美國2020年人口普查問卷為何引爭議

張業(yè)亮

3月26日，美國商務(wù)部長威爾伯·羅斯宣布，將在2020年美國人口普查問卷中增加“被調(diào)查者是否為美國公民”這一問題，特朗普政府認(rèn)為，這一問題對實施1965年制定的《選舉權(quán)法》是必要的。但此舉遭到民主黨人、一些民權(quán)團(tuán)體以及移民人數(shù)較多的州、市政府的反對。在商務(wù)部決定公布該消息的當(dāng)天，加利福尼亞州就表示將就此與特朗普政府對簿公堂，紐約州和一些民權(quán)團(tuán)體也宣布將向聯(lián)邦法院提起訴訟。雖然目前距離2020年人口普查還有一年多時間，但它引發(fā)的爭議充分反映了在中期選舉和2020年大選來臨之際，民主、共和兩黨為了爭奪本黨在下一個十年的選舉政治優(yōu)勢的斗爭業(yè)已展開。

人口普查對美國政治地圖具有重塑作用

在美國歷史上，公民身份問題曾在很長一段時間內(nèi)被列入人口普查的問卷中，從1820年到1950年期間，“幾乎每個十年一度的人口普查都要詢問公民身份問題”。而在1960年的人口普查問卷中，由于當(dāng)時移民美國的人數(shù)相對減少，該問題從問卷中被拿掉。1965年，美國國會通過新移民法后，該問題又再次出現(xiàn)在了1970年的人口普查問卷中，直到2000年后才再次被撤銷，但它仍是美國人口普查局從2005年開始舉行的一年一度的“美國社區(qū)調(diào)查”問卷的一部分。

為何該議題重新又被列入2020年人口普查問卷中？首先這與美國憲法相關(guān)規(guī)定的模糊性不無關(guān)系。美國憲法雖然規(guī)定每十年舉行一次人口普查，但對普查的方法并沒有具體規(guī)定，只是說“另以聯(lián)邦法律規(guī)定之”，這就為聯(lián)邦政府對人口普查問卷的具體內(nèi)容做出修改提供了便利。該議題之所以在2020年的人口普查中引發(fā)爭議，其中一個重要的原因是人口普查對美國政治地圖的重塑作用在當(dāng)前兩黨政治極化的背景下被進(jìn)一步放大。

在美國，人口普查的數(shù)據(jù)除了被用于聯(lián)邦資金的分配，即決定地方政府獲得的用于醫(yī)療照顧、中小學(xué)午餐等項目的聯(lián)邦資金額度外，最主要的功能是作為對各州在國會眾議院的議席重新分配的依據(jù)。美國憲法第一條第二款規(guī)定：“眾議員人數(shù)……應(yīng)按聯(lián)邦所轄各州的人口數(shù)目比例分配”。根據(jù)這一規(guī)定，美國人口普查局每十年的年頭就要進(jìn)行一次全國人口普查，根據(jù)普查的結(jié)果對各州的國會眾議員人數(shù)進(jìn)行調(diào)整，人口多的州分配的議席則多，人口少的州分配的議席則少，但每州不管人數(shù)多少至少應(yīng)有一名眾議員。

美國第一次人口普查于1790年進(jìn)行。第一屆國會只有26名參議員和65名眾議員。隨著新州不斷加入聯(lián)邦和美國人口的增長，國會的規(guī)模也在增大，參議員人數(shù)增加到100名，眾議員的人數(shù)也隨著人口的增長而增加。1922年國會通過法律，規(guī)定眾議員最多人數(shù)為435名，這一人數(shù)限制一直沿用至今。由于國會眾議員的數(shù)量是固定的，而在人口不斷增長的情況下，眾議員的名額就需要根據(jù)各州人口增長情況進(jìn)行重新分配，人口多的州，眾議員數(shù)量也相應(yīng)較多，其在全國政治中的地位和影響也就越大。2000年，加利福尼亞州的人口數(shù)為3480萬，有52名眾議員;北卡羅來納州人口780萬，有12名眾議員;而阿拉斯加、特拉華、蒙大拿、北達(dá)科他、南達(dá)科他、佛蒙特和懷俄明等七個州的人口較少，每州只有一名眾議員。同時，由于美國總統(tǒng)由各州議會選出的選舉人選舉，即選民間接選舉產(chǎn)生，而每個州的選舉人人數(shù)同該州在國會的參眾議員總?cè)藬?shù)相等，一個州的人口增加也帶來選舉人數(shù)的增加，從而該州在總統(tǒng)選舉中的影響力也相應(yīng)增大。因此人口普查對美國政治地圖具有重塑作用。

