村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理中的問題與對策

楊敏

村鎮(zhèn)建設(shè)檔案是村鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)及其管理活動中，直接形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像和電子文件等不同載體的文件材料，是村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展歷程的真實記錄。村鎮(zhèn)建設(shè)檔案信息資源是村鎮(zhèn)依法行政、依法管理的法律憑證，是各類建設(shè)工程維修改造的運行圖，同時也是維護村民合法權(quán)益、調(diào)解村民民間糾紛的依據(jù)。

黨的十八大提出，我國新農(nóng)村建設(shè)要著力推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體共同發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系。隨著這一發(fā)展戰(zhàn)略的組織實施，我國村鎮(zhèn)建設(shè)必將迎來日新月異變化，農(nóng)民人居環(huán)境的不斷改善，村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不斷加大，必將形成大量的村鎮(zhèn)建設(shè)檔案資料，如何根據(jù)各地村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的實情，建立一套符合實際的建設(shè)檔案管理體制，研究制定切實可行的建設(shè)檔案管理規(guī)章，實行村鎮(zhèn)建設(shè)檔案的集中統(tǒng)一管理，積極發(fā)揮村鎮(zhèn)建設(shè)檔案的作用刻不容緩。

一、村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理工作中存在的主要問題

在我國檔案事業(yè)發(fā)展歷程中，如果說城建檔案事業(yè)是改革開放以來檔案工作的新生事物的話，那么村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作就是最近十年來隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的幼苗，現(xiàn)在的工作類似于市城建檔案工作20世紀(jì)八九十年代的初級水平，有的村鎮(zhèn)甚至還沒有真正啟動。通過調(diào)查摸底和深入分析，筆者認(rèn)為村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作主要存在以下幾個突出問題：

1.村鎮(zhèn)和有關(guān)部門對村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作不夠重視，檔案意識淡薄。通過走訪和調(diào)研，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門一年內(nèi)的黨委委員會議和政府工作會議基本沒有關(guān)于村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作的議題，有的連分管領(lǐng)導(dǎo)也不明確，以至于在建設(shè)檔案管理組織體系、管理規(guī)章和制度、人員配置、庫房建設(shè)等方面得不到保障。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)，還是有關(guān)部門的工作人員對村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作和村鎮(zhèn)建設(shè)檔案的內(nèi)容、管理和作用都了解甚少，缺乏檔案意識，村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作難以適應(yīng)現(xiàn)代城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的需求。雖然近幾年來省、市、縣等上級主管部門為了全面推動村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作的發(fā)展，積極開展村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作目標(biāo)管理活動，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作有所改善，但是我們不能忽視有相當(dāng)一部分村鎮(zhèn)是臨時抽調(diào)人手，對現(xiàn)存于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建管所（中心）的歷史檔案，進(jìn)行突擊清理、分類、整理上架，考核驗收結(jié)束后，村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作或許又回到原點，距離村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作正?；慕】蛋l(fā)展道路還很遠(yuǎn)。

2.村鎮(zhèn)建設(shè)檔案散失在各部門和個人手上，沒有實行集中統(tǒng)一管理。近十年來我國村鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)模和投資不斷擴大，在建設(shè)發(fā)展過程中產(chǎn)生了大量的建設(shè)檔案，不僅內(nèi)容龐雜，而且門類眾多，有綜合類、村鎮(zhèn)規(guī)劃、建筑工程、市政工程、水利工程、文物古跡保護、產(chǎn)權(quán)產(chǎn)藉、房屋拆遷、園林綠化等一般建設(shè)管理類檔案，還有在城市建設(shè)中很少遇到的土地租賃管理、村民私房建設(shè)和管理、村鎮(zhèn)綜合環(huán)境治理、特色示范村鎮(zhèn)建設(shè)及管理檔案等。長期以來，由于對村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作的認(rèn)識不足，絕大部分應(yīng)當(dāng)收集保存的檔案殘缺不全，基本散落在當(dāng)事人和有關(guān)部門手上，沒有實行集中管理。例如：村鎮(zhèn)建筑工程檔案僅有部分鎮(zhèn)政府產(chǎn)權(quán)和使用的房屋建筑檔案，而且也僅僅是一些合同、決算和施工圖，前期申請批復(fù)、土地管理、規(guī)劃管理、施工許可、招投標(biāo)管理、施工技術(shù)文件、竣工圖等基本沒有，至于村鎮(zhèn)范圍內(nèi)建設(shè)的企業(yè)、商業(yè)設(shè)施建筑基本沒有檔案；村鎮(zhèn)道路建設(shè)、供水管線、近幾年村鎮(zhèn)居民點污水收集系統(tǒng)和小型污水處理設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施檔案，也是嚴(yán)重短缺不全，等等。

