件受理室（窗口）統(tǒng)一受理本級政府管轄的行政復(fù)議案件外，進一步打通各級行政復(fù)議機關(guān)之間受理案件的壁壘，目的在于逐步實現(xiàn)行政復(fù)議市、區(qū)、鎮(zhèn)(街)三級“全城通辦”。②根據(jù)《珠海市行政復(fù)議體制改革實施方案》（珠法治委〔2021〕1號）。再如，山東省建立了行政復(fù)議案件受理“負面清單”制度，降低受案門檻，進一步貫徹落實“應(yīng)收盡收”的原則。③根據(jù)《山東省貫徹落實〈行政復(fù)議體制改革方案〉若干措施》（魯法委發(fā)〔2020〕7號）。

在案件審理及結(jié)案階段，各地主要通過以下三種方式來提高行政復(fù)議審理質(zhì)效。一是增強辦案透明度。例如，珠海市重視行政復(fù)議案件開庭審理模式，對重大、復(fù)雜、疑難的案件組織當(dāng)事人調(diào)查、質(zhì)證。此外，以行政復(fù)議決定種類為劃分標準，分別適用不同的結(jié)案方式。④根據(jù)《珠海市行政復(fù)議體制改革實施方案》（珠法治委〔2021〕1號）。二是健全案件繁簡分流制度。例如，福建省強調(diào)對事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、案情簡單、爭議不大的案件適用簡易程序辦理。⑤根據(jù)《福建省行政復(fù)議體制改革實施方案》（閩委法〔2021〕3號）。三是強調(diào)糾紛的實質(zhì)性化解。例如，重慶市探索建立行政復(fù)議調(diào)解組織和調(diào)解工作平臺，充分發(fā)揮行政復(fù)議機關(guān)和人民調(diào)解組織的職能作用。⑥根據(jù)《重慶市行政復(fù)議體制改革實施方案》（渝委法〔2021〕5號）。

3.專業(yè)化改革

各地主要從以下兩個角度提升行政復(fù)議人員隊伍建設(shè)的規(guī)范化程度。一是人、崗、事匹配。按照“事編匹配、優(yōu)化節(jié)約、按需調(diào)劑”的原則，最大限度使得行政復(fù)議機關(guān)的人員配備與工作實際相適應(yīng)。例如，江蘇省要求配齊配強行政復(fù)議工作人員，確保一般行政復(fù)議案件由2名以上專職辦案人員辦理，重大、復(fù)雜、疑難案件不少于3人辦理。⑦根據(jù)《江蘇省貫徹落實〈行政復(fù)議體制改革方案〉的實施意見》（蘇委法〔2021〕4號）。二是提高行政復(fù)議工作人員的專業(yè)化和職業(yè)化水平。通常表現(xiàn)為：對初次從事行政復(fù)議工作的人員提出專業(yè)水平要求，對培養(yǎng)、選拔行政復(fù)議工作領(lǐng)導(dǎo)人員提出政治、業(yè)務(wù)、責(zé)任、紀律、作風(fēng)等要求，加強行政復(fù)議人員能力培訓(xùn)、考核和管理。例如，遼寧省將“有較高行政復(fù)議能力水平的人員充實到行政復(fù)議機構(gòu)”明確寫入改革方案。①根據(jù)《遼寧省深化行政復(fù)議體制改革實施方案》（遼法委發(fā)〔2021〕4號）。

此外，部分地區(qū)在改革過程中探索出了一批具有特色的人才隊伍管理制度。例如，黑龍江省、遼寧省、福建省、北京市等地大力推行行政復(fù)議輔助人員制度。行政復(fù)議機構(gòu)通過政府購買服務(wù)等形式按照一定比例配備行政復(fù)議輔助人員，以提升案件審理質(zhì)效。其中，黑龍江省、遼寧省進一步對輔助人員作出辦案禁止規(guī)定，保障行政復(fù)議案件必須由專職辦案人員辦理。②根據(jù)《黑龍江行政復(fù)議體制改革實施方案》（黑法委發(fā)〔2021〕2號）、《遼寧省深化行政復(fù)議體制改革實施方案》（遼法委發(fā)〔2021〕4號）。山東省進一步通過提級管轄制度，對專職人員辦理案件進行規(guī)范。不能保障2名行政復(fù)議專職辦案人員的行政復(fù)議機構(gòu)，暫停其行政復(fù)議管轄權(quán)和審理權(quán)，由上級行政復(fù)議機關(guān)提級管轄，并通過情況通報、問題約談等手段，督促被提級管轄行政復(fù)議機構(gòu)限期整改。③根據(jù)《山東省貫徹落實〈行政復(fù)議體制改革方案〉若干措施》（魯法委發(fā)〔2020〕7號）。再如，四川省規(guī)定了人員動態(tài)補充機制，確保本級人民政府行政復(fù)議機構(gòu)的人員配備與工作實際相適應(yīng)。④根據(jù)《四川省行政復(fù)議體制改革實施方案》（川法委發(fā)〔2021〕5號）。遼寧省在全省范圍內(nèi)探索建立行政復(fù)議人員工作資格證管理制度，既提升人員管理的規(guī)范化，又提升行政復(fù)議人員的榮譽感、使命感、責(zé)任感。⑤根據(jù)《遼寧省深化行政復(fù)議體制改革實施方案》（遼法委發(fā)〔2021〕4號）。福建省建立了專門化的行政復(fù)議案件檔案管理制度，為行政復(fù)議工作配備檔案室和專門的檔案管理人員，建立完善的檔案歸檔、借閱、當(dāng)事人閱卷等工作流程。⑥根據(jù)《福建省行政復(fù)議體制改革實施方案》（閩委法〔2021〕3號）。

