成品油價(jià)格完全市場化時(shí)機(jī)成熟

□ 文/對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院教授 董秀成

2017年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，標(biāo)志著我國油氣體制改革進(jìn)入新一輪高潮，油氣產(chǎn)品市場化將是重點(diǎn)改革方向之一?！兑庖姟访鞔_提出“完善油氣產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制”，其中在成品油價(jià)格改革方面提出要“完善成品油價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮市場決定價(jià)格的作用，保留政府在價(jià)格異常波動(dòng)時(shí)的調(diào)控權(quán)”。作為重要的戰(zhàn)略資源和公共物品，石油資源關(guān)系到國家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步深化成品油價(jià)格市場化，建立反映市場供求狀況和資源稀缺程度的價(jià)格形成機(jī)制，不僅有利于合理調(diào)節(jié)市場、供需，建立現(xiàn)代化開放型石油市場體系，確保石油市場健康穩(wěn)定有序地發(fā)展，還有助于進(jìn)一步發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，推動(dòng)石油資源科學(xué)高效地利用，促進(jìn)節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)緩解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境三者失衡的矛盾。

成品油定價(jià)機(jī)制的改革進(jìn)程

從1998年《原油成品油價(jià)格改革方案》頒布以來，我國成品油價(jià)格機(jī)制經(jīng)過幾次改革，逐步向市場化邁進(jìn)，與石油流通體制改革一起，共同推動(dòng)著石油行業(yè)市場經(jīng)濟(jì)體系的建立與完善。

成品油定價(jià)機(jī)制的改革大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是由政府完全定價(jià)，過渡到與國際成品油價(jià)格聯(lián)動(dòng)的政府指導(dǎo)中準(zhǔn)價(jià)格。1998年之前，我國成品油的生產(chǎn)及流通處于國家計(jì)劃分配階段，其出廠價(jià)、批發(fā)價(jià)和零售價(jià)基本由政府確定。1998年，伴隨著兩大石油公司的改革和重組，成品油價(jià)格開始與國際成品油市場價(jià)格接軌，起初參照新加坡成品油價(jià)格，后期調(diào)整為參照新加坡、紐約和倫敦三地市場價(jià)格，以進(jìn)口成品油到岸完稅成本加上國內(nèi)合理流通費(fèi)用為基礎(chǔ)，來制定政府指導(dǎo)的中準(zhǔn)價(jià)格。兩大石油公司再依據(jù)政府制定的中準(zhǔn)價(jià)格，在一定幅度限制內(nèi)調(diào)整具體的零售價(jià)格。

第二階段是由政府指導(dǎo)的中準(zhǔn)價(jià)格，過渡到與國際原油價(jià)格間接聯(lián)動(dòng)的政府指導(dǎo)的最高限價(jià)。2006年，我國開始實(shí)行成品油價(jià)格與國際原油市場價(jià)格間接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2008年，我國開始以迪拜、布倫特和米塔斯三地的原油價(jià)格為基礎(chǔ)，加上煉油廠成本、合理利潤及相關(guān)費(fèi)用，確定政府指導(dǎo)最高限價(jià)。企業(yè)在最高限價(jià)以下自行確定成品油銷售價(jià)格。2009年，我國出臺(tái)《石油價(jià)格管理辦法(試行)》，規(guī)定在滿足國際原油移動(dòng)均價(jià)連續(xù)22個(gè)工作日變化幅度超過4%的條件下，對(duì)國內(nèi)成品油最高限價(jià)進(jìn)行調(diào)整。

第三階段在現(xiàn)有《石油價(jià)格管理辦法》的基礎(chǔ)上，對(duì)定價(jià)機(jī)制的調(diào)價(jià)周期、調(diào)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和掛靠油種進(jìn)行修訂和完善。2013年，國家發(fā)展與改革委員會(huì)對(duì)現(xiàn)有的成品油定價(jià)機(jī)制進(jìn)行了進(jìn)一步完善，由原先的22個(gè)工作日調(diào)價(jià)周期，縮短為10個(gè)工作日定期調(diào)整，取消了原先移動(dòng)均價(jià)變化超過4%才進(jìn)行調(diào)價(jià)的限制，并對(duì)原先的掛靠油種進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整。此次成品油定價(jià)機(jī)制的改革，使得成品油價(jià)格調(diào)整趨于常態(tài)化，更加符合市場運(yùn)行規(guī)律。未來隨著我國石油市場流通體制和市場體系的不斷完善，最終將實(shí)現(xiàn)成品油價(jià)格的完全市場化，由市場上買賣雙方根據(jù)供需現(xiàn)狀和經(jīng)營現(xiàn)狀自行商定交易價(jià)格。