3.村鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整給村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理帶來的新挑戰(zhàn)。近年來隨著我國村鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，村鎮(zhèn)管理機構(gòu)大幅精簡，行政辦事效率顯著提高。但隨之帶來的建設(shè)檔案管理卻未能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需求，有的村鎮(zhèn)在機構(gòu)調(diào)整過程中，沒有將建設(shè)檔案進(jìn)行有序的移交，仍然存放在原處，且無人管理；有的村鎮(zhèn)雖然將檔案移交歸新的管理機構(gòu)，但僅是將檔案搬放在一起，完全沒有融入新的管理模式；更有甚者，有的村鎮(zhèn)撤銷合并后，檔案資料無人管理，致使大量檔案遺失。

4.缺乏專職管理人員和庫房等必要設(shè)施，管理水平落后，難以適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。當(dāng)前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有專職建設(shè)檔案管理人員，一般情況下，也就是在建管所（中心）設(shè)兼職建設(shè)檔案人員，由于兼職人員手上具體事務(wù)十分繁雜，能將本部門形成的檔案管理好都顯得力不從心，根本沒有時間來處理全鎮(zhèn)的建設(shè)檔案工作，何況村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作還涉及土地管理、農(nóng)經(jīng)、水務(wù)、拆遷等多個部門，跨部門的協(xié)調(diào)和對建設(shè)工程檔案的形成、積累、整理歸檔工作的指導(dǎo)與監(jiān)督，更是困難重重。設(shè)立滿足檔案安全存放需要的獨立庫房，現(xiàn)在看來還有很多村鎮(zhèn)無法做到，有相當(dāng)一部分村鎮(zhèn)就是在辦公室配置幾個檔案柜，檔案有地方存放而已，條件十分簡陋，檔案的安全受到嚴(yán)重威脅。

二、加強村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理工作的對策

我國村鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)模、常住人口、經(jīng)濟發(fā)展差異巨大，有的建制鎮(zhèn)無論是區(qū)域大小還是常住人口都與中小城市沒有什么區(qū)別，如廣東的獅山鎮(zhèn)、長安鎮(zhèn)、虎門鎮(zhèn)、大瀝鎮(zhèn)、厚街鎮(zhèn)、常平鎮(zhèn)，浙江的龍港鎮(zhèn)、柳市鎮(zhèn)，河北的燕郊鎮(zhèn)，江蘇的盛澤鎮(zhèn)等，都是已經(jīng)超過20萬人口的中等城市規(guī)模。5萬到20萬人口的鎮(zhèn)（相當(dāng)于小城市）則更多，但90%的鎮(zhèn)常住人口在5萬人以下。因此，做好村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作應(yīng)因地制宜，無須照搬一個發(fā)展模式。

1.村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作機構(gòu)設(shè)置、人員配置、庫房建設(shè)

（1）凡是常住人口達(dá)10萬以上的鎮(zhèn)，尤其是目前常住人口已超20萬的鎮(zhèn)，都應(yīng)當(dāng)按照中小城市規(guī)模的要求設(shè)置城市建設(shè)檔案館，機構(gòu)、人員、制度建設(shè)、庫房設(shè)施等均應(yīng)當(dāng)符合市一級城建檔案館的基本要求。

（2）常住人口在5萬到10萬的鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨立建設(shè)檔案室、配備專職人員不少于2人、專用庫房不應(yīng)小于300平方米，負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的建設(shè)檔案工作。

