統(tǒng)籌全域格局 促進(jìn)均衡發(fā)展
——日本空間規(guī)劃體系概覽

文l蔡玉梅 郭振華 張巖 于林竹

多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家從上世紀(jì)四五十年代開(kāi)始空間規(guī)劃的立法和編制工作，并逐步形成具有文化、地域和時(shí)代特點(diǎn)的空間規(guī)劃體系。以日本為例，從1962年開(kāi)始至今共編制了7輪全國(guó)國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃，形成了以空間傳導(dǎo)為主的規(guī)劃體系。

與行政體系相對(duì)應(yīng)形成空間傳導(dǎo)為主的規(guī)劃體系

日本行政機(jī)構(gòu)由中央行政機(jī)構(gòu)（內(nèi)閣）和地方行政機(jī)構(gòu)組成，內(nèi)閣包括內(nèi)閣機(jī)構(gòu)、總理府及其所屬機(jī)構(gòu)和16個(gè)內(nèi)閣部門。地方政府采取地方自治形式，有一都（東京都）、一道（北海道）、二府（大阪府、京都府）和47個(gè)縣。每個(gè)都、道、府、縣下設(shè)若干市、町、村。

日本規(guī)劃的運(yùn)行體系與行政體系相對(duì)應(yīng)，包括中央政府負(fù)責(zé)的國(guó)家規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，都道府縣編制的土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，市町村編制的土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃。國(guó)家規(guī)劃以綜合分區(qū)為主，提出不同地域的發(fā)展方向。都道府縣確定土地利用分區(qū)并制定政策，市町村規(guī)劃以土地利用分區(qū)政策為指導(dǎo)，通過(guò)總體規(guī)劃劃分城市促進(jìn)區(qū)和城市限制區(qū)，在城市促進(jìn)地區(qū)制定土地用途使用分區(qū)規(guī)則，形成空間傳導(dǎo)為主的規(guī)劃體系。

日本的國(guó)家規(guī)劃包括全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃主要確定國(guó)家空間結(jié)構(gòu)、土地利用、環(huán)境保護(hù)、資源可持續(xù)利用以及防災(zāi)等基本原則，為各部門提供國(guó)土開(kāi)發(fā)利用的指導(dǎo)。土地利用規(guī)劃則提出土地利用的總體概念以及相應(yīng)的實(shí)施措施，內(nèi)容包括三部分：一是國(guó)土利用相關(guān)的基本構(gòu)想；二是確定農(nóng)地、森林、原野、水域、道路、住宅用地、工業(yè)用地、其他用地、公用及公共設(shè)施用地、游憩用地、低度或未利用地及沿岸地等土地利用類型的規(guī)模和目標(biāo)；三是保障目標(biāo)實(shí)施的措施。

區(qū)域規(guī)劃指為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，提升地方能力編制的綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃，包括由內(nèi)閣府負(fù)責(zé)的北海道、沖繩兩個(gè)地區(qū)的綜合規(guī)劃；以抑制都市圈市中心的過(guò)度發(fā)展為目的東京圈、近畿圈和中部圈三個(gè)整治規(guī)劃；東北、北陸、九州島等5個(gè)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃。這些規(guī)劃自編制以來(lái)都?xì)v經(jīng)五到六輪，對(duì)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展發(fā)揮重要作用。

都道府縣空間規(guī)劃包括土地利用計(jì)劃和城市總體規(guī)劃。土地利用規(guī)劃包括土地利用總體規(guī)劃和土地利用基本計(jì)劃。其中土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容包括土地利用的基本理念、不同用地類型的規(guī)模和目標(biāo)，以及必要的實(shí)施措施。土地利用基本規(guī)劃將全域劃分為城市規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、自然公園和自然保護(hù)五個(gè)區(qū)，分別編制城市規(guī)劃（城市規(guī)劃法，國(guó)土交通省負(fù)責(zé)）、農(nóng)業(yè)促進(jìn)規(guī)劃（農(nóng)業(yè)促進(jìn)地區(qū)法，農(nóng)林漁業(yè)部負(fù)責(zé)）、林業(yè)規(guī)劃（林業(yè)法，農(nóng)林漁業(yè)部負(fù)責(zé)）、公園規(guī)劃（國(guó)家公園法，環(huán)境部負(fù)責(zé)）和保護(hù)規(guī)劃（環(huán)境部負(fù)責(zé)的國(guó)家保護(hù)法），并制定相應(yīng)的區(qū)域轉(zhuǎn)換規(guī)則。城市總體規(guī)劃范圍是土地利用基本計(jì)劃劃定的城市規(guī)劃區(qū)，主要內(nèi)容包括劃分城市促進(jìn)區(qū)和城市限制區(qū)，提出規(guī)劃區(qū)的總體發(fā)展目標(biāo)和城市改善、開(kāi)發(fā)以及保護(hù)的政策。

