社區(qū)治理中的部門介入及影響：基于478項(xiàng)政策文件的分析

鮑 磊

(江蘇省社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)學(xué)研究所，南京 210004)

一、問(wèn)題與進(jìn)路

社區(qū)是黨委和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的神經(jīng)末梢，是國(guó)家治理體系的基本單元，是國(guó)家貫徹政策措施、提供公共服務(wù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)改革的“最后一環(huán)節(jié)”，也是城市治理的“最后一公里”。黨和國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)人在不同場(chǎng)合針對(duì)社區(qū)的講話以及相關(guān)政策文件所作強(qiáng)調(diào)，充分體現(xiàn)出社區(qū)治理的重要性，亦彰顯了國(guó)家權(quán)力介入社區(qū)治理的必要性和強(qiáng)烈意愿。國(guó)家權(quán)力不斷向基層社會(huì)滲透，被認(rèn)為是治理結(jié)構(gòu)變遷過(guò)程中最穩(wěn)固、最清晰的常量[1]。這種基調(diào)傳導(dǎo)到各級(jí)政府及其相關(guān)組成部門，也必然影響著后者政策注意力的轉(zhuǎn)向或分配。

就城市社區(qū)而言，從1949年到改革開(kāi)放之前，國(guó)家權(quán)力通過(guò)嵌入基層社區(qū)，逐步建立了以單位制為主街居制為輔的管理體制[2]，社區(qū)成為高度政治化的空間。改革開(kāi)放之后，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面而急劇的變遷，單位制趨向解體，自上而下、等級(jí)權(quán)威的管制模式難以適應(yīng)復(fù)雜社會(huì)的多元化需要。由于不再掌控從規(guī)劃到執(zhí)行全部政策過(guò)程，政府開(kāi)始考慮吸納民眾進(jìn)入社區(qū)治理，并引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)組織參與其中[3]。到20世紀(jì)末，社區(qū)制成為中國(guó)基層治理的主導(dǎo)模式。盡管《憲法》進(jìn)一步確認(rèn)“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中社區(qū)居委會(huì)仍然被視為國(guó)家政權(quán)的末梢環(huán)節(jié)，成為城市基層的“準(zhǔn)行政化組織”，扮演著國(guó)家代理人的“準(zhǔn)政府”角色。事實(shí)上，中國(guó)基層社會(huì)自治的發(fā)育很大程度上是國(guó)家干預(yù)和制度安排的產(chǎn)物，其中自然浸透著國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的身影。

對(duì)于國(guó)家權(quán)力在基層社區(qū)的介入，以往的考察大都秉持一種總體性邏輯，以國(guó)家權(quán)力或以政府的視角去加以審視，“忽視或者遮蔽了部門作為能動(dòng)行動(dòng)單位的功能”[4]。由于社會(huì)事務(wù)日趨復(fù)雜，有了分工的需要，客觀上推動(dòng)了政府設(shè)置不同的部門，作為一種總體性權(quán)力的國(guó)家權(quán)力必然被分解到不同的部門，并經(jīng)由這些部門的運(yùn)作予以體現(xiàn)。有研究者分析了國(guó)家權(quán)力向社區(qū)滲透的四種策略：一是理念滲透，將諸如上下級(jí)關(guān)系之類的“理念情景”植入人們的認(rèn)知結(jié)構(gòu)之中；二是組織滲透，通過(guò)基層代理組織(社區(qū)黨組織、居委會(huì)、工作站、服務(wù)站)實(shí)現(xiàn)；三是程序滲透，藉由事項(xiàng)處理過(guò)程中的程序設(shè)計(jì)和安排而實(shí)現(xiàn)；四是服務(wù)滲透或功能滲透，將意圖嵌入服務(wù)過(guò)程一并傳遞給基層社會(huì)[5][6]，但國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的介入在很多情況下并不是以整體推進(jìn)的方式進(jìn)行的，這些策略依然主要借力相關(guān)部門來(lái)實(shí)現(xiàn)。中國(guó)的社區(qū)治理表現(xiàn)為一種自上而下的制度化推動(dòng)形式，政府及其相關(guān)部門是影響社區(qū)各類決策最重要的主體。處于非均衡權(quán)力格局中的政府部門，一方面要響應(yīng)黨和國(guó)家的要求，體現(xiàn)出某種程度上的一致性，另一方面由于職責(zé)不同，這些部門也必然有著其自身的利益與訴求，在制定政策時(shí)會(huì)存在追求部門利益最大化的傾向。我們?cè)诤笪囊矊⒎治鲞@一情況，正是這種部門政治進(jìn)一步壓縮了社區(qū)的自治空間，使得其行政傾向更為明顯。

那么，部門如何將權(quán)力伸張到基層社區(qū)呢？經(jīng)由條線下發(fā)文件可以說(shuō)是其中最主要的路徑?！拔募螄?guó)”或“文件政治”被視為中國(guó)政治體系的一種獨(dú)特運(yùn)行模式，是國(guó)家治理的一種基本表征[7][8]。文件——更確切地說(shuō)是公文——是“黨政機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范體式的文書(shū)，是傳達(dá)貫徹黨和國(guó)家方針政策，公布法規(guī)和規(guī)章，指導(dǎo)、布置和商洽工作，請(qǐng)示和答復(fù)問(wèn)題，報(bào)告、通報(bào)和交流情況等的重要工具”。本文所考察的部門對(duì)應(yīng)黨政機(jī)關(guān)，依據(jù)《黨政機(jī)關(guān)辦公用房管理辦法》(2017)，包括黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。借助“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)和“國(guó)務(wù)院政策文件庫(kù)”，(1)來(lái)源于中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站www.gov.cn。經(jīng)過(guò)篩選和確定，共搜集到1981年以來(lái)中央及各黨政機(jī)關(guān)下發(fā)的關(guān)于城市社區(qū)的專門文件478項(xiàng)。從發(fā)布文件機(jī)構(gòu)看，除全國(guó)人民代表大會(huì)(常委會(huì))制定實(shí)施的法律文件外，涉及中共中央(辦公廳)、國(guó)務(wù)院(辦公廳)及黨政機(jī)關(guān)所涵蓋的范圍。

