地方政府城市建設(shè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

摘要：地方政府為了建設(shè)城市等目的間接發(fā)行了大量的城市投資債券，不斷累積的地方政府債務(wù)危機(jī)愈發(fā)成為現(xiàn)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一個(gè)突出問(wèn)題。本文展示出了地方政府債務(wù)危機(jī)形成的過(guò)程與內(nèi)在邏輯，即為刺激經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大的財(cái)政支出同分稅制改革后減少的財(cái)政收入形成的巨大缺口使得地方政府不得不尋求預(yù)算外收入。而因?yàn)椤额A(yù)算法》等諸多限制，地方政府需要通過(guò)建立融資平臺(tái)的方式來(lái)募集資金。而本文探討的即是債券市場(chǎng)對(duì)于這些平臺(tái)發(fā)行的債券的態(tài)度，得出了市場(chǎng)對(duì)于城投債擁有中央政府最終兜底隱性擔(dān)保這一觀(guān)點(diǎn)持懷疑態(tài)度的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；城投債；預(yù)算軟約束；隱出擔(dān)保

一、背景研究

在1980年之后開(kāi)始的一系列下放財(cái)權(quán)活動(dòng)中，中央政府的事權(quán)并未減少而收入?yún)s大幅下降，這就意味著政府的財(cái)政收入與財(cái)政支出呈現(xiàn)出此消彼長(zhǎng)的狀態(tài)，導(dǎo)致中央財(cái)政連年入不敷出。這種情況下，財(cái)政改革不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)上重要的議題，還關(guān)乎整個(gè)國(guó)家政治的穩(wěn)定與中央權(quán)威的維護(hù)。因此，為了重建中央與地方關(guān)系，中央在1994年進(jìn)行了基于分稅制的財(cái)政體系的全面改革。作為改革核心的分稅制改革，即調(diào)整中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分，將稅金來(lái)源充足的關(guān)稅、央企及金融機(jī)構(gòu)所得稅納化為中央稅或中央與地方共享稅，納入中央征收的范疇，而將稅源比較固定稅基狹小的稅種劃歸地方稅，由地方政府進(jìn)行財(cái)政征收。此外，還建立起了轉(zhuǎn)移支付制度，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付將一部分征繳到的地方的財(cái)政收入轉(zhuǎn)移回地方。這就實(shí)現(xiàn)了中央經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)以及對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的掌控能力的提升。伴隨著分稅制，還實(shí)行了稅制改革、預(yù)算外收入清理等措施。這些措施的齊頭并舉，促進(jìn)了中央財(cái)政狀況的大為好轉(zhuǎn)，做出了理順各級(jí)政府間的責(zé)權(quán)關(guān)系的有益嘗試，同時(shí)形成了較為合理的縱向財(cái)力分配關(guān)系。財(cái)政狀況得以穩(wěn)定，一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

然而，分稅制增強(qiáng)了中央的財(cái)政權(quán)力的同時(shí)，因?yàn)椴](méi)有相應(yīng)減少地方的事權(quán)，且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步，社會(huì)福利、社會(huì)保障提升的要求越來(lái)越高，地方政府甚至面臨著更大的財(cái)政支出壓力，此消彼長(zhǎng)，分稅制之后的地方政府掙扎于財(cái)政赤字，只能縮減政府開(kāi)支，減少對(duì)于公共物品的提供，這些都損害了社會(huì)整體的福利水平。很多相關(guān)的實(shí)證文章都表明，分稅制改革之后的財(cái)政分權(quán)，惡化了地方政府的公共服務(wù)的水平。

地方政府出于政績(jī)考核目的大幅擴(kuò)大財(cái)政支出，而在分稅制調(diào)整之下財(cái)政收入?yún)s大幅縮減，這之間形成的資金缺口的矛盾使得地方政府面臨著巨大的財(cái)政壓力，不得不尋求擴(kuò)大資金來(lái)源甚至是預(yù)算外收入以緩解財(cái)政赤字的壓力。這成為了地方政府依賴(lài)土地轉(zhuǎn)讓金形成“土地財(cái)政”和高額地方政府債務(wù)的源頭，也是中國(guó)當(dāng)今社會(huì)諸多亂象的肇始所在。

