中國(guó)財(cái)政收入承壓明顯 如何應(yīng)對(duì)？

趙福昌　宋恒

受疊加國(guó)內(nèi)疫情沖擊、留抵退稅等減稅降費(fèi)政策、房地產(chǎn)“遇冷”等因素影響，財(cái)政收入顯著承壓，中國(guó)財(cái)政收支矛盾凸顯。

但預(yù)計(jì)隨著經(jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇、存量留抵退稅政策實(shí)施步入尾聲、專項(xiàng)債形成實(shí)物量的政策效應(yīng)釋放，以及去年低基數(shù)的原因，財(cái)政收入端壓力幾個(gè)月之后或?qū)⒌玫揭欢ň忈專?cái)政收支矛盾短期內(nèi)也會(huì)有所緩解，但長(zhǎng)期緊平衡壓力猶存。

中國(guó)仍需穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤，夯實(shí)財(cái)政收入恢復(fù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，同時(shí)要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，盤活存量資金、用好增量資金，提升資金績(jī)效;長(zhǎng)期則必須向改革要空間。

受經(jīng)濟(jì)回落影響，今年7月全國(guó)一般公共預(yù)算收入扣除留抵退稅因素后同比增長(zhǎng)2.6%，較6月5.3%的增速（剔除留底退稅因素后）大幅回落。按自然口徑，7月全國(guó)一般公共預(yù)算收入則下降4.08%。

經(jīng)濟(jì)下行、減稅降費(fèi)政策、PPI趨降、房地產(chǎn)遇冷等多因素交織，導(dǎo)致1～7月累計(jì)財(cái)政收入和稅收收入分別下降9.2%、13.8%（按自然口徑），下行較大，累計(jì)同比增速為10年來除疫情年份的最低水平。剔除留抵退稅后，前七個(gè)月財(cái)政收入和稅收收入分別增長(zhǎng)3.2%、0.7%。而1～7月財(cái)政支出則同比增長(zhǎng)6.4%。一抑一揚(yáng)間，財(cái)政收支矛盾凸顯，其主要原因是收入端增速降幅較大，具體體現(xiàn)在三方面：

首先，留抵退稅是今年財(cái)政減收重要因素。2022年組合式減稅降費(fèi)力度加大，預(yù)計(jì)全年退稅、減稅約2.64萬億元。其中，增值稅留抵稅額實(shí)行大規(guī)模退稅，在年初明確的1.5萬億規(guī)模的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加1400億元，留抵退稅的范圍也不斷拓寬。據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，上半年全國(guó)共有18455億元退稅款退付到納稅人賬戶，是去年全年辦理退稅規(guī)模的2.9倍。增值稅是中國(guó)的第一大稅種，受留抵退稅政策影響，1～7月增值稅減收明顯，按自然口徑計(jì)算下降42.3%，增速創(chuàng)10年新低，成為收入端承壓的重要因素。扣除留抵退稅因素后，1～7月增值稅同比下降0.2%。同時(shí)，受5月以來車購(gòu)稅減半征收政策影響，車輛購(gòu)置稅1554億元，比上年同期下降31.3%。預(yù)計(jì)今年全國(guó)減免緩稅及降費(fèi)總額將超過3萬億元，減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政收入影響可見一斑。

其次，疫情沖擊使經(jīng)濟(jì)承壓，受此影響財(cái)政收入降幅顯著。2022年中國(guó)先后出現(xiàn)吉林、上海等地的疫情沖擊，特別是上海作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)艿經(jīng)_擊。一些受疫情沖擊的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)，導(dǎo)致全國(guó)經(jīng)濟(jì)走弱。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，經(jīng)濟(jì)下行引發(fā)了稅收收入大幅下降。今年4、5月份一般公共預(yù)算收入大幅下降，同比分別增長(zhǎng)-41.3%、-32.5%，較一季度8.6%的增速大幅下降，6、7月逐漸有所回升，同比分別增長(zhǎng)-10.6%和-4.1%。盡管其中有減稅降費(fèi)等因素影響，但疫情沖擊對(duì)財(cái)政收入的影響也十分顯著。

再者，房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷使得土地出讓及相關(guān)稅收收入銳減。2022年以來，房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫使得土地成交款和成交面積總體呈下行趨勢(shì)，土地出讓相關(guān)收入銳減，連續(xù)數(shù)月出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。今年1～7月，全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入28279億元，同比下降31.7%，土地出讓收入累計(jì)同比增速為2016年以來的最低水平;同時(shí)，1～7月，與土地出讓相關(guān)的契稅收入為3412億元，同比下降28.3%;土地增值稅收入為4366億元，同比下降9.2%。這對(duì)政府性基金收入和調(diào)入一般公共預(yù)算收入的金額影響較大。

此外財(cái)政收入下滑，還有PPI從高位回落等因素的影響。中國(guó)以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制，與價(jià)格關(guān)聯(lián)度非常高。去年財(cái)政收入的高增長(zhǎng)，重要因素就是PPI高企。今年以來，PPI呈回落態(tài)勢(shì)，7月已回落至4.2%，這也將對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)帶來一定的負(fù)面影響。另外，長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率處于下行趨勢(shì)中，對(duì)收入也會(huì)有一定的負(fù)面影響。經(jīng)過改革開放以來40年的快速發(fā)展，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體量已躍居世界第二位，疊加人口老齡化加速及出生率低于預(yù)期等，自然會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速緩步下降，中國(guó)目前正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要階段，潛在增長(zhǎng)率基本平穩(wěn)還需要有個(gè)過程。這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面對(duì)的基本環(huán)境。