二、部門下發(fā)涉社區(qū)文件的歷史考察

1981年，民政部下發(fā)《關(guān)于城市居民委員會(huì)的工作由民政部歸口管理的通知》?？傮w上看，從20世紀(jì)80年代中期到90年代中期，民政部代行國(guó)家職責(zé)主導(dǎo)社區(qū)發(fā)展建設(shè)，理所當(dāng)然是最早也是最多下發(fā)涉及社區(qū)文件的部門。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，涉及民政部的文件共有178項(xiàng)，占到發(fā)文量的近四成，其牽頭發(fā)文127項(xiàng)、單獨(dú)發(fā)文81項(xiàng)。1995年之前的19項(xiàng)文件，有17項(xiàng)由民政部單獨(dú)下發(fā)。1997年之后，發(fā)文的部門逐漸增多，2005年達(dá)到最高峰，為38項(xiàng)，其后雖有下滑，但大體保持年均20項(xiàng)之上，2020年一度達(dá)到31項(xiàng)。在478項(xiàng)文件中，全國(guó)人民代表大會(huì)(常委會(huì))、中共中央(辦公廳)、國(guó)務(wù)院(辦公廳)單獨(dú)或聯(lián)合印發(fā)文件共15項(xiàng)。

從表面上看，這些文件不具有部門色彩，代表的是國(guó)家意志，可以稱其為“中央文件”，但從文件的起草和內(nèi)容看，仍極富部門色彩?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》(1989年發(fā)布、2018年修訂)和《社區(qū)矯正法》(2019年發(fā)布)分別由民政部和司法部負(fù)責(zé)起草。2006年國(guó)務(wù)院(辦公廳)下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》中便提到“民政部門牽頭，有關(guān)部門配合”。《關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確“國(guó)務(wù)院成立由負(fù)責(zé)衛(wèi)生工作的國(guó)務(wù)院副總理任組長(zhǎng)的城市社區(qū)衛(wèi)生工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，但在提到有關(guān)部門職責(zé)時(shí)，“衛(wèi)生部門”最先被提及，負(fù)責(zé)事務(wù)也最多。2011年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》，雖未明確提到民政部的職責(zé)，但其中提到的建立“部際聯(lián)席會(huì)議制度”則在后續(xù)民政部的請(qǐng)示中看出其主導(dǎo)地位。《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2016—2020年)》是由民政部牽頭、部際聯(lián)席會(huì)議成員單位參與聯(lián)合印發(fā)的。而如下文件則明顯屬于部門訴求上升為國(guó)家意志：1987年國(guó)務(wù)院同意民政部《關(guān)于加強(qiáng)街道居民委員會(huì)工作的報(bào)告》，2000年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，2004年中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中組部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》(2005年修訂)，“涉及兩個(gè)以上部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令，或由有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章或其他規(guī)范性文件”；“部門職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，由部門自行發(fā)文或聯(lián)合發(fā)文”。單獨(dú)發(fā)文表明事項(xiàng)由單個(gè)部門就可以勝任，聯(lián)合發(fā)文則表明事項(xiàng)涉及兩個(gè)及以上部門職權(quán)范圍。除前文提到的15項(xiàng)文件，余下463項(xiàng)文件中，部門單獨(dú)發(fā)文300項(xiàng)，占比約為65.3%；聯(lián)合發(fā)文163項(xiàng)，占比約為34.7%，且聯(lián)合發(fā)文呈逐年增多趨勢(shì)。對(duì)于牽頭部門來(lái)說(shuō)，聯(lián)合發(fā)文能在后續(xù)事務(wù)上獲得其他聯(lián)合發(fā)文部門的支持，也使得介入理由更顯充分。從被聯(lián)合發(fā)文的部門看，同樣可以增加部門在日后事務(wù)決策上的發(fā)言權(quán)和政策執(zhí)行時(shí)的參與度?？梢钥吹?，除民政部外，國(guó)家衛(wèi)生和健康委員會(huì)(含原衛(wèi)生部和衛(wèi)生計(jì)劃生育委員會(huì))、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部(含原勞動(dòng)部和原人事部)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(含原國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì))都是發(fā)文較多的部門。(2)需要指出，不少文件是以部門下設(shè)機(jī)構(gòu)(如辦公廳、司、局)或部門主管社會(huì)組織名義印發(fā)的，這里不作細(xì)分，因?yàn)樗鼈兇淼氖遣块T利益，且從社區(qū)角度看，這些文件所具有的效力與部門所發(fā)文件一樣。財(cái)政部涉及資金的投入與分配，自然成為部門“借力”的對(duì)象，被稱為“小政府”的發(fā)展和改革委員會(huì)涉及項(xiàng)目的審批與規(guī)劃的制定，衛(wèi)生和健康委員會(huì)、人力資源和社會(huì)保障部的業(yè)務(wù)也較多涉及社區(qū)。

依據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(2012)，這些文件以通知最多，共272項(xiàng)，占68.2%；其次分別為：意見(jiàn)64項(xiàng)(16.0%)，決定25項(xiàng)(6.3%)，公告16項(xiàng)，批復(fù)11項(xiàng)，命令或令2項(xiàng)，通報(bào)4項(xiàng)，函3項(xiàng)，通告2項(xiàng)。但此分類不足以反映文件的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，因此我們將其分為四大類進(jìn)行分析。

一是規(guī)范類(148項(xiàng)，占31.0%)。這類文件具有強(qiáng)制力和約束力，規(guī)定社區(qū)必須做什么或不能做什么，主要包括法律(如《社區(qū)矯正法》)、行政法規(guī)(如《關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》)、部門規(guī)章(如《城市社區(qū)檔案管理辦法》)共11項(xiàng)內(nèi)容。

二是指導(dǎo)類(164項(xiàng)，占34.3%)。這類文件不具有強(qiáng)制力，主要是指導(dǎo)社區(qū)側(cè)重發(fā)展什么以及如何進(jìn)行發(fā)展。從民政部1989年提出“社區(qū)服務(wù)(業(yè))”開(kāi)始，各部委印發(fā)有關(guān)社區(qū)的文件內(nèi)容涵蓋多個(gè)方面，如“社區(qū)體育”“社區(qū)就業(yè)”“社區(qū)衛(wèi)生”“社區(qū)殘疾人工作”“社區(qū)警務(wù)”“社區(qū)矯正”“社區(qū)教育”“社區(qū)社會(huì)工作”“社區(qū)檔案工作”“(殘疾人)社區(qū)康復(fù)”“社區(qū)商業(yè)”“社區(qū)應(yīng)急”“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”“社區(qū)消費(fèi)”等稱號(hào)。