二、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成原因分析

在2009年，為了應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的沖擊，地方政府不得不加大了政府支出來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而使得財(cái)政缺口進(jìn)一步擴(kuò)大，這個(gè)時(shí)候，各個(gè)地方政府開(kāi)始大規(guī)模設(shè)立城投公司為主要形式的地方融資平臺(tái)，并且進(jìn)一步擴(kuò)大其融資能力，將部分財(cái)政資金、地方擁有土地、地方政府持有的國(guó)有企業(yè)股權(quán)乃至學(xué)校、公用地等都納入融資平臺(tái)的資本金之中。此舉可以繞開(kāi)法律約束，通過(guò)這些代理機(jī)構(gòu)來(lái)間接發(fā)行地方政府債券，也就是通常所說(shuō)的城投債。這種方式因?yàn)槠淙谫Y額度高，適用范圍廣，同時(shí)一定程度上受到中央的默許甚至是鼓勵(lì)，因而被地方政府廣泛采用，是目前地方政府債務(wù)中的重要組成部分。在這種背景下，城投債規(guī)模出現(xiàn)了井噴式的增長(zhǎng)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年，城投債發(fā)行達(dá)到110只，發(fā)行額達(dá)1，680.8億元。到了2010年，國(guó)家對(duì)于迅速增長(zhǎng)的發(fā)債風(fēng)潮有所遏制，城投債的發(fā)行數(shù)量有所減少，全年發(fā)行99只，發(fā)行總額1，335億元。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)署最新公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月份，地方政府債務(wù)規(guī)模達(dá)到13萬(wàn)億，其中1.8萬(wàn)億將于2015年到期。而據(jù)前財(cái)政部部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)的預(yù)測(cè)，目前地方政府債務(wù)可能超過(guò)20萬(wàn)億。隨著城投債規(guī)模的急劇擴(kuò)大，與之伴隨而來(lái)的是對(duì)于其風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂(yōu)。

三、解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策應(yīng)對(duì)

（1）城投債發(fā)行機(jī)構(gòu)規(guī)范化

解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的關(guān)鍵在于對(duì)以城投債發(fā)行機(jī)構(gòu)為代表的融資平臺(tái)的進(jìn)一步發(fā)展、規(guī)范與完善。具體做法首先要增強(qiáng)融資平臺(tái)的透明性，通過(guò)引入信息公開(kāi)披露制度來(lái)實(shí)現(xiàn)信息的透明化。同時(shí)證監(jiān)會(huì)銀監(jiān)會(huì)等相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)監(jiān)督力度，引導(dǎo)其實(shí)現(xiàn)自我約束。

其次要加強(qiáng)融資平臺(tái)的獨(dú)立性。通過(guò)充實(shí)發(fā)行企業(yè)的資本金，開(kāi)放和鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入等市場(chǎng)化途徑來(lái)促進(jìn)該領(lǐng)域的投資主體多元化，增加透明度與信息公開(kāi)力度，完善治理結(jié)構(gòu)。

（2）促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展

研究同時(shí)發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)最看重的因素是一個(gè)地方自身的實(shí)際發(fā)展情況，這很大程度上是真正對(duì)于以對(duì)于城投債評(píng)級(jí)為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景有正面影響的因素。因此，為了能夠更好地解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，需要中央政府與地方政府共同努力。

（3）提升評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等外部監(jiān)督部門(mén)的客觀(guān)陛

應(yīng)當(dāng)深入對(duì)于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)及其評(píng)級(jí)的研究，擴(kuò)大信息的透明度，盡力保障債券評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的客觀(guān)性，使其在做出評(píng)級(jí)時(shí)能夠避免受到外部因素的干擾和影響，從而保障其做出的決定能夠更好地服務(wù)于金融市場(chǎng)而非因?yàn)槔娴尿?qū)使釋放出錯(cuò)誤的信號(hào)，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)錯(cuò)誤的引導(dǎo)。

作者簡(jiǎn)介

丁玎（1992.5），男，河北人，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院研究生，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。

（作者單位：上海交通大學(xué)）