涉案叉車違法行為的定性分析
——Q公司不服行政處罰決定案

文/王瑋娟

在城市管理和工業(yè)化進程中，確保特種設(shè)備的產(chǎn)品質(zhì)量和使用安全，是保障人身和財產(chǎn)安全的基本要求，也是促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要組成部分。《特種設(shè)備安全法》明確規(guī)定“特種設(shè)備使用單位應(yīng)當(dāng)使用取得許可生產(chǎn)并經(jīng)檢驗合格的特種設(shè)備”。在本案例中，筆者從特種設(shè)備監(jiān)管中的技術(shù)法規(guī)的適用、違法行為的認定等方面進行分析和探討，供行政執(zhí)法人員參考。

案情簡介

Q公司是注冊在甲區(qū)的企業(yè)法人，為滿足貨物搬運的需要，于2011年11月購買了叉車A，同年12月2日辦理使用登記，后因業(yè)務(wù)暫停，于2012年12月31日辦理了設(shè)備停用手續(xù)。2015年2月，Q公司又購買了叉車B。同年5月7日，甲區(qū)市場監(jiān)管執(zhí)法人員對Q公司經(jīng)營場所進行特種設(shè)備現(xiàn)場安全監(jiān)督檢查時，發(fā)現(xiàn)其正在使用A、B兩臺叉車。根據(jù)檢查情況，執(zhí)法人員依據(jù)《特種設(shè)備安全法》第六十二條的規(guī)定，向Q公司發(fā)出《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》，責(zé)令其于2015年5月22日前采取以下措施，予以改正或者消除事故隱患，包括：1.停止使用未經(jīng)檢驗的特種設(shè)備；2.前往上海特種設(shè)備監(jiān)督檢驗技術(shù)研究院申報檢驗；3.檢驗合格后方可投入使用。次日，甲區(qū)市場監(jiān)督管理局以Q公司涉嫌存在使用未經(jīng)檢驗叉車的行為， 違反了《特種設(shè)備安全法》第三十二條，根據(jù)《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第七條、第十二條規(guī)定，予以立案。

同年5月15日，Q公司向上海市特種設(shè)備監(jiān)督檢驗技術(shù)研究院申請對叉車A進行了定期檢驗，對叉車B進行了驗收檢驗，并對叉車B 辦理使用登記。

經(jīng)調(diào)查，甲區(qū)市場監(jiān)督管理局認定：Q公司于2011年12月經(jīng)驗收檢驗合格后辦理了叉車A的使用登記，2012年12月辦理了叉車A的停用手續(xù)，并停止了每年一次的定期檢驗；于2015年2月購買叉車B，未向法定的檢驗機構(gòu)申請檢驗即投入使用。

處理結(jié)果

2016年11月16日，經(jīng)聽證后，甲區(qū)市場監(jiān)督管理局作出《行政處罰決定書》，處罰款84 000元，并送達Q公司。Q公司不服，于同年12月5日向市質(zhì)監(jiān)部門申請行政復(fù)議。2017年2月6日，市質(zhì)監(jiān)部門作出《行政復(fù)議決定書》，維持了甲區(qū)市場監(jiān)督管理局作出的上述行政處罰決定。Q公司仍不服，分別于同年2月21日和8月24日向上海市鐵路運輸法院和上海市第三中級人民法院提起行政訴訟和上訴。經(jīng)審理，因Q公司提出的訴訟請求缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)，均被法院駁回。

案例分析

本案系市場監(jiān)管體制改革后，區(qū)局承辦的一起較為典型的場（廠）內(nèi)專用機動車輛行政處罰案。雖然《行政處罰決定書》上記載的違法行為為“使用未經(jīng)檢驗或檢驗不合格的特種設(shè)備”，但其中涉及特種設(shè)備技術(shù)規(guī)范的法律效力、違法行為的定性、對《特種設(shè)備安全法》中“檢驗”的理解等問題，值得分析和思考。

1.特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范的法律效力

特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范（TSG）是由國家市場監(jiān)督管理總局對特種設(shè)備的安全性能、節(jié)能要求以及相應(yīng)的設(shè)計、制造、安裝、修理、改造、使用管理、檢驗、檢測方法等內(nèi)容制定的國家強制要求，如TSGT 001-2009《電梯使用管理與日常維護保養(yǎng)規(guī)則》、TSG N 0001-2017《場（廠）內(nèi)機動車輛安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》。在制定主體和適用范圍上，TSG具有法定授權(quán)的行政性、對外約束的強制性、對象適用的普遍性等特點，具有法律規(guī)則的規(guī)制功能；但在內(nèi)容上，其僅限于技術(shù)層面的操作依據(jù)，不同于一般的法律規(guī)則。關(guān)于TSG的法律定位、性質(zhì)沒有統(tǒng)一的說法，但在監(jiān)管實踐工作中，TSG構(gòu)成了政府部門履行特種設(shè)備監(jiān)管職責(zé)的依據(jù)之一，直接指導(dǎo)特種設(shè)備安全工作并具有強制約束力。特種設(shè)備安全法律法規(guī)體系由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成，其法律效力層級詳見圖1。

