個人信息保護(hù)立法不應(yīng)缺位

個人信息保護(hù)法雖然早已列入我國立法議程，但是由于其復(fù)雜性，一直以來進(jìn)展十分緩慢，始終未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。

社交媒體巨頭Facebook因5000萬用戶數(shù)據(jù)泄露一事，站上了輿論的風(fēng)口浪尖。事實(shí)上，中國也是網(wǎng)絡(luò)信息泄露的重災(zāi)區(qū)。如何發(fā)揮合力、保護(hù)用戶隱私、維護(hù)中國網(wǎng)絡(luò)安全，成為亟待解決的命題。

用戶信息“裸奔”有原因

手機(jī)軟件、免費(fèi)無線網(wǎng)絡(luò)、搜索引擎、電商平臺……這些常使用的互聯(lián)網(wǎng)場景，很可能成為個人信息的主要漏洞。統(tǒng)計(jì)顯示，目前網(wǎng)絡(luò)用戶信息泄露大部分都發(fā)生在移動端。

日前，騰訊社會研究中心與某互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心聯(lián)合發(fā)布了《2017年度網(wǎng)絡(luò)隱私安全及網(wǎng)絡(luò)欺詐行為分析報(bào)告》。報(bào)告顯示，2017年下半年，安卓系統(tǒng)手機(jī)應(yīng)用中，有98.5%都在獲取用戶隱私權(quán)限。雖然絕大多數(shù)軟件獲取用戶隱私是出于用戶正常使用產(chǎn)品的目的，但也有9%的手機(jī)應(yīng)用在2017下半年存在越界獲取用戶隱私權(quán)限的現(xiàn)象。

另一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，目前電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件90%以上是違法分子靠掌握公民詳細(xì)信息進(jìn)行的精準(zhǔn)詐騙。從已破獲案件看，互聯(lián)網(wǎng)平臺內(nèi)部監(jiān)守自盜和黑客攻擊是公民個人信息泄露的主要渠道。

據(jù)了解，當(dāng)前中國網(wǎng)絡(luò)非法從業(yè)人員已超150萬人，其背后孕育著一條千億元級別的黑色產(chǎn)業(yè)鏈。在已經(jīng)破獲的個人信息販賣案中，數(shù)據(jù)級別動輒高達(dá)數(shù)億甚至數(shù)十億。例如，數(shù)目最大的“9·27特大竊取販賣公民個人信息專案”中，被盜公民個人信息超過50億條。

中國信息安全測評中心黨委書記吳世忠表示，信息泄露將會給基于互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建的信息社會帶來巨大隱患。他舉例指出，單一的個人信息泄露會直接影響到個人隱私、社會交往和經(jīng)濟(jì)利益;局部性、群體性的個人信息泄露有可能導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)犯罪和社會問題;大規(guī)模的個人信息泄露會引起公眾恐慌，危及社會穩(wěn)定;敏感的、跨境的個人信息泄露更會關(guān)乎國家發(fā)展和安全利益。

中國網(wǎng)民防范意識薄弱，是導(dǎo)致用戶信息“裸奔”的一大因素。

事實(shí)上，中國網(wǎng)民并非沒有意識到自己手機(jī)里信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)《中國網(wǎng)民權(quán)益保護(hù)調(diào)查報(bào)告（2017）》顯示，中國57%的網(wǎng)民認(rèn)為個人信息泄露嚴(yán)重，76%的網(wǎng)民親身感受到個人信息泄露帶來的諸多不良影響。然而，另一調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，四成手機(jī)用戶在安裝或使用手機(jī)應(yīng)用之前，從來不看授權(quán)須知。北京市消費(fèi)者協(xié)會發(fā)布的調(diào)查結(jié)果顯示，有42.31%的人不知道授權(quán)應(yīng)用采集的個人信息可能一直被留存;有79.23%的人認(rèn)為手機(jī)應(yīng)用上的個人信息不安全，但只有6.15%的人在安裝或使用手機(jī)應(yīng)用之前會經(jīng)?？词跈?quán)須知。

此外，監(jiān)管缺位也是網(wǎng)絡(luò)信息泄露頻發(fā)的一大因素。據(jù)了解，一些地方網(wǎng)絡(luò)信息安全多頭管理問題比較突出，但在發(fā)生信息泄露、濫用用戶個人信息等信息安全事件后，用戶又經(jīng)常遇到投訴無門、部門之間推諉扯皮的問題。

個人信息權(quán)立法難在哪兒

中國政法大學(xué)副校長馬懷德在接受媒體采訪時就曾公開呼吁，有關(guān)個人信息保護(hù)立法進(jìn)程應(yīng)該加速，有關(guān)法律應(yīng)盡快出臺。