成品油定價(jià)機(jī)制的改革成效

我國成品油價(jià)格機(jī)制改革，走的是一條逐步市場化的發(fā)展道路。在激發(fā)企業(yè)動(dòng)力、促進(jìn)市場競爭、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)方式及規(guī)范石油市場等方面，取得了積極成效。

第一，激發(fā)了煉油企業(yè)的生產(chǎn)動(dòng)力，基本解決了“油荒”頻發(fā)問題。隨著國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，我國石油需求迅速增長，石油進(jìn)口規(guī)模連年增大，煉油企業(yè)也逐步增多趨于多元化，無論是國有煉油廠、民營煉油廠還是外資煉油廠，都以追求企業(yè)利潤為基本目標(biāo)。如果成品油價(jià)格機(jī)制不改革，便會(huì)出現(xiàn)批零倒掛現(xiàn)象，導(dǎo)致企業(yè)虧損，生產(chǎn)動(dòng)力不足。煉油企業(yè)便會(huì)通過少產(chǎn)或者停產(chǎn)等方式減少國內(nèi)市場供給，或者增加出口盡量減少煉油損失，最終導(dǎo)致“油荒”的頻發(fā)。近年來的成品油價(jià)格改革，基本上解決了批零倒掛現(xiàn)象的發(fā)生，有效地防止了“油荒”的發(fā)生。

第二，解決了兩大石油集團(tuán)煉油企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼問題。如果定價(jià)機(jī)制不進(jìn)行改革，面對(duì)煉油企業(yè)的長期虧損，國家為了保證國內(nèi)油品的供應(yīng)，必將采取一定的財(cái)政補(bǔ)貼措施，提高企業(yè)的生產(chǎn)動(dòng)力。但是補(bǔ)貼措施難以平衡各方的利益關(guān)系，并引起各方的普遍質(zhì)疑。一是如果補(bǔ)貼單獨(dú)面向國有煉油廠及部分重點(diǎn)扶植企業(yè)，那么必將導(dǎo)致其他煉油廠對(duì)補(bǔ)貼的公平性提出質(zhì)疑。二是補(bǔ)貼的數(shù)額有限，難以完全彌補(bǔ)企業(yè)的損失，提高企業(yè)生產(chǎn)的積極性效果并不明顯。盡管可以強(qiáng)調(diào)大型國有煉油廠承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，但是對(duì)其他民營和外資煉油廠沒有約束力。三是補(bǔ)貼在短期內(nèi)能發(fā)揮作用，但從長遠(yuǎn)來看，政府難以維持巨大的財(cái)政開支，也不符合市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律。四是依靠補(bǔ)貼，必然導(dǎo)致更大范圍的經(jīng)濟(jì)分配不公平。從國內(nèi)外來看，前些年境外交通工具（車輛、飛機(jī)和輪船）到中國境內(nèi)加油，補(bǔ)貼的一部分利益向外轉(zhuǎn)移；從區(qū)域經(jīng)濟(jì)來看，大部分石油資源從中西部流向東部地區(qū)，政府補(bǔ)貼維持低油價(jià)，等于是變向補(bǔ)貼了東部；從企業(yè)的類型來看，財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)際上更多地流向了大量消耗石油資源的高能耗企業(yè)，不利于能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；從消費(fèi)者的層面來看，補(bǔ)貼實(shí)際上更多地向消耗更多石油資源的富人傾斜，不利于國家財(cái)政的公平分配。

