自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)要與時俱進

李猛

4月13日，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上宣布：“黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)?！边@標志著我國自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱“自貿(mào)區(qū)”）探索和實踐邁入嶄新的發(fā)展階段。

五年來，我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)成效顯著，突出表現(xiàn)為：以負面清單管理為核心的外商投資管理制度基本建立，以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度有效運行，以資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標的金融制度創(chuàng)新有序推進，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度初步形成。但是， 自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)過程中依然存在諸多難題，與自貿(mào)區(qū)內(nèi)在特性和發(fā)展需求相適應(yīng)的法治保障體系亟待建立。

自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)與制度創(chuàng)新

自貿(mào)區(qū)法治保障體系涉及構(gòu)造與內(nèi)容兩大層面。在法律體系構(gòu)造層面，國家立法可為自貿(mào)區(qū)提供全面保護，授權(quán)立法可為自貿(mào)區(qū)管理者拓展自主空間。按照“新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于一般法”原則統(tǒng)籌推進國家立法與授權(quán)立法，是解決當前自貿(mào)區(qū)法律適用沖突的正確思路。在制度內(nèi)容方面，以“法治先行”為原則的民主自治性立法，能有效避免“政策代法”的體制弊端，進而加強自貿(mào)區(qū)立法的民主性與科學(xué)性，提升自貿(mào)區(qū)立法質(zhì)量?？偟膩砜?，我國自貿(mào)區(qū)法治保障體系的理想形態(tài)應(yīng)具備三大特征：一是法律體系構(gòu)造完整，二是事權(quán)劃分合理， 三是制度內(nèi)容蘊含民主法治精神。

法治并非簡單的口號，也不是抽象的概念，它是通過具體的制度內(nèi)容來表現(xiàn)和實現(xiàn)的。現(xiàn)代法治集中體現(xiàn)在一國法律制度是否真正包含公平正義的法治精神和法治理念，是否能將法治要素融入本國各項制度之中。自貿(mào)區(qū)的核心生命力在于制度創(chuàng)新，而制度創(chuàng)新主要以法律條文為載體?？梢哉f，制度創(chuàng)新是法治建設(shè)的內(nèi)在動力，是推動自貿(mào)區(qū)由“法制”向“ 法治”跨越的“ 引擎”，二者相輔相成，缺一不可。當前，在全面推進“一帶一路”建設(shè)的背景下，制度創(chuàng)新不僅能為自貿(mào)區(qū)創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，更是不同體系規(guī)則相互對接的重要結(jié)點；制度創(chuàng)新既可以化解國際合作中的制度差異和體制障礙，也會促進“一帶一路”與自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)發(fā)展。

法律障礙制約自貿(mào)區(qū)發(fā)展

在實踐中，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新經(jīng)常與上位法規(guī)定相矛盾，進而產(chǎn)生法律適用沖突問題。例如， 根據(jù)《中華人民共和國立法法》第二章第八條的規(guī)定，金融、稅收、海關(guān)、經(jīng)濟等事項必須由國家進行立法。該條款限制了自貿(mào)區(qū)所在地以及區(qū)內(nèi)管理機構(gòu)的管理事權(quán)和立法權(quán)，導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)所在地政府和管委會僅能對基本法以外的事項進行“微調(diào)”；當涉及重大制度創(chuàng)新時，只能由全國人大及其常委會或國務(wù)院通過立法、修法、廢法的方式予以實現(xiàn)。但是，法律法規(guī)的“立改廢”需經(jīng)過特殊法定程序，過程復(fù)雜且周期較長，難以快速、高效地破除自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中的法律體制障礙。根據(jù)“依法治國”原則，制度創(chuàng)新不能逾越“法律紅線”，必須在現(xiàn)行法律體系框架下依法制定實施。對自貿(mào)區(qū)而言，目前仍缺乏化解制度創(chuàng)新與上位法沖突的理論依據(jù)和實踐經(jīng)驗，并且自貿(mào)區(qū)內(nèi)各類“軟法”因“合憲性”與“合法性”問題，也難以填充與制度創(chuàng)新相關(guān)的法律空白?？梢哉f，因自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新空間拓展而產(chǎn)生的各類法律問題至今仍未得到有效解決，自上而下的立法體制依然無法完全適應(yīng)自下而上的制度改革試驗。2013年至今，我國通過授權(quán)立法暫停實施了一系列與自貿(mào)區(qū)改革不適應(yīng)的法律法規(guī)。但是，個別領(lǐng)域的基本法必須由全國人大立法制定，全國人大常委會和國務(wù)院無權(quán)對這部分法律內(nèi)容進行任意授權(quán)。此類情況涉及授權(quán)立法的主體資格、立法權(quán)限和程序正當性問題，除非由全國人大授權(quán)，否則自貿(mào)區(qū)的相關(guān)制度創(chuàng)新將喪失法律依據(jù)。況且，自貿(mào)區(qū)管委會至今仍屬于所在地政府的臨時性派出機構(gòu)，其法律性質(zhì)與法律地位依然模糊。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，自貿(mào)區(qū)管委會并非完全獨立合法的行政機構(gòu)，因此尚不具備被授權(quán)立法的主體資格， 也無法通過授權(quán)立法方式獲得更多的自主立法與管理權(quán)限。雖然按照目前我國授權(quán)立法制度，自貿(mào)區(qū)所在地政府具備被授權(quán)立法的主體資格，能夠借助授權(quán)立法獲得更多立法與管理權(quán)限，但其畢竟不是自貿(mào)區(qū)一線管理機構(gòu)， 對其進行授權(quán)立法可能會因為權(quán)力的過分集中而導(dǎo)致其對區(qū)內(nèi)事務(wù)的過度行政干預(yù)，進而制約管委會的創(chuàng)新活力和管理能力。這不符合自貿(mào)區(qū)簡政放權(quán)和市場化運營的理念，也會對將來區(qū)內(nèi)行政管理效率和市場經(jīng)濟活力帶來不利影響。