“我們應(yīng)該充分認(rèn)識到問題的緊迫性與嚴(yán)重性，在大數(shù)據(jù)時代，一方面是信息自由、信息分享帶來的無與倫比的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力;另一方面則是我們從未面臨過的、嚴(yán)峻的信息泄露威脅和網(wǎng)絡(luò)安全問題。尤其是個人信息保護(hù)問題，更在法律領(lǐng)域內(nèi)日益凸顯，有關(guān)立法出臺可以說是刻不容緩?！瘪R懷德說。

據(jù)了解，相對于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的其他問題，個人信息保護(hù)法雖然早已列入我國立法議程，但是由于其復(fù)雜性，一直以來進(jìn)展十分緩慢，始終未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。

另外，個人信息權(quán)立法一直以來推進(jìn)緩慢的原因主要在于法律概念如何界定還存在爭議。

主要的爭議可以歸結(jié)為個人信息被加工后是屬于加工者還是屬于個人。舉個例子，大數(shù)據(jù)時代，一個人的喜好是可以被互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)公司通過分析整理形成一系列有效數(shù)據(jù)的，那么這個數(shù)據(jù)的所有者應(yīng)該是屬于互聯(lián)網(wǎng)公司，還是屬于被加工者個人？

這個概念如何界定，關(guān)乎數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展。

根據(jù)歐盟將在5月25日實(shí)施的《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》規(guī)定，歐盟在一定程度上是保護(hù)加工者的數(shù)據(jù)加工權(quán)，但同時也在個人隱私的救濟(jì)上設(shè)置了一系列的救濟(jì)權(quán)。

清華大學(xué)法學(xué)院院長申衛(wèi)星將歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》賦予個人對一般數(shù)據(jù)的權(quán)利總結(jié)為：被遺忘權(quán)、獲取權(quán)、修改權(quán)、攜帶權(quán)、拒絕權(quán)。

相比之下，我國目前對于個人數(shù)據(jù)保護(hù)的法律規(guī)定卻顯得十分保守，根據(jù)我國《民法總則》第111條規(guī)定：自然人的個人信息受法律保護(hù)。任何組織和個人需要獲取他人個人信息的，應(yīng)當(dāng)依法取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個人信息。

對此，申衛(wèi)星認(rèn)為，如果將個人信息作為一個人格權(quán)利，那么信息當(dāng)然屬于個人，而不可能屬于信息收集、加工企業(yè)。“但是在大數(shù)據(jù)時代，這種保護(hù)過于嚴(yán)格，或者說它已經(jīng)落伍了?！鄙晷l(wèi)星說。

“在大數(shù)據(jù)時代，中國已經(jīng)出現(xiàn)了30多家大數(shù)據(jù)交易場所，技術(shù)的出現(xiàn)使得無形的個人信息能夠像財(cái)產(chǎn)一樣予以轉(zhuǎn)讓，并且轉(zhuǎn)讓還有期限。因此，我認(rèn)為，我們要對個人信息予以財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)而不是人格屬性上的保護(hù)。”申衛(wèi)星說。

立法應(yīng)統(tǒng)一規(guī)制集中管理

在個人信息保護(hù)的問題上，除了如何界定人格權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的爭議外，如何進(jìn)行信息保護(hù)的規(guī)制也是目前普遍熱議的話題。尤其是在如何看待信息“出境”的問題上。

據(jù)了解，從目前已經(jīng)通過出臺的有關(guān)信息管理的相關(guān)法律來看，包括《網(wǎng)絡(luò)安全法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《數(shù)據(jù)跨境轉(zhuǎn)移的評估辦法》都規(guī)定，首先要經(jīng)過信息主體的同意。

“但在實(shí)際執(zhí)行層面上，這些規(guī)定往往流于形式?！敝袊ù髮W(xué)互聯(lián)網(wǎng)金融法律研究院院長李愛君告訴記者，“比如說，這些同意的條款往往會出現(xiàn)在用戶下載使用APP之前，用戶就會被要求勾選彈出的十分復(fù)雜的隱私協(xié)議，這些協(xié)議雖然說會列出各種APP出品方會獲取用戶信息的種種情形，但是，通常來說如果是非專業(yè)人士基本上很難讀懂如此拗口晦澀的法律文件，況且用戶也只有點(diǎn)擊同意之后才能使用APP，這些造就了這種條款帶有十足的‘霸王條款色彩?！?/p>