三是創(chuàng)建類(97項(xiàng)，占20.3%)。如果說(shuō)指導(dǎo)類文件是面向所有社區(qū)的要求，那么創(chuàng)建類文件則屬于可選項(xiàng)，主要面向那些在某些方面基礎(chǔ)較好的社區(qū)開(kāi)展先進(jìn)或示范評(píng)選。比如社區(qū)就業(yè)，只有那些符合一定要求的社區(qū)才稱得上“充分就業(yè)示范社區(qū)”。這類文件通常以標(biāo)簽化的方式提出富有部門色彩的類型概念。體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)在1997年最早提出了全國(guó)城市“體育先進(jìn)社區(qū)”評(píng)定辦法，之后各部委還陸續(xù)提出了“文明社區(qū)”“商業(yè)示范社區(qū)”“(綜合)減災(zāi)社區(qū)”“和諧社區(qū)”“安全社區(qū)”“智慧社區(qū)”“數(shù)字社區(qū)”“綠色社區(qū)”“低碳社區(qū)”“全國(guó)民主法治社區(qū)”等。

四是服務(wù)類(69項(xiàng)，占14.4%)。這類文件指的重點(diǎn)是把部門相關(guān)公共服務(wù)送進(jìn)社區(qū)。近年來(lái)部門以提供服務(wù)的方式進(jìn)入社區(qū)，相關(guān)名目繁多且層出不窮。部門結(jié)合自身實(shí)際，“送進(jìn)”社區(qū)的服務(wù)包括科教、文體、法律、衛(wèi)生、電影、金融知識(shí)/服務(wù)、殘疾預(yù)防、中醫(yī)中藥、消費(fèi)品質(zhì)量安全、消防安全、電子商務(wù)等許多內(nèi)容。藉由公共服務(wù)的提供實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的滲透，是部門最常使用的策略，最有助于實(shí)現(xiàn)部門管理意圖、提升其合法性，部門在此過(guò)程中也會(huì)融入自身的理念和辦事的流程。

對(duì)于完成設(shè)定的事項(xiàng)而言，文件中最常見(jiàn)的要求之一是對(duì)于活動(dòng)空間或場(chǎng)地的要求，體現(xiàn)為“(加強(qiáng))陣地建設(shè)”“設(shè)立社區(qū)服務(wù)站(點(diǎn))”之類的表述。如國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)、民政部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)人口與計(jì)劃生育工作改革的意見(jiàn)》(2001)提到要加強(qiáng)社區(qū)計(jì)劃生育網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、陣地設(shè)施建設(shè)和各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，把人口與計(jì)劃生育工作納入社區(qū)管理和服務(wù)體系。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門下發(fā)的《關(guān)于綠色社區(qū)創(chuàng)建行動(dòng)方案》(2020)則要求社區(qū)有固定宣傳場(chǎng)所和設(shè)施，能定期發(fā)布創(chuàng)建信息。這些“陣地”往往以醒目的方式在社區(qū)掛牌，如社區(qū)警務(wù)室、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)圖書(shū)室等。

組織滲透是部門介入社區(qū)的常見(jiàn)策略。社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)的標(biāo)配，但部門會(huì)要求增設(shè)屬于本系統(tǒng)或與自身業(yè)務(wù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)。如民政部(2000)要求建立社區(qū)殘疾人組織“社區(qū)殘疾人協(xié)會(huì)”，國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)(2001)要求在社區(qū)居民委員會(huì)下設(shè)“計(jì)劃生育工作委員會(huì)”等。但由于社區(qū)自治性質(zhì)的定位，不可能每個(gè)部門都在社區(qū)設(shè)立相應(yīng)的組織從而建立垂直的條線系統(tǒng)，因此，除了正式的組織外，各部門還會(huì)充分利用老年人協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)、紅白理事會(huì)、志愿者協(xié)會(huì)、文體協(xié)會(huì)、科普協(xié)會(huì)、平安類組織等服務(wù)性、公益性、互助性社區(qū)社會(huì)組織。正是考慮到社會(huì)組織在社區(qū)治理中的重要性，民政部于2017年印發(fā)實(shí)施《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見(jiàn)》，提出要在城鄉(xiāng)社區(qū)開(kāi)展為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂(lè)和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)的社會(huì)組織。

在社區(qū)設(shè)置自己的人員是部門最為強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)，因?yàn)橛辛吮鞠到y(tǒng)的人員就有了“抓手”。組織建設(shè)說(shuō)到底最后還是要依靠人，后者一方面能夠貫徹其意圖，另一方面也能夠?qū)⒆罨鶎拥那闆r反饋回來(lái)。但人員設(shè)置同樣受到制約，因?yàn)?989年制訂和2018年修訂的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》都明確規(guī)定“居民委員會(huì)由主任、副主任和委員共五至九人組成?！币虼?，各部委便傾向采取一些變通的辦法。如司法部《關(guān)于進(jìn)一步做好社區(qū)律師公證法律服務(wù)工作的通知》(2002)提出推動(dòng)律師或公證員定向負(fù)責(zé)一個(gè)社區(qū)，以機(jī)動(dòng)的方式把本部門的工作人員送入社區(qū)。部門也會(huì)通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，把部分事項(xiàng)委托給社會(huì)組織等第三方來(lái)完成。