2010年美國人口普查的數(shù)據(jù)重新調(diào)整了各個州眾議員的人數(shù)比例。人口多的州分配的議席增多了，而人口少的州分配的議席減少了。

人口由東北部和中西部向南部和西部流動

上世紀(jì)以來，特別是近數(shù)十年來，美國人口變動呈現(xiàn)出以下趨勢：

首先是南部和西部的人口不斷增多，而東北部和中西部人口持續(xù)減少，即出現(xiàn)人口由東北部和中西部向南部和西部流動的趨勢。1910年，西部人口只占美國總?cè)丝诘?%，而2010年則占25%。根據(jù)美國人口普查局去年年底公布的數(shù)據(jù)，2016年7月?2017年7月，在美國人口增長最多的10個州中，西部州占7個。其中，愛達(dá)荷州的人口增長了2.2%，是美國人口增長最快的州，緊隨其后的是內(nèi)華達(dá)州（2%）、猶他州（1.9%）、華盛頓州（1.7%）。在過去的十年里，得克薩斯州增加了300萬人，僅2017年就增長了近40萬人，目前該州人口近2830萬;而人口減少最多的七個州則全部在東北部和中西部。2020年人口普查數(shù)據(jù)將繼續(xù)顯示人口變動的這一趨勢。

其次是南部和西部城市人口增長快于東北部和中西部城市。根據(jù)美國人口普查局2017年5月的統(tǒng)計，自2010年人口普查以來，南部大城市的人口平均增加了9.4%，西部城市的人口增加了7.3%;相比之下，東北部和中西部城市人口的增長率分別只有1.8%和3%。在美國人口增長最快的15個城市中，四個在西部，只有一個在中西部，東北部則沒有一個城市。在五個人口增長最快的城市中，有四個在得克薩斯州，其中休斯頓附近的康羅市（Conroe）人口增長率高達(dá)7.8%，是2015?2016年間人口增長最快的城市。得克薩斯州其他位列人口增長前三甲的城市還有弗里斯科（Frisco）（6.2%）、麥金利（McKinney）（5.9%）和喬治城（5.5%）。目前美國人口增長最快的十大城市群多數(shù)在南部和中西部。

再次是增加的人口絕大多數(shù)是移民和少數(shù)族裔。人口普查資料顯示，南部和西部人口的增長主要是少數(shù)族裔、特別是拉美裔人口增多驅(qū)動的。

最后是人口由大城市向遠(yuǎn)郊流動。美國人口普查局公布的報告顯示，在過去的十年里，所有人口快速增長的地區(qū)都在“梅森-狄克森線”（ the Mason-Dixon line）以南，許多處在人口學(xué)家稱之為“遠(yuǎn)郊”的新開發(fā)的地區(qū)，著落在離鳳凰城、達(dá)拉斯、休斯頓、拉斯維加斯、夏洛蒂和亞特蘭大等城市相對較遠(yuǎn)（約30?60分鐘車程）的地區(qū)。盡管多數(shù)美國城市的人口不再減少，但它們增長的速度不像遠(yuǎn)郊的人口增長那么快。

對兩黨政治和選舉政治的影響

美國人口變動的上述趨勢具有重要的選舉政治意義。首先，隨著南部和西部人口的增多，南部州和西部州在國會眾議院的議席也隨之增多，它們在全國性選舉中的影響力上升，從而潛在地使共和黨處于有利的選舉政治地位。

在美國政治中，民主、共和兩黨的核心選民基礎(chǔ)除了根據(jù)種族、社會和經(jīng)濟(jì)地位、政黨意識形態(tài)和宗教信仰的不同而不同外，地理因素也在劃分兩黨選民中起了重要的作用。由于兩黨選民的地理基礎(chǔ)不同，兩大黨在各地區(qū)的優(yōu)勢不同。一般來說，自上世紀(jì)90年代以來，民主黨在東北部和西海岸占優(yōu)勢，共和黨在南部、阿巴拉契亞山脈和大平原地區(qū)各州占主導(dǎo)地位，中西部則是關(guān)鍵的搖擺州。換言之，強烈認(rèn)同共和黨的選民主要分布在南部和西部;而強烈認(rèn)同民主黨的選民則主要分布在東北部和太平洋西海岸。從兩黨選民的社會構(gòu)成來看，上世紀(jì)60年代以來，民主黨的核心選民團(tuán)體主要由各種移民團(tuán)體、年輕人、婦女、受過高等教育的白人、天主教徒和猶太裔美國人、黑人、勞工組織和城市居民構(gòu)成;共和黨則成為一個白人的、中產(chǎn)階級的、郊區(qū)居民的黨，白人新教徒成為共和黨選舉聯(lián)盟的核心團(tuán)體。

根據(jù)新的人口普查數(shù)據(jù)，在近兩次國會議席再分配中，南部和西部的議席不斷增加，而東北部和中西部的議席持續(xù)減少。在2000年人口普查后，南部新增了五個眾議院議席，阿巴拉契亞山以西地區(qū)新增四個，這些新增議席全部來自大西洋中部和工業(yè)化的中西部。2010年人口普查后，根據(jù)新的數(shù)據(jù)，10個減少了國會選區(qū)的州，多數(shù)在東部和中西部，其中紐約州和俄亥俄州將各減少兩個議席，伊利諾伊、艾奧瓦、路易斯安那、馬薩諸塞、密歇根、密蘇里、新澤西、賓夕法尼亞等州減少一個;32個州議席或選區(qū)數(shù)不變;八個州將增加議席或選區(qū)，以西南部和南部諸州增加的選區(qū)最多。其中，得克薩斯州增加了四個議席，是歷次人口普查以來增加最多的一次;佛羅里達(dá)州增加了兩席，亞利桑那、佐治亞、內(nèi)華達(dá)、南卡羅來納、猶他和華盛頓州各增加一席。根據(jù)2010年人口普查結(jié)果，共和黨主導(dǎo)的“陽光地帶”增大了政治影響力，而傾向于投民主黨候選人票的“鐵銹地帶”諸州的政治影響力減弱了。2000年和2010年人口普查后的議席調(diào)整對之后的選舉產(chǎn)生了很大的影響。共和黨在2010年中期選舉中奪回了眾議院的控制權(quán)，縮小了與民主黨在參議院的席位差距，繼而在之后的選舉中又重新奪回對參議院的控制權(quán)并取得了州長和州議會選舉的勝利。