五、修法對改革回應(yīng)的最優(yōu)方案

切實發(fā)揮法治對改革的保障作用，這是《行政復(fù)議法》修改對復(fù)議體制改革“保駕護航”的使命所在。理想狀態(tài)下的修法回應(yīng)，應(yīng)當(dāng)是通過完善相關(guān)制度設(shè)計，聚焦并凸顯實質(zhì)性解決行政爭議的目標導(dǎo)向，推動解決行政爭議主渠道目標的實現(xiàn)。[18]

（一）深化行政復(fù)議體制改革的突破點

通過對制度建設(shè)的改良再造，將行政復(fù)議打造成為化解行政爭議的主渠道，是對復(fù)議體制進行重構(gòu)和完善的邏輯起點，這應(yīng)當(dāng)立足于行政復(fù)議自身，使其在體制、機制和制度方面的變革能夠確保其得以發(fā)揮出化解行政爭議的天然優(yōu)勢。[19]鑒于此，改革應(yīng)當(dāng)主要從以下兩個層面實現(xiàn)突破。

一方面，探索使行政復(fù)議吸納絕大多數(shù)行政爭議的實現(xiàn)路徑。案件數(shù)量上的過濾是行政復(fù)議充分發(fā)揮行政訴訟“過濾器”作用的必要前提。[20]使大量行政爭議進入行政復(fù)議渠道，主要涉及行政復(fù)議范圍的進一步擴大，并且提高公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議的便利性。改革應(yīng)當(dāng)貫徹“對行政爭議應(yīng)收盡收”的目標，加強對行政主體的監(jiān)督。從行政行為的層面來看，一是正面擴大行政復(fù)議的受案范圍，二是完善行政復(fù)議受案范圍的“負面清單”，明確排除受理事項。讓行政復(fù)議充分介入各類型行政爭議，涵蓋行政管理的各個領(lǐng)域。[21]從行政規(guī)范性文件的層面來看，應(yīng)當(dāng)擴大附帶性審查的范圍。與此同時，在確立復(fù)議管轄體制時，必須遵循方便行政相對人申請行政復(fù)議的原則。[22]深入推進行政復(fù)議權(quán)的相對集中模式，方便當(dāng)事人找準復(fù)議機關(guān)，就地、就近提出復(fù)議申請。加強行政復(fù)議工作信息化建設(shè)，運用智能平臺等方式，高效、便捷提出復(fù)議申請。完善行政復(fù)議宣傳工作機制，增強公民、法人和其他組織對行政復(fù)議的關(guān)注度和認可度。

另一方面，探索通過復(fù)議實質(zhì)性化解行政爭議的實現(xiàn)路徑。在推動相對集中行政復(fù)議權(quán)體制改革的基礎(chǔ)上，要通過建立政府主導(dǎo)、專家參與的行政復(fù)議委員會增強案件審理的中立性、專業(yè)性，破解部門利益保護和“自己審自己”的難題。專家參與審案后形成的行政復(fù)議委員會決議，雖然是咨詢效力，但是具有約束力的，應(yīng)當(dāng)建立保障機制確保復(fù)議委員會審案不流于形式。探索建立案件繁簡分流、快速高效辦理的工作機制。對于案情簡單、爭議不大的案件，適用簡易程序辦理。將調(diào)解、和解原則貫穿行政復(fù)議全過程，堅持調(diào)解優(yōu)先，切實有效化解矛盾糾紛。加強對行政復(fù)議工作的保障和監(jiān)督，優(yōu)化行政復(fù)議與行政訴訟的銜接機制。