當(dāng)然，絕大部分涉及社區(qū)的工作主要還是依靠社區(qū)工作者來(lái)完成。不少文件都提到社區(qū)在特定事務(wù)上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)或配合做好哪方面工作。如《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)殘疾人工作的意見(jiàn)》(2000)提出由社區(qū)居民委員會(huì)成員擔(dān)任社區(qū)殘疾人協(xié)會(huì)主席，《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)人口與計(jì)劃生育工作改革的意見(jiàn)》(2001)則明確要求居民委員會(huì)成員兼任計(jì)劃生育委員。一些部門文件雖未有人員設(shè)置要求，但會(huì)強(qiáng)調(diào)社區(qū)(居委會(huì))的職責(zé)或者說(shuō)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。如民政部等部門《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)殘疾人工作的意見(jiàn)》(2000)，就要求“社區(qū)安全保衛(wèi)工作要對(duì)殘疾狀況較重、經(jīng)常留在家中的殘疾人定期走訪，消除不安全因素；對(duì)重性精神病患者要做好監(jiān)護(hù)工作，降低肇事率”。依靠第三方社會(huì)組織或者要求社區(qū)出面加強(qiáng)組織建設(shè)也是一個(gè)選項(xiàng)。如地震局(2015)提出社區(qū)應(yīng)整合社區(qū)內(nèi)各方面資源，組建由社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)管理部門、駐社區(qū)有關(guān)單位、物業(yè)管理人員等組成的地震安全社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。從后文可以看出，應(yīng)對(duì)層層布置下來(lái)的任務(wù)成為社區(qū)負(fù)擔(dān)加重的原因之一，在此之前，我們先結(jié)合文件內(nèi)容分析部門介入社區(qū)的依據(jù)。

三、部門介入社區(qū)的動(dòng)機(jī)與行文依據(jù)

國(guó)務(wù)院各部委作為行政主體，依法獨(dú)立履行職責(zé)和承擔(dān)任務(wù)分工，大都具有立法建議權(quán)或制定行政規(guī)章的授權(quán)。對(duì)于部門分工，最為理想的情況是，一種事項(xiàng)由單獨(dú)一個(gè)部門負(fù)責(zé)，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中各部委之間的職責(zé)存在很多的交叉和重疊，并不容易徹底厘清。但這種部門設(shè)置與專業(yè)化過(guò)程帶來(lái)的是從中央到地方自成體系的條條管理格局，這些垂直部門與地方政府之間形成所謂的“條塊關(guān)系”。在“條塊關(guān)系”格局下，“塊”上的整體觀念往往被忽視，而部門中心主義則得以強(qiáng)化。部門分工意味著權(quán)力與資源的分配。由于制度安排和職能分工，在權(quán)力分配格局中，政府各部門之間的權(quán)力與影響力并不是對(duì)等的，確切地說(shuō)，是實(shí)質(zhì)上處于不對(duì)等狀態(tài)或者說(shuō)非均衡狀態(tài)。但這并不代表每個(gè)政府部門或者部門負(fù)責(zé)人安心于現(xiàn)有的權(quán)力分配，他們會(huì)本著部門利益擴(kuò)張的意圖，利用現(xiàn)有的制度和政策空間進(jìn)行合法或軟性的權(quán)力伸張。尤其是在資源分配上，除了常規(guī)性或者說(shuō)預(yù)算內(nèi)的資金，部門在年度預(yù)算之外也會(huì)通過(guò)項(xiàng)目制的方式爭(zhēng)取額外資金。這就需要部門在常規(guī)工作之外舉辦具有影響力的重大項(xiàng)目或者向職責(zé)以外拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域。此外，官員的晉升也需要實(shí)際業(yè)績(jī)來(lái)體現(xiàn)，所謂有為才能有位。這也成為部門介入社區(qū)的一大動(dòng)因。

2006年黨的十六屆六中全會(huì)明確提出建設(shè)服務(wù)型政府，并要求“全面開(kāi)展城市社區(qū)建設(shè)”，部門在業(yè)務(wù)上也因此開(kāi)始注重向社區(qū)居民提供公共服務(wù)。尤其是黨的十八大之后，中央高度重視社區(qū)服務(wù)，習(xí)近平總書(shū)記在多個(gè)場(chǎng)合關(guān)于社區(qū)(工作)的講話及其對(duì)堅(jiān)持為民服務(wù)宗旨的強(qiáng)調(diào)，更是引導(dǎo)部門將目光聚焦到社區(qū)，結(jié)合職責(zé)謀劃社區(qū)事務(wù)。

就社區(qū)來(lái)講，在1978年以前，城市居民委員會(huì)的工作由內(nèi)務(wù)部管理。從1978年開(kāi)始，成立之初的民政部便負(fù)有“歸口管理城市居民委員會(huì)工作”“加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)”等責(zé)任，之后“社區(qū)建設(shè)”也一直由民政部管理。1981年民政部在系統(tǒng)內(nèi)印發(fā)文件，明確城市居民委員會(huì)的工作由民政部門歸口管理，并提到1980年1月重新公布1954年《城市居民委員會(huì)組織條例》時(shí)，中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志指示城市居民委員會(huì)的工作統(tǒng)一由民政部管理，該方案沿用至今。因此，民政部發(fā)文最多便顯得順理成章。但這只是明確居委會(huì)的工作(重點(diǎn)是選舉事項(xiàng))，而非整個(gè)社區(qū)的工作。社區(qū)雖小但涉及各個(gè)方面的事務(wù)，如拆除違章、精細(xì)化治理、創(chuàng)建文明城市等，是以一定地域空間為載體的綜合性治理單元，社區(qū)事務(wù)并不是單個(gè)垂直管理部門所能完成的。這也給民政系統(tǒng)之外的部門留下了介入的空間，社區(qū)自然成為各部門競(jìng)爭(zhēng)的重要領(lǐng)域。

縱然有以上理由，部門文件的制定也并非想當(dāng)然的行為，而是需要一定的依據(jù)。1954年《憲法》第五十一條規(guī)定：“各部部長(zhǎng)和各委員會(huì)主任在本部門的權(quán)限內(nèi)，根據(jù)法律、法令和國(guó)務(wù)院的決議、命令，可以發(fā)布命令和指示?！?982年《憲法》第九十條重申了相關(guān)規(guī)定：“各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。”相比較而言，1982年《憲法》最主要的變化是將個(gè)人職權(quán)轉(zhuǎn)變成為部門的職權(quán)，依據(jù)更為明確，發(fā)布的內(nèi)容也增加了“規(guī)章”。此后的歷次《憲法》修正，都沿用了該表述。依據(jù)《憲法》，2000年國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》明確要求文件制定應(yīng)“符合國(guó)家的法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定”，并要“情況屬實(shí)、觀點(diǎn)明確”。2012年《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》對(duì)此作了進(jìn)一步完善，要求符合“黨的理論路線方針政策和國(guó)家法律法規(guī)，完整準(zhǔn)確體現(xiàn)發(fā)文機(jī)關(guān)意圖，并同現(xiàn)行有關(guān)公文相銜接”，同時(shí)“要求一切從實(shí)際出發(fā)，分析問(wèn)題實(shí)事求是，所提政策措施和辦法切實(shí)可行”。但從各部門發(fā)布的針對(duì)社區(qū)的文件看，并不是完全遵循這樣的規(guī)定。