市町村規(guī)劃作為都道府縣規(guī)劃的實(shí)施手段，與上層規(guī)劃一脈相承，包括土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃。土地利用規(guī)劃的內(nèi)容包括土地利用的基本理念、不同用地類型的規(guī)模和目標(biāo)，以及必要的實(shí)施措施。城市規(guī)劃包括城市總體規(guī)劃和城市詳細(xì)規(guī)劃。城市總體規(guī)劃主要內(nèi)容確定城市發(fā)展方向、目標(biāo)和遠(yuǎn)景，將城市規(guī)劃區(qū)劃分城市改善區(qū)和城市限制區(qū)，并制定相應(yīng)的開(kāi)發(fā)方向，從而為詳細(xì)的城市規(guī)劃提供指導(dǎo)。城市詳細(xì)規(guī)劃的主要內(nèi)容包括用途分區(qū)、公共設(shè)施建設(shè)以及城市開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，在城市促進(jìn)區(qū)進(jìn)一步劃分用途分區(qū)（商業(yè)區(qū)、居住區(qū)和工業(yè)區(qū)等12類）。

主干法、專項(xiàng)法和相關(guān)法形成相互協(xié)調(diào)的法規(guī)體系

日本國(guó)土空間規(guī)劃的法規(guī)體系以《憲法》為基礎(chǔ)，包括主干法、專項(xiàng)法和相關(guān)法?！稇椃ā纷?947年起實(shí)施，明確地方政府的自治準(zhǔn)則，并在《地方自治法》中對(duì)中央和地方關(guān)系作了具體規(guī)定，成為空間規(guī)劃法規(guī)體系的重要依據(jù)。

主干法包括《城市規(guī)劃法》《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》《土地利用規(guī)劃法》。其中，《城市規(guī)劃法》主要內(nèi)容包括城市改善、發(fā)展和保護(hù)的政策；城市化促進(jìn)地域和城市化控制地域的劃分；土地使用分區(qū)；地區(qū)規(guī)劃；城市開(kāi)發(fā)計(jì)劃；土地開(kāi)發(fā)許可制度；發(fā)展項(xiàng)目審批；城市規(guī)劃程序?！秶?guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》對(duì)國(guó)土形成規(guī)劃的目的、國(guó)家空間規(guī)劃和區(qū)域空間規(guī)劃的內(nèi)容與機(jī)構(gòu)，以及規(guī)劃實(shí)施措施等作了相關(guān)規(guī)定?！锻恋乩靡?guī)劃法》規(guī)定了土地利用規(guī)劃體系、規(guī)劃主要內(nèi)容和實(shí)施措施。

國(guó)土空間規(guī)劃涉及諸多專項(xiàng)規(guī)劃，國(guó)土空間規(guī)劃需要在尊重專項(xiàng)規(guī)劃空間戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)調(diào)。專項(xiàng)法包括區(qū)域開(kāi)發(fā)類、土地利用類和城市規(guī)劃類。其中，區(qū)域開(kāi)發(fā)類主要指振興不同地區(qū)的法律，如《特殊土壤地區(qū)防災(zāi)及振興臨時(shí)措施法》《海島振興法》《大雪地區(qū)對(duì)策特別措施法》《山村振興法》《振興農(nóng)業(yè)地區(qū)建設(shè)法》《低開(kāi)發(fā)地區(qū)工業(yè)開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》《北海道開(kāi)發(fā)法》等；土地利用類與土地利用規(guī)劃有關(guān)，如《土地改良法》《國(guó)土調(diào)查法》《土地征用法》《地價(jià)公示法》《土地基本法》等；城市規(guī)劃類與城市建設(shè)和更新改造有關(guān)，如《都市公園法》《都市再生特別措施法》《災(zāi)害市區(qū)重建特別措施法》《景觀法》《首都圈整備法》《近畿圈整備法》《中部圈開(kāi)發(fā)整備法》等。