（二）仍需解決的困境難題

《行政復(fù)議體制改革方案》發(fā)布以來，地方行政復(fù)議體制改革成效顯著，但仍然存在困境與難題需要攻克。在改革和修法的重要機遇期，應(yīng)當(dāng)通過制度完善實現(xiàn)兩者的整體聯(lián)動，確保改革在法治軌道上有效運行，同時修法也能及時回應(yīng)改革的需求并反映改革成果。從修法的角度來看，需要在改革推進過程中重點解決以下兩個方面的問題。

一方面，體制改革的整體推進和精細化布局。一是司法行政部門面臨自我管轄的公正性困境和特殊案件的專業(yè)性難題。不能做自己案件的法官，是自然正義原則的基本要求。[23]從自我管轄的公正性困境來看，在相對集中行政復(fù)議管轄體制下，申請人對司法行政部門作出的行政行為不服的，面臨“自己當(dāng)自己案件法官”之困境。此外，從特殊案件的專業(yè)性難題來看，行政復(fù)議機關(guān)缺乏處理某些領(lǐng)域案件的專長。正如有學(xué)者所言，實行相對集中復(fù)議管轄后，一級政府在處理以政府部門為被申請人的復(fù)議案件時，可能會存在經(jīng)驗缺乏和專業(yè)性不足的問題。[24]二是改革有關(guān)垂直管理部門的完善措施尚不健全。相對集中行政復(fù)議體制是本次改革中的核心內(nèi)容，但是僅關(guān)涉除垂直管理以外的部門。相較而言，改革對垂直管理部門行政復(fù)議管轄體制的完善措施較少，尚待進一步探索。三是國務(wù)院復(fù)議體制改革遲緩于地方復(fù)議體制改革進程，會影響到改革的整體成效，一旦錯過本次修法，未來可能會陷入“改革于法無據(jù)”因而無法啟動改革的“死循環(huán)”。

另一方面，機構(gòu)、事編、人員的合理化困局。一是基層復(fù)議機關(guān)面臨工作人員難以充足的現(xiàn)實難題。改革推進的實踐表明，行政復(fù)議機構(gòu)中的人崗匹配問題有待解決。更進一步，在從事行政復(fù)議工作的人員中，具有專業(yè)素養(yǎng)的人員比例不高。正如有學(xué)者所言，不少復(fù)議工作人員沒有受過正規(guī)的法學(xué)教育，不具備相應(yīng)的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力，直接影響復(fù)議案件的審理質(zhì)量。[25]這一問題在基層行政復(fù)議機關(guān)中體現(xiàn)得尤為明顯。二是部分地區(qū)面臨無法掛牌與事編難以匹配的困局。按照“事編匹配”的原則強化隊伍建設(shè)的組織保障，科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)，從根本上解決“案多人少”的矛盾，是確保行政復(fù)議體制改革達到實效的內(nèi)在要求。[26]然而，在推動改革的進程中，機構(gòu)掛牌不暢和事編不匹配的難題仍然存在。

（三）修法的最優(yōu)方案

行政復(fù)議法的修訂以實現(xiàn)主渠道目標為基本遵循。[27]充分回應(yīng)體制改革的現(xiàn)實需求，以行政復(fù)議權(quán)集中行使為基礎(chǔ)探尋改革的完善舉措，是修法的基本面向。本文認為，修法應(yīng)當(dāng)從以下四個方面對改革作出回應(yīng)。

一是自我管轄規(guī)則的調(diào)整問題。根據(jù)行政復(fù)議法，國務(wù)院部門和省級政府行政復(fù)議案件自我管轄的規(guī)則，亦迫切需要通過體制改革解決“自己審自己”難題。隨著地方相對集中復(fù)議體制改革的深入推進，國務(wù)院行政復(fù)議體制改革應(yīng)盡快提上議事日程，以整體統(tǒng)籌中央與地方復(fù)議機構(gòu)改革進程，確保本次修法能夠同步實現(xiàn)改革目標在中央和地方層面的一致性。此外，對于司法行政部門自己審自己問題，應(yīng)該通過完善管轄規(guī)則解決公正性障礙難題，具體可以考慮采用上提一級的管轄規(guī)則，即由上一級政府復(fù)議機構(gòu)對下級司法局和公安局案件行使管轄權(quán)，也可以設(shè)置異地交叉管轄規(guī)則，即“由復(fù)議機關(guān)的上一級人民政府指令轄區(qū)內(nèi)與該復(fù)議機關(guān)同級異地人民政府復(fù)議機構(gòu)代為審理”。