文件制定的依據(jù)一般在題頭部分進(jìn)行交代。題頭部分的基本結(jié)構(gòu)及內(nèi)容包括：背景、對(duì)于事項(xiàng)(或概念)的必要界定、發(fā)展基礎(chǔ)、直接依據(jù)、目的或意義。背景和發(fā)展基礎(chǔ)也可視為文件制定的依據(jù)，我們這里更關(guān)注直接依據(jù)，將文件大體分為以下四類。

一是依據(jù)成文的法律、法規(guī)或綜合性的政策性文件。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于印發(fā)〈中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法實(shí)施辦法〉的通知》，主要依據(jù)的是《中華人民共和國(guó)刑法》《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法》等有關(guān)法律規(guī)定。國(guó)家檔案局、民政部聯(lián)合下發(fā)的《城市社區(qū)檔案管理辦法》(2015)是根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》和國(guó)家有關(guān)規(guī)定制定的。發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于開(kāi)展低碳社區(qū)試點(diǎn)工作的通知》主要依據(jù)的是《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》的有關(guān)工作部署。

二是依據(jù)重要會(huì)議精神。一般是黨的中央全會(huì)、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議及其他重要會(huì)議。勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于推動(dòng)社區(qū)就業(yè)工作的若干意見(jiàn)》(2011)，是為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于積極擴(kuò)大就業(yè)和推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的要求。司法部等部門《關(guān)于組織社會(huì)力量參與社區(qū)矯正工作的意見(jiàn)》(2014)的制定，是為了認(rèn)真貫徹黨的十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于健全社區(qū)矯正制度的要求。

三是依據(jù)主要領(lǐng)導(dǎo)人講話或指示精神。如國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)等部門《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)雙語(yǔ)和諧鄉(xiāng)村(社區(qū))示范點(diǎn)建設(shè)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2017)，就是為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記在中央民族工作會(huì)議上關(guān)于以語(yǔ)言相通促進(jìn)各民族溝通、理解、認(rèn)同的重要指示精神。民政部《關(guān)于學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記重要回信精神 進(jìn)一步做好社區(qū)疫情防控工作的通知》(2020)的制定，是為有力推進(jìn)各級(jí)民政部門深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記重要回信精神，進(jìn)一步抓細(xì)抓實(shí)社區(qū)防控工作，文件中提到：“新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)做好社區(qū)疫情防控工作、關(guān)心關(guān)愛(ài)疫情防控一線城鄉(xiāng)社區(qū)工作者作出一系列重要指示。2020年4月8日，習(xí)近平總書(shū)記給武漢東湖新城社區(qū)全體社區(qū)工作者回信，再次作出重要指示?！?/p>

四是依據(jù)當(dāng)前形勢(shì)的需要。如商務(wù)部《關(guān)于加快我國(guó)社區(qū)商業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2005)，該部門認(rèn)為加快發(fā)展社區(qū)商業(yè)，是滿足居民消費(fèi)，改變城市面貌，擴(kuò)大勞動(dòng)就業(yè)，提升城市商業(yè)現(xiàn)代化和綜合競(jìng)爭(zhēng)力的迫切要求，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和全面建設(shè)小康社會(huì)的迫切要求。在緊急事態(tài)之下，相關(guān)部門可能依據(jù)“事急從權(quán)”的原則制定并下發(fā)文件。緊急狀態(tài)具有突發(fā)性、不確定性、后果嚴(yán)重性等特性，容易引起高層領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)的高度關(guān)注，所形成的政治氣氛會(huì)敦促相關(guān)部門單獨(dú)或聯(lián)合其他部門協(xié)同尋求解決方案[9]。典型情形便是2003年的“非典型肺炎疫情”和2020年的“新冠肺炎疫情”。如衛(wèi)生部《關(guān)于加強(qiáng)非典型肺炎社區(qū)防治工作的緊急通知》(2003)：“非典型肺炎防治工作是當(dāng)前衛(wèi)生工作的重中之重，是各級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的重要責(zé)任，為發(fā)揮城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在非典型肺炎預(yù)防控制方面的優(yōu)勢(shì)和積極作用，提出以下意見(jiàn)?！?/p>

當(dāng)然，這些文件的制定通常都會(huì)尋找多種依據(jù)。如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門印發(fā)的《綠色社區(qū)創(chuàng)建行動(dòng)方案》(2020)，依據(jù)便包括：習(xí)近平生態(tài)文明思想，黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，《綠色生活創(chuàng)建行動(dòng)總體方案》。所有文件大都會(huì)著力強(qiáng)調(diào)本文件制定的必要性、緊迫性以及可行性。因此，單從文件本身看，其制訂似乎都合理合法合規(guī)。但由于部門權(quán)力擴(kuò)張的沖動(dòng)，會(huì)存在著過(guò)度介入的情形，甚至存在超出職責(zé)以外行文以及不合法、不合規(guī)之處，進(jìn)而給社區(qū)帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。

