金融監(jiān)管機構(gòu)改革的中國選擇

尹振濤

隨著我國金融市場的不斷發(fā)展與開放，“一行三會”分業(yè)監(jiān)管的體制不僅越來越不適應(yīng)市場實際，也成為誘發(fā)監(jiān)管真空的重要原因。因此，我們必須在積極借鑒國外經(jīng)驗的同時，制定適用性強、可行性高的改革方案，并使其成為促進(jìn)我國金融競爭力提升，維護金融市場穩(wěn)定和守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線的重要舉措。

全球金融監(jiān)管機構(gòu)改革發(fā)展趨勢

當(dāng)前，各國金融監(jiān)管機構(gòu)改革存在諸多差異，但從改革的目標(biāo)、宗旨以及趨勢來看，都基本包含防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險、加強宏觀審慎管理以及充分保護金融消費者權(quán)益等核心要素。

成立新的委員會負(fù)責(zé)統(tǒng)籌宏觀審慎管理。英國成立了金融政策委員會（FPC）作為宏觀審慎管理部門，制定宏觀審慎政策，識別、監(jiān)控并采取措施消除或減少系統(tǒng)性風(fēng)險。同時在英格蘭銀行體系內(nèi)成立了新的審慎監(jiān)管局（PRA），負(fù)責(zé)對存款機構(gòu)、保險公司和系統(tǒng)重要性投資公司等進(jìn)行審慎監(jiān)管，以提高被監(jiān)管機構(gòu)的安全性和穩(wěn)健性。

賦予央行更多的金融監(jiān)管權(quán)限和宏觀審慎管理工作。在《多德- 弗蘭克法案》的建議下，美聯(lián)儲被賦予更多的金融監(jiān)管職能，其中包括監(jiān)管銀行、證券、保險及對沖基金和其他系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)；接替證券交易委員會（SEC）行使對投資銀行控股公司的監(jiān)管；修訂緊急貸款權(quán)，增強其危機反應(yīng)能力。

框架調(diào)整的具體目標(biāo)是加強監(jiān)管協(xié)調(diào)和防范系統(tǒng)性風(fēng)險。美國金融改革方案體現(xiàn)出美國已充分認(rèn)識到加強系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管的重要性，強調(diào)通過維持較高的資本充足率、限制高風(fēng)險投資和提高杠桿率等措施，對所有大型、關(guān)聯(lián)度高的系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)實施穩(wěn)健監(jiān)管。

機構(gòu)調(diào)整增加了保護投資者與消費者利益的具體舉措?，F(xiàn)代金融產(chǎn)品的復(fù)雜性使市場微觀主體難以正確理解其特征，并對其中蘊含的金融風(fēng)險作出正確評估。因此保障投資者與消費者的知情權(quán)與索賠權(quán)是各項改革方案中的共同內(nèi)容。美國專門成立了獨立的金融消費者保護局（CFPB）。英國新成立的FCA的第一職責(zé)就是金融消費者權(quán)益保護。

中國金融監(jiān)管機構(gòu)改革路徑選擇

成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，擔(dān)負(fù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。隨著經(jīng)濟增速的放緩，實體經(jīng)濟資本回報率下降，民間投資增速被“冰凍”，大量資金沒有進(jìn)入實體經(jīng)濟，而滯留在金融體系內(nèi)自我循環(huán)，導(dǎo)致風(fēng)險在金融體系內(nèi)部被固化。此外，同業(yè)業(yè)務(wù)、表外理財、非標(biāo)資產(chǎn)、交叉性金融產(chǎn)品等影子銀行業(yè)務(wù)造成資金空轉(zhuǎn)，監(jiān)管套利特征明顯，影響貨幣政策調(diào)控，進(jìn)一步侵蝕了金融體系自身的穩(wěn)定性。在此背景下，加強金融監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)成為改革的首要目標(biāo)。在學(xué)習(xí)其他國家改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會正式成立。其主要職責(zé)包括：一是落實黨中央對金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保金融改革發(fā)展正確方向，維護國家金融安全。二是審議金融業(yè)改革發(fā)展重大規(guī)劃，逐步淡化、剝離監(jiān)管機構(gòu)行業(yè)發(fā)展促進(jìn)者職責(zé)。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管重大事項，協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管，協(xié)調(diào)金融政策與相關(guān)財政政策、產(chǎn)業(yè)政策等。四是分析研判國際、國內(nèi)金融形勢，做好國際金融風(fēng)險應(yīng)對，研究系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范處置和維護金融穩(wěn)定重大政策。五是指導(dǎo)地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管，對金融管理部門和地方政府進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督和履職問責(zé)等。