自貿(mào)區(qū)法治保障體系建設(shè)思路

法治是推進制度創(chuàng)新的有效路徑，只有通過構(gòu)建完善的法治保障體系才能確保各項制度創(chuàng)新的執(zhí)行與落實。所以，有關(guān)部門應(yīng)通過法治創(chuàng)新貫徹落實“依法治區(qū)”理念，加強自貿(mào)區(qū)法治保障建設(shè)，探索構(gòu)建與制度創(chuàng)新相適應(yīng)的法治保障體系。

制定施行國家層面的自貿(mào)區(qū)法律法規(guī)。一是為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供頂層法治保障，在更高法律位階統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、引領(lǐng)建設(shè)中國自貿(mào)區(qū)。二是依據(jù)“新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于一般法”原則修訂、變更與自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新不一致的現(xiàn)行法律法規(guī)，突破陳舊的法律體制障礙，化解上位法制度瓶頸，以便自貿(mào)區(qū)在涉及國家事權(quán)的經(jīng)濟、金融、稅收、海關(guān)等領(lǐng)域進行制度創(chuàng)新。三是作為一部“總法”合理限定中央與地方、地方與地方、不同自貿(mào)區(qū)之間的制度創(chuàng)新權(quán)限及范圍，促進國內(nèi)多個自貿(mào)區(qū)之間的優(yōu)勢互補與協(xié)調(diào)發(fā)展，竭力避免出現(xiàn)政策攀比、惡性競爭等負面情況。

改革現(xiàn)行授權(quán)立法制度。研究修改《中華人民共和國立法法》中的授權(quán)立法相關(guān)內(nèi)容，對我國現(xiàn)行授權(quán)立法制度進行改革創(chuàng)新。一方面，明確自貿(mào)區(qū)管委會的法律地位和法律性質(zhì)，賦予其獨立合法的行政法律地位。另一方設(shè)立自貿(mào)區(qū)國際商事法庭。

我國可借鑒新加坡國際商事法庭經(jīng)驗，探索設(shè)立具備專業(yè)化審理能力的自貿(mào)區(qū)國際商事法庭。此類法庭可作為一站式服務(wù)平臺為解決區(qū)內(nèi)國際商事糾紛提供更加專業(yè)、權(quán)威、高效的訴訟服務(wù)。同時，各自貿(mào)區(qū)也應(yīng)以此為基礎(chǔ)逐步建立訴訟、仲裁、調(diào)解三位一體的多元化投資爭端解決機制， 并將其作為防范市場風(fēng)險和處理商事矛盾的主要方式，為自貿(mào)區(qū)建設(shè)運營提供全面有效的法治保障。

完善制度創(chuàng)新容錯機制。自貿(mào)區(qū)建設(shè)涉及諸多改革措施，而改革本身就存在著許多不確定性——有可能成功，也有可能失敗。當一些制度創(chuàng)新在推行實施中遭遇挫折，“由誰擔責(zé)”和“如何追責(zé)”是每個制度推廣負責(zé)人關(guān)心的問題，也在一定程度上影響著我國自貿(mào)區(qū)的建設(shè)進程。因此，國家應(yīng)出臺相應(yīng)政策法規(guī)， 對自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新和改革舉措中的疏漏和失誤進行客觀公正的核查評估，并根據(jù)實際情況予以部分或全部免責(zé)?！霸囧e免責(zé)”的規(guī)范化和制度化，有利于創(chuàng)設(shè)更加寬松的自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新法治環(huán)境，有利于我國自貿(mào)區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展。