對此，全國人大代表、中國社科院法學(xué)所研究員孫憲忠就曾在去年全國兩會期間公開呼吁，要轉(zhuǎn)變立法理念。

“如果把個人同意當(dāng)成信息采集以及保護(hù)的基礎(chǔ)的話，對個人信息保護(hù)是相當(dāng)不利的。”孫憲忠說，“必須首先考慮到是誰在采集信息，誰在保管信息，尤其是數(shù)據(jù)上云的情況下，誰應(yīng)該對這個信息進(jìn)行清洗，包括使個人的隱私不上到云端，這才是最重要的，而不是說造成信息泄露造成損害以后，從民法侵權(quán)的角度去解決?！?/p>

“從我國個人信息的法律保護(hù)現(xiàn)狀可以看出，我國對個人信息保護(hù)尚未出臺專門立法，對于泄露個人信息的處罰缺乏統(tǒng)一性和系統(tǒng)性，尚未形成統(tǒng)一的關(guān)于個人信息保護(hù)方面的基本法，而是散見于相關(guān)的法律法規(guī)中，且量刑偏輕。”李愛君說。

目前來說，除了我國《民法總則》第111條、刑法第253條涉及的公民的個人信息不受侵犯以及相關(guān)的處罰措施之外，2017年6月1日起施行的《網(wǎng)絡(luò)安全法》，最高人民法院和最高人民檢察院2017年5月9日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對涉及用戶個人信息的，也都進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。

除此之外，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、居民身份證法、商業(yè)銀行法、未成年人保護(hù)法、電信條例以及《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)技術(shù)措施規(guī)定》等法律法規(guī)都對涉及個人信息管理問題有所涉及。

“從立法形式上看，我國有關(guān)信息安全的法律法規(guī)在數(shù)量上似乎形成了一定的規(guī)模，但沒有構(gòu)成一個完整、系統(tǒng)、條理清晰的體系?！崩類劬f。

從內(nèi)容上分析，李愛君指出許多條文規(guī)定的內(nèi)容過于抽象，操作性差，難以有效執(zhí)行，且存在重復(fù)、交叉，形成多頭執(zhí)法和多頭管理的局面，導(dǎo)致執(zhí)法成本和司法成本的浪費(fèi)。

“我國對個人的信息、肖像權(quán)等有法律保護(hù)，但是對于在大數(shù)據(jù)時代個人數(shù)據(jù)的使用卻未明確，也沒有專門針對個人數(shù)據(jù)信息進(jìn)行法律法規(guī)的監(jiān)管，這就造成了個人信息安全的隱患?！崩類劬J(rèn)為，要使個人信息得到保護(hù)，就要保證數(shù)據(jù)交易平臺用的是“干凈”的數(shù)據(jù)，即不能侵犯個人隱私、不能泄露企業(yè)商業(yè)秘密、不能泄露國家機(jī)密、不能危害國家安全等。

有必要推動專門立法工作

“為了應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代個人信息安全面臨的新挑戰(zhàn)，有必要推動專門的立法工作，除了從源頭上加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)外，更關(guān)鍵的是要完善公民個人信息立法，盡快制定個人信息保護(hù)法?！?/p>

李愛君認(rèn)為，統(tǒng)一立法可以對個人信息給予更充分的保障，對收集、利用、買賣個人信息的價值取向保持一致，比如說，針對信息泄露問題，如果對于其他嚴(yán)重犯罪可能產(chǎn)生幫助行為的，可以在量刑上加大力度，并可以在罰金方面作出較為具體的規(guī)定。

同時， 李愛君建議，由于公務(wù)機(jī)關(guān)和非公務(wù)機(jī)關(guān)對個人信息侵害的程度不同，因此在立法時，有必要對公務(wù)機(jī)關(guān)和非公務(wù)機(jī)關(guān)予以區(qū)分。同時，基于國家利益、社會公共利益及他人利益等方面的個人信息侵權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的免責(zé)條款。

另外， 李愛君還認(rèn)為，個人信息保護(hù)法應(yīng)與信息安全相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行有效銜接，做到相統(tǒng)一、相呼應(yīng)，從而形成較為完善的信息安全法律系統(tǒng)。

對此，孫憲忠表示贊同。他說，比如對于尚未構(gòu)成刑事犯罪的一般侵權(quán)行為，主要通過民事法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，那么就十分有必要修改完善相關(guān)的民事法律法規(guī)，更有效地維護(hù)公民個人民事權(quán)益。對于其他相關(guān)法律法規(guī)也要銜接好，保持法律實(shí)施的一致性。

“除此之外，還應(yīng)加大對敏感信息和移動設(shè)備的監(jiān)管力度，大數(shù)據(jù)科研人員在研發(fā)之前，首先應(yīng)考慮以保護(hù)企業(yè)和個人隱私為前提，運(yùn)用信息加密技術(shù)等措施提升大數(shù)據(jù)技術(shù)信息安全水平，加強(qiáng)信息保護(hù)程度?！崩類劬f。