無論是從短期還是中長(zhǎng)期看，財(cái)政收支矛盾都是既有有利因素也有不利因素。短期看，今年下半年有利的因素較多，總體形勢(shì)呈轉(zhuǎn)好態(tài)勢(shì)，財(cái)政收支矛盾相對(duì)上半年將有所緩解;長(zhǎng)期看，盡管減稅降費(fèi)奠定了較好的基礎(chǔ)，但是基于現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和基數(shù)，潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率仍未企穩(wěn)，加之人口老齡化和新出生人口不及預(yù)期等因素會(huì)進(jìn)而影響房地產(chǎn)乃至未來的消費(fèi)、投資等，經(jīng)濟(jì)整體的下行壓力仍較大，再疊加財(cái)政支出剛性、固化等因素，財(cái)政收支矛盾將持續(xù)存在。

一是，短期財(cái)政減收因素釋放、收入將轉(zhuǎn)好，收支矛盾將緩釋。未來幾個(gè)月，盡管我們面臨PPI下降、國(guó)際經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險(xiǎn)加大等影響，但由于大規(guī)模的留抵退稅政策已基本實(shí)施到位，減收影響進(jìn)入尾聲。隨著各項(xiàng)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)政策有效實(shí)施，實(shí)物工作量加快形成，也將有助于下半年經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，為財(cái)政收入轉(zhuǎn)好奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，去年下半年財(cái)政收入增速較低，個(gè)別月份甚至負(fù)增長(zhǎng)，也為今年下半年財(cái)政收入形勢(shì)轉(zhuǎn)好提供了基數(shù)條件。因此，下半年財(cái)政收入形勢(shì)好轉(zhuǎn)應(yīng)該具有較強(qiáng)的確定性，財(cái)政收支矛盾也將較上半年特別是二季度有所緩釋。

二是，受多因素影響，長(zhǎng)期財(cái)政收支矛盾仍將突出。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中樞下移與財(cái)政支出固化問題并存，財(cái)政收支矛盾需持續(xù)關(guān)注。盡管短期的穩(wěn)增長(zhǎng)政策成效將逐步顯現(xiàn)，通過減稅降費(fèi)等中長(zhǎng)期財(cái)政收入韌性或?qū)⒂兴鰪?qiáng)，但是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速中樞的下移趨勢(shì)尚未改變，收入壓力猶在;同時(shí)，財(cái)政支出的剛性不減，結(jié)構(gòu)固化問題依然突出。

綜上所述，財(cái)政收支壓力將長(zhǎng)期存在，有效緩解收支矛盾，需要開源與節(jié)流并舉，同時(shí)要深化改革，完善體制機(jī)制，提升財(cái)政資金的使用效率。

首先，要綜合施策穩(wěn)經(jīng)濟(jì)大盤，多措并舉開拓財(cái)政資源空間。

經(jīng)濟(jì)是財(cái)政的基礎(chǔ)，穩(wěn)定財(cái)政收入首先要穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)政策作用，特別是用好專項(xiàng)債、政策性金融工具的作用，有效應(yīng)對(duì)疫情沖擊、外部經(jīng)濟(jì)衰退、房地產(chǎn)下行等影響，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展;需綜合施策，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升新經(jīng)濟(jì)的比重，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，為財(cái)政收入增長(zhǎng)奠定基礎(chǔ)。另外，也需考量挖掘增收空間：做好一般公共預(yù)算內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金以及稅收收入和非稅收入的統(tǒng)籌，做好四本預(yù)算之間的統(tǒng)籌。此外，還需繼續(xù)盤活存量財(cái)政資產(chǎn)資源。在充分考慮流量收入資源空間的基礎(chǔ)上，可適當(dāng)利用REITS等手段，盤活存量資產(chǎn)資源，為財(cái)政可用資源釋放更大空間。

其次，要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出效率。一是要完善預(yù)算管理，貫徹零基預(yù)算理念，強(qiáng)化預(yù)算編制中可行性研究和論證評(píng)審，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行管理，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目和支出政策評(píng)估，完善預(yù)算資金的管理機(jī)制，提升資金使用效率和績(jī)效。二是要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，做好重點(diǎn)保障。有限的財(cái)政資源要滿足“無限”的需求，財(cái)政增量調(diào)節(jié)空間收窄的情況下，需要向“存量”要空間，強(qiáng)化績(jī)效管理，探索預(yù)算的負(fù)面清單管理舉措，壓減一般性支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，好鋼用在刀刃上，做好重點(diǎn)支出的保障。

最后，長(zhǎng)期看必須向財(cái)政改革要空間。一方面，要健全預(yù)算控制機(jī)制，提升預(yù)算治理效能。加強(qiáng)中期規(guī)劃管理，健全預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系和項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，嚴(yán)格“不進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)不列預(yù)算、無預(yù)算不支出”的預(yù)算控制機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算控制和約束，促進(jìn)決策的規(guī)范性、程序性和連續(xù)性，提升財(cái)政預(yù)算治理效能。另一方面，要深化政府間財(cái)政關(guān)系改革，完善政府間財(cái)政治理機(jī)制。深化央地及省以下政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，厘清各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，在壓實(shí)各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任、完善地方政府治理、充分發(fā)揮地方政府積極性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府和省級(jí)政府的統(tǒng)籌（或轄區(qū)）責(zé)任，適度優(yōu)化政府間事權(quán)與支出責(zé)任的配置，強(qiáng)化財(cái)力下沉，強(qiáng)化基層“三保”，切實(shí)提升政府間財(cái)政關(guān)系治理水平。