第三，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢，促進(jìn)石油市場競爭格局市場主體，多元化局面初步形成。隨著對(duì)外開放程度的不斷提高，國內(nèi)石油市場與國際石油市場逐步接軌，這不僅是建立市場經(jīng)濟(jì)體系的要求，也是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的必然選擇。隨著近年來成品油價(jià)格改革進(jìn)程加快，中國石油工業(yè)市場化趨勢十分明顯，市場主體多元化趨勢漸漸清晰，煉油領(lǐng)域的企業(yè)主體除四大國有企業(yè)外，還有其他國有、外資和民營企業(yè)，逐漸出現(xiàn)相對(duì)分散的格局；在成品油零售領(lǐng)域，中國石化和中國石油兩大石油公司占據(jù)了市場份額的50%，其他國有企業(yè)、民營及外資企業(yè)數(shù)量眾多；在成品油批發(fā)領(lǐng)域，市場相對(duì)集中，兩大石油公司占據(jù)了市場份額的2/3，其他國有、民營和外資企業(yè)的數(shù)量也在不斷增加；在成品油倉儲(chǔ)領(lǐng)域，民營、外資企業(yè)快速發(fā)展，與國有大型企業(yè)一起，形成了多元化競爭性的市場結(jié)構(gòu)；在石油對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域，除5家國營貿(mào)易企業(yè)外，其他非國營貿(mào)易企業(yè)也在迅速增加。

第四，充分發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展道路。通過成品油價(jià)格改革，充分發(fā)揮價(jià)格的杠桿調(diào)節(jié)作用，使得成品油價(jià)格能夠真實(shí)反映油品消耗對(duì)環(huán)境所造成的損失，促使企業(yè)和消費(fèi)者改變傳統(tǒng)意識(shí)，轉(zhuǎn)變粗放型的生產(chǎn)和消費(fèi)方式，大力發(fā)展節(jié)能減排和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高石油利用效率，抑制高能耗企業(yè)的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展道路。

第五，有利于抑制市場投機(jī)行為，推動(dòng)石油市場規(guī)范健康的發(fā)展。首先，成品油調(diào)價(jià)周期明顯縮短，調(diào)價(jià)頻率加快，有助于規(guī)范市場主體行為，有效地抑制長期以來存在的囤積油品、投機(jī)套利的行為，確保了成品油市場的平穩(wěn)供應(yīng)。其次，調(diào)價(jià)機(jī)制的透明度增加，定期進(jìn)行油價(jià)調(diào)整，有力地避免了社會(huì)上存在的誤解和質(zhì)疑，減少了長期以來形成的跌慢漲快或跌少漲多的誤區(qū)，現(xiàn)有的成品油價(jià)格機(jī)制，基本可以做到根據(jù)市場供需現(xiàn)狀定期調(diào)整，使得調(diào)價(jià)趨于常態(tài)化，更加符合油品市場的運(yùn)行規(guī)律，為下一步成品油價(jià)格的完全市場化奠定了基礎(chǔ)。

成品油定價(jià)機(jī)制存在的主要問題

現(xiàn)階段我國成品油價(jià)格機(jī)制，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了與國際市場價(jià)格的接軌，調(diào)價(jià)方式更加靈活，并給予了企業(yè)一定的自主定價(jià)權(quán)，價(jià)格基本實(shí)現(xiàn)了初步的市場化，有力地推動(dòng)了石油行業(yè)市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展。但是隨著近年來國際石油市場油價(jià)劇烈波動(dòng)，現(xiàn)行的價(jià)格機(jī)制問題開始逐漸顯現(xiàn)：A.雖然修訂的石油管理辦法，縮短了調(diào)價(jià)時(shí)期，加快了調(diào)價(jià)頻率，但仍不能達(dá)到根據(jù)市場供需現(xiàn)狀實(shí)時(shí)調(diào)整價(jià)格。國內(nèi)外成品油的價(jià)格水平，仍存在一定的“時(shí)間差”，仍會(huì)導(dǎo)致一些企業(yè)存在套利行為，影響成品油市場的規(guī)范健康運(yùn)行。B.雖然我國成品油價(jià)格機(jī)制，已與國際市場價(jià)格接軌，但是由于國內(nèi)外成品油流通市場并沒有完全接軌，大部分企業(yè)不能自由進(jìn)出口成品油，存在貿(mào)易壁壘，必將導(dǎo)致國內(nèi)外兩個(gè)市場的割裂，出現(xiàn)國內(nèi)消費(fèi)結(jié)構(gòu)與市場供需關(guān)系不相匹配的現(xiàn)象。C.政府調(diào)整成品油價(jià)格的決策程序尚不透明，計(jì)算公式和掛靠油種尚未公開，仍會(huì)引起社會(huì)的廣泛質(zhì)疑和諸多怨言。D.成品油的市場化改革，是一個(gè)系統(tǒng)工程，其價(jià)格的市場化，需要與成品油市場流通體制的改革相互配合，共同推進(jìn)。然而，目前我國流通體制的改革進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致成品油市場化改革難以快速推進(jìn)。