圖1 特種設(shè)備安全法律法規(guī)體系示意圖

2.涉案叉車違法行為的定性

甲區(qū)市場監(jiān)督管理局在《行政處罰決定書》上記載Q公司的行為違反了《特種設(shè)備安全法》第三十二條第一款“特種設(shè)備使用單位應(yīng)當(dāng)使用取得許可生產(chǎn)并經(jīng)檢驗合格的特種設(shè)備”的規(guī)定，依據(jù)該法第八十四條第（一）項作出罰款決定；而Q公司在復(fù)議及訴訟時認為其A、B兩臺叉車均從具備生產(chǎn)許可的廠家處購買，經(jīng)出廠檢驗合格，有完整的出廠資料，符合上述第三十二條第一款的規(guī)定，其叉車A屬于在檢驗合格有效期屆滿前一個月未提出定期檢驗要求，叉車B屬于未在使用前辦理登記手續(xù)，均不符合第八十四條規(guī)定的違法情形。

① 使用叉車A的違法行為

2002年4月1日起施行的《廠內(nèi)機動車輛監(jiān)督檢驗規(guī)程》（國質(zhì)檢鍋[2002]16號）第三條第一款規(guī)定“新增以及經(jīng)大修或者改造的廠內(nèi)機動車輛，投入使用前，應(yīng)當(dāng)按照本規(guī)程規(guī)定的內(nèi)容進行驗收檢驗；在用廠內(nèi)機動車輛應(yīng)當(dāng)按照本規(guī)程規(guī)定的內(nèi)容，每年進行一次定期檢驗。遇可能影響其安全技術(shù)性能的自然災(zāi)害或者發(fā)生設(shè)備事故后的廠內(nèi)機動車輛，以及停止使用一年以上再次使用的廠內(nèi)機動車輛，進行大修后，應(yīng)當(dāng)按照本規(guī)程規(guī)定的內(nèi)容進行驗收檢驗”。根據(jù) 2004年《特種設(shè)備目錄》，叉車屬于“輕小型起重設(shè)備”類，《關(guān)于做好目錄調(diào)整階段場（廠）內(nèi)專用機動車輛安全監(jiān)察相關(guān)工作的通知》稱“對列入《目錄》的廠車設(shè)備……按照原執(zhí)行的相關(guān)文件開展檢驗檢測、使用登記、監(jiān)督檢查等工作，相關(guān)工作程序和要求暫不變更”。2010年1月1日起施行的《起重機械使用管理規(guī)則》第三十條規(guī)定“起重機械停用1年以上時，使用單位應(yīng)當(dāng)在停用后30日內(nèi)向登記機關(guān)辦理報停手續(xù)，并且將《使用登記證》交回登記機關(guān)；重新啟用時，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過定期檢驗，并且持檢驗合格的定期檢驗報告到登記機關(guān)辦理啟用手續(xù)，重新領(lǐng)取《使用登記證》”。

根據(jù)上述規(guī)定，叉車A在2012年12月辦理停用手續(xù)，已停止每年一次的定期檢驗，Q公司于2015年重新啟用叉車A時，已不存在“有效期到期前提出定期檢驗要求”的適用前提。因此，Q公司使用叉車A的違法行為應(yīng)為使用未經(jīng)檢驗合格的特種設(shè)備的違法行為。

② 使用叉車B的違法行為

《特種設(shè)備安全法》第三十三條規(guī)定：特種設(shè)備使用單位應(yīng)當(dāng)在特種設(shè)備投入使用前或者投入使用后三十日內(nèi)，向負責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門辦理使用登記，取得使用登記證書。登記標(biāo)識應(yīng)當(dāng)置于該特種設(shè)備的顯著位置。2000年10月1日實施的《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》第二章“通用規(guī)定”第三節(jié)“使用與管理”的第十五條、第十六條分別規(guī)定：對使用的特種設(shè)備，必須按照本規(guī)定有關(guān)要求申請相應(yīng)的驗收檢驗和定期檢驗；新增特種設(shè)備，在投入使用前，使用單位必須持監(jiān)督檢驗機構(gòu)出具的驗收檢驗報告和安全檢驗合格標(biāo)志，到所在地的地、市級以上特種設(shè)備安全監(jiān)察機構(gòu)注冊登記。將安全檢驗合格標(biāo)志固定在特種設(shè)備的顯著位置上后，方可以投入正式使用。