空間規(guī)劃的相關(guān)法律涉及資源、生態(tài)、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)與文化等諸多方面。如資源環(huán)境類的《森林法》《防沙法》《河川法》《海洋基本法》《水資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》《自然保護(hù)法》《自然公園法》等；基礎(chǔ)設(shè)施和交通類的《道路法》《鐵道事業(yè)法》《航空法》等。

在審批上，為確保規(guī)劃的協(xié)調(diào)作用，各級(jí)各類空間規(guī)劃均成立由不同部門、層級(jí)和類型人員組成的審議會(huì)，負(fù)責(zé)有關(guān)規(guī)劃研究、咨詢、審議和建議等事項(xiàng)。

對(duì)我國(guó)空間規(guī)劃體系的啟示

日本規(guī)劃的運(yùn)行體系與其行政體系相對(duì)應(yīng)，國(guó)土空間規(guī)劃體系及其法規(guī)體系經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展完善的歷史進(jìn)程，也有一些經(jīng)驗(yàn)值得參考借鑒。

理順空間規(guī)劃層級(jí)關(guān)系，發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用。日本在第二次世界大戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期頒布《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》，建立國(guó)家、區(qū)域、都道府縣、市町村四個(gè)層級(jí)的空間規(guī)劃體系，發(fā)揮了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。20世紀(jì)90年代進(jìn)入后現(xiàn)代化時(shí)期，地域發(fā)展多樣化凸顯，中央地方關(guān)系從“上下、主從”向相對(duì)“對(duì)等、協(xié)力”方向轉(zhuǎn)變。建議我國(guó)在縱向上，理順空間規(guī)劃層級(jí)關(guān)系，發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用。尤其要突出國(guó)家空間規(guī)劃的空間戰(zhàn)略屬性，確定國(guó)家空間開(kāi)發(fā)和保護(hù)秩序的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和實(shí)施及監(jiān)管政策措施，引導(dǎo)省級(jí)空間規(guī)劃。在省級(jí)空間規(guī)劃中強(qiáng)化構(gòu)建國(guó)土空間關(guān)系，并提出空間開(kāi)發(fā)和保護(hù)措施，指導(dǎo)市縣空間規(guī)劃。市縣空間規(guī)劃明確不同空間分區(qū)的開(kāi)發(fā)和保護(hù)要求，為下級(jí)規(guī)劃中管制規(guī)則的制定提供依據(jù)。橫向上，建立多部門多層級(jí)人員構(gòu)成的空間規(guī)劃委員會(huì)，協(xié)調(diào)專項(xiàng)規(guī)劃的空間安排。區(qū)域上，立足城鄉(xiāng)和不同區(qū)域的差別性，兼顧統(tǒng)一性和多樣性，定位城鄉(xiāng)和區(qū)域規(guī)劃。

合理定位區(qū)域規(guī)劃功能，提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力并促進(jìn)均衡發(fā)展。針對(duì)區(qū)域不均衡發(fā)展問(wèn)題，日本國(guó)家空間規(guī)劃從第一輪開(kāi)始就將促進(jìn)均衡發(fā)展作為目標(biāo)之一，并通過(guò)制定具有地區(qū)特點(diǎn)的區(qū)域規(guī)劃，以及面向山區(qū)、離島地區(qū)、落后地區(qū)等特定問(wèn)題區(qū)的區(qū)域規(guī)劃促進(jìn)國(guó)土均衡發(fā)展。建議我國(guó)識(shí)別并劃定以城市群為主導(dǎo)的不同類型重點(diǎn)區(qū)域，合理定位區(qū)域規(guī)劃的空間協(xié)調(diào)功能和發(fā)展功能，強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃的編制與實(shí)施，監(jiān)測(cè)重點(diǎn)區(qū)域的空間變化并做出適時(shí)調(diào)整。

建立以《國(guó)家空間規(guī)劃法》為核心的空間規(guī)劃法規(guī)體系。建議我國(guó)制定《國(guó)土空間規(guī)劃法》和《土地利用規(guī)劃法》，作為編制和實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的依據(jù)。立足我國(guó)所處的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展階段和城鄉(xiāng)特點(diǎn)，調(diào)整《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，客觀體現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村規(guī)劃的共性和差異性，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。針對(duì)不同類型區(qū)域發(fā)展的需求，建議制定《區(qū)域規(guī)劃法》以規(guī)范區(qū)域規(guī)劃的主要內(nèi)容、審批機(jī)制和實(shí)施措施，服務(wù)于平衡發(fā)展的目標(biāo)。此外，還要協(xié)調(diào)好主干法律與相關(guān)法律的關(guān)系。