四、文件廢止與部門權(quán)力的回撤

“上面千條線，下面一根針”，這句俗語(yǔ)形象地描繪了社區(qū)居委會(huì)將上級(jí)政府部門各種決策、任務(wù)傳達(dá)、落實(shí)到轄區(qū)內(nèi)居民的情形，也常常被用來(lái)表明社區(qū)居委會(huì)工作負(fù)擔(dān)之沉重。近年來(lái)，治理事務(wù)的日益增加推動(dòng)更多的人、財(cái)、物等資源向社區(qū)下沉，街道辦事處作為行政鏈條中的最低層級(jí)，面對(duì)實(shí)際運(yùn)作中事務(wù)的下沉和責(zé)任的下沉，便會(huì)將大量的任務(wù)(如公共服務(wù)、公共管理和公共安全)分包或直接轉(zhuǎn)交給各社區(qū)居委會(huì)。這意味著一種科層力量將直接作用于社區(qū)治理系統(tǒng)，社區(qū)也由此成為條塊體系中的重要環(huán)節(jié)。有些部門文件所設(shè)定的任務(wù)雖然是布置給城市的(如設(shè)區(qū)市政府和縣級(jí)政府)，如衛(wèi)生部等部門印發(fā)的《創(chuàng)建全國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)示范區(qū)活動(dòng)實(shí)施方案》(2003)創(chuàng)建活動(dòng)主要以市轄區(qū)為單位和少數(shù)縣級(jí)城市，但在上行下效和層層下沉之后任務(wù)最后依然會(huì)落到社區(qū)層面，因?yàn)閯?chuàng)建最終還是要依靠社區(qū)。此外，有不少文件涉及創(chuàng)建示范社區(qū)或先進(jìn)社區(qū)，針對(duì)的似乎并非所有社區(qū)，但地方政府及相應(yīng)的主管部門依然會(huì)千方百計(jì)創(chuàng)造條件爭(zhēng)取，因?yàn)閷?duì)下級(jí)政府或條線下級(jí)而言，獲得這些稱號(hào)很大程度上意味著資源的獲得，而且在系統(tǒng)內(nèi)做出成績(jī)也容易得到塊層面(地方政府)主官的認(rèn)可。

對(duì)于社區(qū)而言，上級(jí)政府部門頒布新法規(guī)、實(shí)施新政策、增加新部門等舉動(dòng)，往往意味著又有新的事務(wù)或新的職能延伸到社區(qū)。條線化的權(quán)力下沉要求社區(qū)居委會(huì)工作者能夠進(jìn)行專門的對(duì)接，而社區(qū)居委會(huì)工作人員數(shù)量往往偏少，使得每位工作人員需要面對(duì)如綜治、消防、民政、殘聯(lián)、衛(wèi)生、市容、宣傳文廣等大量條線，加之與既有的業(yè)委會(huì)、物業(yè)對(duì)接協(xié)調(diào)工作，導(dǎo)致居委會(huì)成員面臨著多頭任務(wù)。這種專業(yè)分工實(shí)質(zhì)上是條線任務(wù)的分工而非社區(qū)治理事務(wù)的分工。作為一種組織化的力量，社區(qū)居委會(huì)的整體性被分散化的任務(wù)分工所消解。

社區(qū)對(duì)減負(fù)的要求表明了眾多部門介入對(duì)于社區(qū)所產(chǎn)生的切實(shí)影響，社區(qū)忙于應(yīng)對(duì)各條線、各“塊”布置的任務(wù)，無(wú)暇顧及社區(qū)內(nèi)部事務(wù)，而這顯然與社區(qū)的法理定位不符。早在2000年前后，為社區(qū)“減負(fù)”“松綁”的呼聲便不曾間斷甚至越來(lái)越高。作為社區(qū)居委會(huì)的主管部門，民政部較早地介入到此項(xiàng)議題，其主管的《社區(qū)》雜志與《中國(guó)社會(huì)報(bào)》從2003年開(kāi)始陸續(xù)報(bào)道各地在社區(qū)減負(fù)中所采取的措施和探索的經(jīng)驗(yàn)。但直到2014年，民政部領(lǐng)導(dǎo)才提到社區(qū)治理角色錯(cuò)位和承擔(dān)過(guò)多行政事務(wù)的問(wèn)題。《人民日?qǐng)?bào)》關(guān)于廣西南寧某社區(qū)“掛了27塊牌子”和江西南昌某社區(qū)“承擔(dān)387項(xiàng)工作”的報(bào)道，則引起更為廣泛的關(guān)注。面對(duì)來(lái)自社區(qū)及社會(huì)各界的呼吁，中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)一些場(chǎng)合發(fā)表講話提出為包括社區(qū)在內(nèi)的基層減負(fù)，中共中央、國(guó)務(wù)院(及其辦公廳)通過(guò)印發(fā)政策文件加以規(guī)范。

2014年，中共中央組織部、黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在第二批黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中進(jìn)一步加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的通知》，提到要“全面清理上級(jí)機(jī)關(guān)和有關(guān)方面在社區(qū)等基層組織設(shè)立的臨時(shí)工作機(jī)構(gòu)、加掛的牌子，該整合的整合，該摘牌的摘牌。集中規(guī)范委托基層代辦事項(xiàng)和面向基層開(kāi)展的各類檢查、考核、評(píng)比、達(dá)標(biāo)活動(dòng)，該取消的取消，該叫停的叫停，大力壓縮面向基層的各類會(huì)議、臺(tái)賬、材料、報(bào)表，切實(shí)為基層減負(fù)減壓，確保基層有時(shí)間、有精力為群眾服務(wù)?！蓖辏珖?guó)社區(qū)建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議制度建立，由民政部牽頭，中央組織部等13個(gè)部門和單位組成，目的是加強(qiáng)對(duì)全國(guó)社區(qū)建設(shè)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化部門間的協(xié)調(diào)配合，切實(shí)做好社區(qū)建設(shè)工作。在某種程度上，社區(qū)聯(lián)席會(huì)議制度也是對(duì)部門下沉業(yè)務(wù)及其背后權(quán)力無(wú)序伸張的一種限制。

2015年，民政部、中央組織部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展社區(qū)減負(fù)工作的通知》，再次提到“社區(qū)減負(fù)工作遠(yuǎn)未到位”，表現(xiàn)為“行政事務(wù)多、檢查評(píng)比多、會(huì)議臺(tái)賬多、不合理證明多等問(wèn)題仍然非常突出，社區(qū)干部不堪重負(fù)，居民群眾反映強(qiáng)烈”。為此，該通知提出一系列舉措，包括依法確定社區(qū)工作事項(xiàng)、規(guī)范社區(qū)考核評(píng)比，清理社區(qū)工作機(jī)構(gòu)和牌子，精簡(jiǎn)社區(qū)會(huì)議和臺(tái)賬等方面的措施，并強(qiáng)調(diào)要在黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，民政、組織部門牽頭協(xié)調(diào)，有關(guān)部門參與，共同落實(shí)，并對(duì)省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)民政部、組織部門、縣鄉(xiāng)黨委書(shū)記提出了要求，甚至提到中央組織部、民政部會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)合督察。