Q公司辯稱的“出廠檢驗合格”標(biāo)志并不是上述規(guī)定所指的安全檢驗合格標(biāo)志。因此，Q公司使用叉車B的違法行為包括使用未經(jīng)檢驗的特種設(shè)備和在特種設(shè)備投入使用前或投入使用后未辦理使用登記。

③ 叉車A、B違法行為的合并查處

根據(jù)2015年4月15日全國人大法制工作委員會作出的《關(guān)于特種設(shè)備安全法有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》第八十四條第（一）項規(guī)定：“未經(jīng)檢驗或檢驗不合格”既包括未經(jīng)監(jiān)督檢驗或者監(jiān)督檢驗不合格，也包括未經(jīng)定期檢驗或者定期檢驗不合格。但筆者認為，該答復(fù)僅解釋了第八十四條第（一）項中“檢驗”含定期檢驗和監(jiān)督檢驗的概念，并不能解釋涉案叉車“驗收檢驗”以及違反條款第三十二條的適用正確性問題。筆者贊同甲區(qū)市場監(jiān)督管理局適用八十四條第（一）項的處罰依據(jù)，但建議從以下幾個方面作出合理說明。

首先，叉車B違法行為的合并處理。上述第②點分析中，Q公司使用叉車B違法行為分別構(gòu)成《特種設(shè)備安全法》第八十三第（一）項和第八十四條第（一）項規(guī)定的違法情形，相應(yīng)的違法責(zé)任為“責(zé)令限期改正；逾期未改正，處罰款”和直接“處罰款”兩種，而根據(jù)《特種設(shè)備安全法》第三十二條、第三十三條以及TSG 08-2017《特種設(shè)備使用管理規(guī)則》 “使用單位及其人員”的規(guī)定，檢驗合格是辦理使用登記的前置條件，參照“從一重”的執(zhí)法實踐，對于叉車B的違法行為應(yīng)追究其使用未經(jīng)檢驗的特種設(shè)備的違法責(zé)任。其次，驗收檢驗的法律適用問題。上述分析中，叉車A再次投入使用前需申請驗收檢驗，叉車B新購使用前已應(yīng)取得驗收檢驗報告，但《特種設(shè)備安全法》中僅規(guī)定了兩類檢驗，定期檢驗和監(jiān)督檢驗，并沒有規(guī)定驗收檢驗?！稄S內(nèi)機動車輛監(jiān)督檢驗規(guī)程》第三條第二款規(guī)定“廠內(nèi)機動車輛驗收檢驗和定期檢驗的內(nèi)容相同”，檢驗后均出具《廠內(nèi)機動車輛監(jiān)督檢驗報告》。鑒于該規(guī)程是在《特種設(shè)備安全法》出臺前制定的技術(shù)規(guī)范，其關(guān)于驗收檢驗的表述雖與定期檢驗不同，但實質(zhì)檢驗內(nèi)容相同，故通過《特種設(shè)備安全法》的相關(guān)規(guī)定規(guī)制違法行為，并無不妥。第三，違反條款的確定?！短胤N設(shè)備安全法》第八十四條“檢驗”含定期檢驗和監(jiān)督檢驗，其對應(yīng)的義務(wù)條款包括第二十五條、第三十二條和第四十條第三款等。本案案發(fā)時，Q公司未對叉車A、B申請檢驗，即對檢驗報告的合格與否未作出判定，故將違反條款確定為第三十二條“特種設(shè)備使用單位應(yīng)當(dāng)使用……經(jīng)檢驗合格的特種設(shè)備”較為準(zhǔn)確。

2017年6月1日，TSG N0001-2017《場（廠）內(nèi)專用機動車輛安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》頒布實施，進一步規(guī)范和明確了場（廠）內(nèi)專用機動車輛的定義和監(jiān)管范圍，但在檢驗方面規(guī)定“首次投入使用前，向產(chǎn)權(quán)單位所在地的特種設(shè)備檢驗機構(gòu)申請首次檢驗”，并在“4.4”中表述為“定期（含首次）檢驗”。筆者認為，該規(guī)程解決了本案中“驗收檢驗、定期檢驗、監(jiān)督檢驗報告”等概念不一且關(guān)系不明的困惑，但其創(chuàng)設(shè)的“首次檢驗”，未能與《特種設(shè)備安全法》中相關(guān)概念保持一致，且在定義描述時與定期檢驗區(qū)分，需要特種設(shè)備監(jiān)管人員和執(zhí)法人員加強學(xué)習(xí)，并在履行監(jiān)管職責(zé)時根據(jù)實際情況準(zhǔn)確適用。