成品油價(jià)格市場化改革方向及建議

成品油價(jià)格改革是要建立反映市場供求狀況和資源稀缺程度的價(jià)格形成機(jī)制，使國內(nèi)成品油價(jià)格的形成，既能反映國際市場價(jià)格變化，又能反映國內(nèi)市場、生產(chǎn)成本情況和社會(huì)承受能力，同時(shí)避免將國際市場價(jià)格不正常波動(dòng)因素，完全傳導(dǎo)到國內(nèi)。因此，從近中期來看，我國應(yīng)該逐步降低成品油市場的準(zhǔn)入門檻，多元化市場主體鼓勵(lì)市場競爭，構(gòu)建競爭性的市場結(jié)構(gòu)，同時(shí)建立健全國內(nèi)石油市場估報(bào)價(jià)體系。從長遠(yuǎn)來看，要加快國內(nèi)成品油流通體制的改革，消除貿(mào)易壁壘，暢通國內(nèi)外油品的自由流通。在此基礎(chǔ)上，完全放開市場價(jià)格，由市場主體通過競爭的方式，確定交易價(jià)格。因此，未來成品油價(jià)格改革應(yīng)與成品油市場流通體制的改革相結(jié)合，為建立完全開放的成品油市場價(jià)格創(chuàng)造條件。為此本文提出如下建議：

一是加快石油市場流通體制改革，努力形成競爭性市場結(jié)構(gòu)。要努力降低石油市場的準(zhǔn)入門檻，讓更多的民營石油企業(yè)和外資石油企業(yè)參與市場競爭，繼續(xù)培育多元化市場主體，改變當(dāng)前集中度比較高的市場結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，努力形成競爭性的市場結(jié)構(gòu)。

二是要加快石油市場流通體制的改革，規(guī)范流通市場秩序。在原油和成品油的進(jìn)口批發(fā)，以及零售各個(gè)環(huán)節(jié)，公平對(duì)待各類投資主體，逐步消除流通限制，國家不再直接或間接管制價(jià)格，推動(dòng)國內(nèi)外油品市場的自由貿(mào)易。

三是培育具有市場影響力的報(bào)價(jià)機(jī)構(gòu)，建立國內(nèi)石油市場價(jià)格播報(bào)體系。石油價(jià)格的播報(bào)機(jī)構(gòu)，對(duì)于形成市場化的成品油價(jià)格，起到了至關(guān)重要的作用。獨(dú)立的石油市場播報(bào)機(jī)構(gòu)，根據(jù)市場交易狀況播報(bào)市場交易價(jià)格和交易量，成為成品油貿(mào)易商簽訂貿(mào)易合同重要的定價(jià)依據(jù)。因此，要加大石油報(bào)價(jià)機(jī)構(gòu)的培育力度，不斷增強(qiáng)其播報(bào)價(jià)格的影響力和公信力，同時(shí)建立健全系統(tǒng)完備的石油市場播報(bào)體系，推動(dòng)石油市場主體之間的自由貿(mào)易，以及市場化價(jià)格的形成。

四是制定成品油價(jià)格監(jiān)管機(jī)制，完善相應(yīng)監(jiān)管辦法。在市場出現(xiàn)異常波動(dòng)或出現(xiàn)大面積油荒或其他重大突發(fā)事件發(fā)生導(dǎo)致油源中斷等情況時(shí)，需要國家行使價(jià)格干預(yù)權(quán)力，確保社會(huì)穩(wěn)定。