可以看到從國(guó)家政策層面對(duì)社區(qū)減負(fù)是不斷加碼的。2019年，習(xí)近平專門作出重要批示，強(qiáng)調(diào)該年要解決一些困擾基層的形式主義問(wèn)題，切實(shí)為基層減負(fù)。“很多形式主義問(wèn)題，占用基層干部大量時(shí)間，耗費(fèi)大量精力，這種狀況必須改變！”由此2019年也被定為“基層減負(fù)年”。同年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》。隨后的4月1日中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制舉行第一次會(huì)議，成為黨的歷史上第一次為克服形式主義、官僚主義問(wèn)題而成立的專項(xiàng)工作機(jī)制。

由于高層的重視，社區(qū)減負(fù)確實(shí)取得了某些成效。部門下發(fā)文件的情況得到了一定的規(guī)范與遏制，尤其是在2015年以后，有些部門開(kāi)始主動(dòng)廢止相關(guān)文件。部門文件的廢止也意味著其所負(fù)載的政策執(zhí)行的廢止，某種程度上也意味著部門此項(xiàng)權(quán)力的終止與回撤。政策具有一定的生命周期，簡(jiǎn)單地講，從政策制定到執(zhí)行再到終結(jié)是一個(gè)完整的政策過(guò)程，政策終結(jié)也意味著文件生命周期的結(jié)束，主要體現(xiàn)便是文件的廢止。但相關(guān)部門對(duì)于從社區(qū)撤出依然表現(xiàn)出不情愿的姿態(tài)?？梢钥吹?，在全部478項(xiàng)文件中，全文廢止37項(xiàng)，部分條款廢止2項(xiàng)。很多情況下，文件廢止后隨之而來(lái)的往往是修改后的文件，廢止文件中有9項(xiàng)是因?yàn)楸恍挛募〈А?/p>

中央紀(jì)委監(jiān)察部直管《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2020年第22期刊文中就直指該問(wèn)題，認(rèn)為督查檢查考核過(guò)多過(guò)濫問(wèn)題雖得到強(qiáng)力遏制，但“產(chǎn)生問(wèn)題土壤并未完全鏟除，新老問(wèn)題相伴而生、表現(xiàn)形式由明轉(zhuǎn)暗、實(shí)際數(shù)量不減反增等在一些地方不同程度存在”[10]。尤其是在緊急事態(tài)之下，社區(qū)減負(fù)的問(wèn)題便會(huì)被擱置一旁。2020年各部門共印發(fā)30項(xiàng)關(guān)于社區(qū)的政策文件。而國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制在《關(guān)于加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》(2020)中，同樣提出了社區(qū)五個(gè)方面的任務(wù)，包括：建立防控工作組織體系、建設(shè)專兼職結(jié)合的工作隊(duì)伍；以社區(qū)為網(wǎng)格，加強(qiáng)人員健康監(jiān)測(cè)，排摸人員往來(lái)情況；配合做好確診病例和疑似病例的密切接觸者的規(guī)范管理；加強(qiáng)環(huán)境衛(wèi)生整治力度和治理措施落實(shí)；傳染病防控知識(shí)宣傳。在舉國(guó)上下全力抗疫的局勢(shì)下，部門在社區(qū)并沒(méi)有切實(shí)的抓手，任務(wù)便只能下達(dá)給社區(qū)工作者來(lái)做。

除了主動(dòng)廢止外，也存在少數(shù)被動(dòng)廢止文件的情況，盡管也是以部門名義作出的。例如，按照中央巡視組對(duì)該局的反饋意見(jiàn)，國(guó)家安全監(jiān)督總局于2016年對(duì)有關(guān)“安全社區(qū)”評(píng)審方面的文件進(jìn)行了全面清理，決定廢止《關(guān)于調(diào)整安全社區(qū)綜合審定委員會(huì)組成人員的通知》和《關(guān)于成立安全社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組暨綜合審定委員會(huì)的通知》，同時(shí)明確其他以國(guó)家安全監(jiān)管總局等名義印發(fā)的文件中關(guān)于安全社區(qū)評(píng)審的內(nèi)容和要求均不再執(zhí)行。針對(duì)私自開(kāi)展“安全社區(qū)”評(píng)審的問(wèn)題，停止了違規(guī)評(píng)獎(jiǎng)工作，對(duì)系統(tǒng)內(nèi)評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)進(jìn)行全面清理，沒(méi)有政策依據(jù)的一律取消。該局主管的中國(guó)職業(yè)安全健康協(xié)會(huì)，廢止涉及安全社區(qū)評(píng)定文件達(dá)19項(xiàng)，其違規(guī)開(kāi)展評(píng)審收取費(fèi)用等問(wèn)題也得到了嚴(yán)肅處理。這意味著該部門在社區(qū)工作的(暫時(shí))退出，也從另一層面表明了最初文件制訂的依據(jù)也可能存在不盡合理的情況。

五、小結(jié)與展望

在中央高度重視社區(qū)工作的精神指引下，各部門結(jié)合自身職責(zé)，針對(duì)社區(qū)制定規(guī)范，提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，進(jìn)行先進(jìn)評(píng)選，提供公共服務(wù)。也正是透過(guò)部門的積極介入，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力在基層的運(yùn)作。社區(qū)作為一個(gè)空間或場(chǎng)域，對(duì)其治理并非是單個(gè)部門的職責(zé)，因此不同部門便有了介入的依據(jù)。從部門的角度看，也需要依靠社區(qū)組織協(xié)助其完成法定職責(zé)及由此而來(lái)的各項(xiàng)任務(wù)，但對(duì)于權(quán)力和資源分配的爭(zhēng)奪也是部門作為的動(dòng)機(jī)所在。因此，每項(xiàng)文件的下發(fā)都有著看似合理的依據(jù)，但不可否認(rèn)的是其中不少存在實(shí)質(zhì)上越出職責(zé)甚至于法規(guī)不合的情況。