二是允許地方開展相對集中復(fù)議體制的因地制宜探索。如上文所述，各地在改革推進過程中主要形成了行政復(fù)議委員會辦公室和行政復(fù)議局兩類模式。為各地行政復(fù)議體制的理想模式提供制度供給，是修法對改革進行回應(yīng)的首要任務(wù)?？赡艿牧⒎ㄟM路是，在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的行政復(fù)議體制，同時在機制創(chuàng)新方面應(yīng)當(dāng)允許地方適度的探索空間。對于前者而言，需要立足于改革的價值追求與具體目標，綜合考慮制度規(guī)范化后的實效性，在對改革進行全面評估的基礎(chǔ)上審慎確定。與此同時，修法需要破解垂直管理部門精細化改革的體制困局，為特殊領(lǐng)域行政復(fù)議機關(guān)受理行政復(fù)議案件探尋最優(yōu)路徑。除此之外，修法還需要消除相對集中復(fù)議體制改革帶來的管轄弊端，解決上文所述司法行政部門面臨的自我審判困境和審判能力專業(yè)化不足的難題。

三是促進行政復(fù)議決定的專業(yè)性、中立性、權(quán)威性。行政復(fù)議委員會的組成形式、運行和監(jiān)督機制與復(fù)議機關(guān)、行政復(fù)議機構(gòu)的關(guān)系等因素，將決定行政復(fù)議委員會的功能能否有效發(fā)揮，進而影響行政復(fù)議的公信力。改革實踐中，議事咨詢型和議決型行政復(fù)議委員會具有本質(zhì)性不同，地方具體采用何種模式，應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方實際情況，充分考量相對集中復(fù)議體制運行模式，前期行政復(fù)議委員會試點探索累積的基礎(chǔ)以及機制創(chuàng)新可能性等因素。與此同時，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)設(shè)置行政復(fù)議委員會運行的保障機制和追責(zé)機制，既確保行政復(fù)議委員會的咨詢意見對案件審理能夠切實發(fā)揮作用，又構(gòu)建起一套權(quán)責(zé)相應(yīng)的運行機制，有效解決其職責(zé)履行與對等監(jiān)督問題。[28]

四是推進行政復(fù)議高質(zhì)量發(fā)展。深入推進行政復(fù)議信息化、規(guī)范化和專業(yè)化發(fā)展，為體制改革健全配套工作機制，是修法回應(yīng)現(xiàn)實需求的應(yīng)有之義。在推動信息化制度建設(shè)層面，修法應(yīng)當(dāng)著力于互聯(lián)網(wǎng)時代“透明復(fù)議”在全國范圍內(nèi)的分級、分區(qū)、分期落實，同時在法規(guī)范中體現(xiàn)復(fù)議大數(shù)據(jù)對法治政府建設(shè)的反哺作用。在推動規(guī)范化制度建設(shè)層面，修法應(yīng)當(dāng)側(cè)重于強調(diào)行政復(fù)議審理流程的動態(tài)化、系統(tǒng)化和復(fù)議文書的格式化，同時對辦公場所、硬件設(shè)施、物質(zhì)保障等領(lǐng)域的標準化建設(shè)作出規(guī)定。在推動專業(yè)化制度建設(shè)層面，修法應(yīng)當(dāng)以打造高素質(zhì)專業(yè)隊伍為目標，突出未來一段時期內(nèi)行政復(fù)議人員的專業(yè)化要求，具體包括初任復(fù)議工作人員的選拔與培訓(xùn)、高素質(zhì)專業(yè)復(fù)議隊伍的監(jiān)督與考核、復(fù)議輔助人員的招錄與管理等內(nèi)容。[29]

五是實現(xiàn)改革的系統(tǒng)性、進階化推進。修法應(yīng)當(dāng)能夠為以相對集中行政復(fù)議權(quán)為核心的體制改革提供充分制度保障。一方面，國務(wù)院行政復(fù)議體制改革應(yīng)盡快啟動，以確保改革成果能夠在修法時同步體現(xiàn)。另一方面，實踐中，地方行政復(fù)議體制改革的推進主要分為兩個步驟，首先是部署改革措施，其次是實踐落實推進。后者通常情況下首先是省級政府整體推動，其次是市縣政府逐步推進。要充分發(fā)揮省委省政府在統(tǒng)籌改革方面的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以實現(xiàn)改革部署的整體性與改革成效的最大化，確保行政復(fù)議權(quán)集中過程中增加機構(gòu)、編制時間表與修法進程同步推進，改革過程中案件移交、工作移交、人員移交等過渡期改革與修法良好銜接，更進一步，要從人員配置、資源保障、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與主體責(zé)任等方面，在修法中有針對性地體現(xiàn)對不同地域、不同層級、不同領(lǐng)域行政復(fù)議機關(guān)推進改革的差異化考量。