（3）其他鎮(zhèn)可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和村鎮(zhèn)建設(shè)的具體情況而定。一是經(jīng)濟條件好、村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展比較快的鎮(zhèn)可以建立獨立的建設(shè)檔案室，人員配置和庫房建設(shè)視情況而定，但至少有專職人員和100平米的庫房。二是經(jīng)濟條件一般的鎮(zhèn)，機構(gòu)設(shè)置、人員配置同上，但不設(shè)置獨立的庫房，建設(shè)檔案相對獨立地存放綜合檔案室?guī)旆績?nèi)，合理利用鎮(zhèn)政府的庫房資源，減少不必要的投資。三是經(jīng)濟條件較差的鎮(zhèn)，村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作由鎮(zhèn)政府綜合檔案部門統(tǒng)一管理，綜合檔案室負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)建設(shè)檔案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，村鎮(zhèn)建設(shè)所（中心）、土管所、經(jīng)濟辦、水務(wù)所、拆遷辦等部門各自負(fù)責(zé)自身產(chǎn)生的建設(shè)檔案，按照規(guī)定移交到綜合檔案室。上級城建檔案管理部門負(fù)責(zé)對綜合檔案室和產(chǎn)生建設(shè)檔案的部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督促。

2.建立健全管理制度，實行建設(shè)檔案集中管理

無論建設(shè)檔案管理機構(gòu)如何設(shè)置，實行村鎮(zhèn)建設(shè)檔案的集中管理都需要建立以下基本制度：一是由鎮(zhèn)政府制定《村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理辦法》，明確建設(shè)檔案管理部門的性質(zhì)、職能；明確鎮(zhèn)政府各有關(guān)部門和參建單位在村鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)及其管理活動過程中的職責(zé)；明確檔案歸檔、管理和對社會服務(wù)的基本任務(wù)。二是由鎮(zhèn)政府或者建設(shè)檔案管理部門制定《村鎮(zhèn)建設(shè)檔案的歸檔范圍和內(nèi)容》，明確各有關(guān)單位業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案形成的內(nèi)容和移交歸檔的辦法；明確建設(shè)工程檔案的內(nèi)容和移交辦法等。三是建設(shè)檔案管理部門制定《村鎮(zhèn)建設(shè)檔案的分類》《村鎮(zhèn)建設(shè)庫房管理規(guī)定》《村鎮(zhèn)建設(shè)檔案對外服務(wù)的規(guī)定》等具體規(guī)章制度，確保建設(shè)檔案管理工作的可持續(xù)發(fā)展。

3.重視人才培養(yǎng)和信息化建設(shè)，增強村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作發(fā)展動力

當(dāng)前村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作人員的文化水平參差不齊，具備檔案管理專業(yè)和建設(shè)工程專業(yè)的人才少之又少，檔案管理信息化、數(shù)字化建設(shè)尚未列入議事日程。各市、縣（區(qū)）城建檔案管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要高度重視人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，加大對建設(shè)檔案管理部門的投入。首先要配置信息化、數(shù)字化的必要設(shè)備；其次要建立一個適合各地需求的建設(shè)檔案管理系統(tǒng)，分階段推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)檔案全文數(shù)字化管理，以滿足日益發(fā)展的村鎮(zhèn)建設(shè)和管理需求，發(fā)揮建設(shè)檔案的重要作用。

三、村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理工作發(fā)展方向

村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作還處于起步階段，人們對其發(fā)展方向還處于迷茫之中，這也或多或少地影響到基層建設(shè)檔案工作人員的積極性。研究分析今后工作的發(fā)展方向有利于我們正確認(rèn)識工作性質(zhì)和目標(biāo)任務(wù)，同時也有利于我們制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃和工作計劃。筆者認(rèn)為，推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作，一要充分認(rèn)識到村鎮(zhèn)建設(shè)檔案室是我國城建檔案事業(yè)的組成部分，是村鎮(zhèn)建設(shè)過中收集建設(shè)檔案的基地，肩負(fù)著向上級檔案館移交長期和永久保存的城建檔案的重任；二要充分發(fā)揮村鎮(zhèn)建設(shè)檔案室在村鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理活動中的咨詢服務(wù)中心作用，這就需要我們建立全文數(shù)字信息管理系統(tǒng)，不受檔案實體存放地的變化而影響咨詢服務(wù)；三要著力打造一個全方位服務(wù)于村鎮(zhèn)建設(shè)的智囊團隊。