其次，新的人口普查數(shù)據(jù)對國會議席的再分配而產(chǎn)生的國會選區(qū)的重新劃分將產(chǎn)生直接影響，因此它對選舉結(jié)果具有重大影響。

美國憲法并未規(guī)定眾議員由國會選區(qū)選出。眾議員在何種范圍選出，完全由各州決定。1842年，國會通過法律，要求眾議員均從國會選區(qū)選出，一個選區(qū)只能選出一名眾議員，選區(qū)由相鄰的領(lǐng)土構(gòu)成。1964年聯(lián)邦最高法院在“威斯伯利訴桑德斯”（ Wesberry v. Sanders）案中作出“一人一票”的裁決，規(guī)定每個超過一名議員的州在重新劃分選區(qū)時要做到各選區(qū)的人數(shù)相等，但無論是國會法律還是聯(lián)邦最高法院裁決，均未涉及國會選區(qū)的劃分。因此，各州議會的多數(shù)黨往往利用其權(quán)力“不公正劃分選區(qū)”，建立高度向本黨候選人傾斜的“安全選區(qū)”。最常見的“不公正劃分選區(qū)”的方法有兩種：一是“填塞”，即把大量的本黨支持者劃分在一個選區(qū)以確保本黨候選人得以當(dāng)選;二是“打碎”，即把反對黨的支持者劃分在不同的選區(qū)里，使他們都成為少數(shù)，以使對手不得當(dāng)選。隨著科技的進(jìn)步，各州議會的多數(shù)黨提高了制定適合選民需要的使本黨利益最大化的空間劃分的制圖能力，使選區(qū)劃分向一黨高度傾斜成為可能。

國會選區(qū)的重新劃分對選舉結(jié)果的影響可從以下事例中看出。1980年，在加利福尼亞州的國會黨團(tuán)中，兩大黨勢均力敵：民主黨22個，共和黨21個。在1980年人口普查后，該州增加了兩個國會選區(qū)，民主黨利用選區(qū)重新劃分，在1982年中期選舉中獲得28個議席，而共和黨只有17席，民主黨在這次選區(qū)重新劃分獲得的優(yōu)勢一直保持到現(xiàn)在。自重建以來，得克薩斯州一直傾向支持民主黨，直到2002年共和黨才贏得州議會的多數(shù)。共和黨成為州議會多數(shù)黨后，提出了選區(qū)分配計劃，在2004年大選中共和黨新增了六個議席，使得共和黨自內(nèi)戰(zhàn)以來第一次取得該州國會黨團(tuán)的多數(shù)。在近幾次得克薩斯州的選舉中，民主黨收獲甚微，奧巴馬在2008年大選中在該州失去12個百分點。在近數(shù)十年中，共和黨利用多數(shù)州長職位和州議會議席，在國會選區(qū)和州議會選區(qū)重新劃分中，進(jìn)一步強化了共和黨在南部和西部選舉中的優(yōu)勢地位。目前在全國435個國會選區(qū)中，由州議會劃分的有336個，其中共和黨完全控制的州議會劃分的選區(qū)有196個，民主黨控制的州議會劃分的選區(qū)只有49個;由分裂的州議會劃分的選區(qū)有91個，其余的選區(qū)則由專門的委員會來劃分。從中可以看出，共和黨在選區(qū)劃分上占有明顯的優(yōu)勢。

綜上所述，人口普查對美國政治地圖具有重塑作用。由于在增多的人口中很多是移民和少數(shù)族裔（其中很多是非法移民），而這部分人往往是民主黨的支持者，共和黨和特朗普政府通過重新設(shè)置問卷的內(nèi)容，是想使一些移民、特別是拉美裔移民擔(dān)心自己的身份被發(fā)現(xiàn)而不參加人口普查，從而在2020年之后的國會議席分配后的國會選區(qū)劃分中被排除在外，使民主黨在國會和州議會選舉中處于劣勢。這樣一來，共和黨就可以進(jìn)一步鞏固本黨下一個十年在南部和西部選舉中的優(yōu)勢地位。鑒于兩黨圍繞國會選區(qū)劃分的司法爭議不斷，因此完全可以說，特朗普政府的這一決定也意味著兩黨在政治領(lǐng)域和法院的一場新的漫長較量的開始。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心學(xué)術(shù)委員會委員）