面對(duì)眾多部門單獨(dú)或聯(lián)合印發(fā)的文件，本該專注于內(nèi)部事務(wù)的社區(qū)工作者承擔(dān)了大量條塊分配下來(lái)的任務(wù)?！吧鐓^(qū)居委會(huì)已經(jīng)成為基層政府行政事務(wù)的執(zhí)行者與落實(shí)者，而非社區(qū)居民服務(wù)的提供者?！盵11]任務(wù)的增多逐漸超出社區(qū)處置能力而產(chǎn)生社區(qū)負(fù)擔(dān)。在此過(guò)程中常常存在一個(gè)怪象：中央層面提出為基層減負(fù)，但各部委在不停地向下布置任務(wù)，并在層層下達(dá)后轉(zhuǎn)到社區(qū)。從上往下看，社區(qū)負(fù)擔(dān)之所以過(guò)重似乎都是下級(jí)政府的原因，尤其是作為派出機(jī)構(gòu)的街道因?yàn)橹苯用鎸?duì)社區(qū)而往往被視為社區(qū)負(fù)擔(dān)的制造者，由此各方所給出的政策也是試圖對(duì)下級(jí)政府及其派出機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行規(guī)范或約束。但往深處說(shuō)，社區(qū)負(fù)擔(dān)之產(chǎn)生乃發(fā)端于中央黨政機(jī)關(guān)各部門，并且在文件轉(zhuǎn)發(fā)過(guò)程中會(huì)存在上行下效和層層加碼的現(xiàn)象。據(jù)此，筆者認(rèn)為社區(qū)減負(fù)的應(yīng)有之道是消除部門對(duì)于社區(qū)的過(guò)多介入，或者說(shuō)限制部門權(quán)力的過(guò)度行使，依靠增加社區(qū)工作人員、減少臺(tái)賬之類的措施并不能從根本上解決問(wèn)題。事實(shí)上，若公權(quán)力部門無(wú)法扮演合適角色，社區(qū)治理本身也會(huì)存在失靈風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檫^(guò)多行政規(guī)范及要求乃至于資源的投入，都可能干擾到社區(qū)組織的自主性，使其逐漸喪失有別于行政體系之優(yōu)勢(shì)[12]。

而這種限制根本上還是要靠制度的完善，尤其是對(duì)法律中容易造成居委會(huì)角色混亂或在實(shí)際工作中難以執(zhí)行的條文加以修改?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》在確定社區(qū)居委會(huì)的性質(zhì)時(shí)，都提出不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，居民委員會(huì)協(xié)助前者開(kāi)展工作，具體條款中也規(guī)定了居民委員會(huì)的任務(wù)，但看似很明確實(shí)際上卻比較含糊。因此，應(yīng)由法律法規(guī)來(lái)明確和細(xì)化街道與社區(qū)的事權(quán)劃分，建立科學(xué)、規(guī)范、簡(jiǎn)潔的社區(qū)工作職責(zé)目錄，對(duì)照法律法規(guī)規(guī)定的社區(qū)職責(zé)任務(wù)，明確社區(qū)權(quán)責(zé)事項(xiàng)清單，嚴(yán)格落實(shí)社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入機(jī)制，從而將社區(qū)居委會(huì)行政性負(fù)擔(dān)盡可能從源頭上遏制。在此方面，深圳大鵬新區(qū)的做法值得借鑒，該地將社區(qū)權(quán)責(zé)事項(xiàng)明確為24大項(xiàng)62小項(xiàng)，涵蓋基層黨建、信息采集、計(jì)生、維穩(wěn)、安全、民政等領(lǐng)域，按照負(fù)責(zé)類(6大項(xiàng)14小項(xiàng))、告知類(3大項(xiàng)6小項(xiàng))、協(xié)助類(15大項(xiàng)42小項(xiàng))3個(gè)類別整合編制社區(qū)權(quán)責(zé)事項(xiàng)清單，確保了社區(qū)權(quán)力清晰、責(zé)任明確、權(quán)責(zé)對(duì)等[13]。

行文至此，筆者認(rèn)為仍然有必要返回到社區(qū)的定位。普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，盡管法律有明確規(guī)定，但中國(guó)并不存在純粹西方意義上自發(fā)產(chǎn)生的社區(qū)組織，后者在與國(guó)家(政府)“較量”中盡力爭(zhēng)取和維護(hù)民眾的利益。在中國(guó)，社區(qū)與政府更多是利益一致的上下級(jí)關(guān)系，社區(qū)完成由條線派發(fā)而來(lái)的任務(wù)，協(xié)助政府治理好本社區(qū)。短期來(lái)看，社區(qū)這種“官民二重性”狀況并不會(huì)輕易轉(zhuǎn)變。僅就社區(qū)運(yùn)行所需要的資金來(lái)看，離開(kāi)政府的支持社區(qū)難以實(shí)現(xiàn)其自身的發(fā)展目標(biāo)。隨著各條線縱向資源下沉及各類運(yùn)動(dòng)式治理任務(wù)的專項(xiàng)支持，社區(qū)居委會(huì)需要依靠競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得專項(xiàng)或條線資源，這種競(jìng)爭(zhēng)的后果導(dǎo)致居委會(huì)有時(shí)會(huì)更加主動(dòng)地承擔(dān)各項(xiàng)治理事務(wù)[14]。(3)當(dāng)然，社區(qū)也并不只是完全處于被動(dòng)的地位，尤其是法律所賦予其的“自治性”地位給其帶來(lái)權(quán)宜性空間，在單一任務(wù)難以完成和多重任務(wù)疊加的情形下，社區(qū)選擇性應(yīng)付在所難免，那些容易完成和能夠帶來(lái)資源的任務(wù)便會(huì)成為首選。有學(xué)者提出，政府與社區(qū)之間應(yīng)采取一種較為合宜的策略，類似于“合作主義”，即社區(qū)與政府合作，共同推動(dòng)基層社會(huì)和城市的治理[15]。以此為契機(jī)，推動(dòng)社區(qū)治理的發(fā)展，正是社區(qū)建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議制度建立初衷之一，即“推進(jìn)基層行政管理和基層群眾自治的有機(jī)結(jié)合”，或可稱之為“善治”(good governance)。當(dāng)然，部際聯(lián)席會(huì)議制度作為一項(xiàng)好的工作機(jī)制，要真正發(fā)揮其實(shí)際功能，對(duì)于部門下發(fā)涉及社區(qū)的文件，聯(lián)席會(huì)議應(yīng)從總體上審查其必要性，考察其下放工作任務(wù)及設(shè)置考核項(xiàng)目是否合理。