合并銀監(jiān)會和保監(jiān)會，進(jìn)一步理順審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管邊界。近年來，在保險業(yè)新“國十條”及鼓勵險資運用的政策推動下，保險資金配置范圍不斷擴大，與銀行之間的資金交流規(guī)模也日益擴大，業(yè)務(wù)交叉尤其嚴(yán)重。同時，我國重要的系統(tǒng)性金融機構(gòu)多分布在銀行和保險業(yè)，混業(yè)經(jīng)營下的監(jiān)管缺失等問題容易滋生系統(tǒng)性金融風(fēng)險。因此，兩者的合并符合防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的要求。同時，銀行業(yè)和保險業(yè)的業(yè)務(wù)模式和監(jiān)管理念趨同，便于盡快實現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌目標(biāo)。銀行和保險的大多數(shù)主營業(yè)務(wù)都屬于間接融資，而證券市場屬于直接融資，不同的融資模式?jīng)Q定了其風(fēng)險擔(dān)當(dāng)機制存在明顯差異。就監(jiān)管理念而言，銀行業(yè)監(jiān)管和保險業(yè)監(jiān)管均強調(diào)資本充足率和流動性管理，“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”和中國“償二代”保險監(jiān)管制度有異曲同工之處。而證券行業(yè)監(jiān)管更加強調(diào)公平市場秩序、信息披露及投資者保護，與針對機構(gòu)合規(guī)監(jiān)管的銀行業(yè)和保險業(yè)存在顯著不同。將銀監(jiān)會與保監(jiān)會合并，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)銀行和保險領(lǐng)域監(jiān)管的最有效和最直接的方法，也在一定程度上適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的新需要。除此之外，保留證監(jiān)會的相對獨立也有進(jìn)一步鼓勵和支持直接融資市場發(fā)展之意。

央行擔(dān)負(fù)更多的宏觀審慎職能，各地金融監(jiān)管職責(zé)也將加強。央行除承擔(dān)貨幣政策職能外，更多擔(dān)負(fù)起宏觀審慎管理、系統(tǒng)重要性機構(gòu)監(jiān)管、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)法律法規(guī)體系健全及全口徑統(tǒng)計分析和預(yù)警等工作。此次將擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入，使得央行集貨幣政策職能和宏觀審慎職能于一身，其“貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”也會通過本輪改革逐漸清晰。下一步，央行將繼續(xù)完善貨幣政策框架，強化價格型調(diào)控和傳導(dǎo)，發(fā)揮金融價格杠桿在優(yōu)化資源配置中的決定性作用；繼續(xù)完善宏觀審慎政策框架，將更多金融活動、金融市場、金融機構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施納入宏觀審慎政策的覆蓋范圍；完善貨幣政策和宏觀審慎政策治理架構(gòu)，推進(jìn)金融治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。各地金融監(jiān)管局則在金穩(wěn)會和各監(jiān)管機構(gòu)的統(tǒng)一指導(dǎo)下，以維護地區(qū)內(nèi)金融穩(wěn)定為主要目標(biāo)，擔(dān)負(fù)起更多的金融監(jiān)管職責(zé)。

中國金融監(jiān)管機構(gòu)改革未來方向

考慮到金融監(jiān)管體系的路徑依賴因素及中國金融市場發(fā)展情況，“三層+雙峰”將是未來中國金融監(jiān)管體制改革的方向?！叭龑印笔侵疙攲訛閲鴦?wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，中間層為具體的金融監(jiān)管機構(gòu)，底層為大量的地方金融監(jiān)管部門；“雙峰”則是指在中間層內(nèi)部，將具體的監(jiān)管職能分為審慎監(jiān)管機構(gòu)和行為監(jiān)管機構(gòu)。

我國金融監(jiān)管體制改革將遵循“五步走”的戰(zhàn)略，一步步實現(xiàn)“三層+雙峰”的改革目標(biāo)。第一步，設(shè)立比原有的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議層級更高、職能完整的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，構(gòu)筑“三層”中的“頂層”，明確其為統(tǒng)籌我國金融監(jiān)管工作的最高權(quán)力部門，且為常設(shè)辦事機構(gòu)，擁有固定辦公地點及工作人員，并逐步建立起一套系統(tǒng)的工作機制和體系。第二步，授權(quán)國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會統(tǒng)籌中國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)工作。近期有關(guān)“大資管”等一系列金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)政策的出臺，顯示出該委員會的政策協(xié)調(diào)力度。通過逐步梳理各監(jiān)管機構(gòu)之間的沖突、重疊和真空地帶，為進(jìn)一步調(diào)整和理順“三層”中的“中間層”做好基礎(chǔ)。第三步，各地金融辦掛牌金融監(jiān)管局，在進(jìn)一步加強監(jiān)管統(tǒng)籌、杜絕監(jiān)管真空的基礎(chǔ)上，補齊“ 三層”中的“ 底層”。第四步，進(jìn)一步理順宏觀審慎和微觀審慎之間的邊界，由央行負(fù)責(zé)貨幣政策、宏觀審慎管理、系統(tǒng)重要性機構(gòu)及統(tǒng)計和金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。將銀監(jiān)會與保監(jiān)會合并，并將部分宏觀審慎職能提交央行負(fù)責(zé)，同時保留證監(jiān)會負(fù)責(zé)市場公平與消費者保護，朝著“雙峰”模式更進(jìn)一步。第五步，在鞏固“三層”監(jiān)管框架的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全“雙峰”模式。以銀行保險監(jiān)督管理委員會為改革試點基礎(chǔ)，劃清行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管權(quán)限，通過部門的整合與拆分，做好與央行宏觀審慎職能的配合。同時，證監(jiān)會也將逐步剝離其宏觀審慎與行業(yè)發(fā)展職能，主要擔(dān)負(fù)起維護市場秩序與保護投資者的職責(zé)?？梢哉f，當(dāng)前我們的改革已經(jīng)完成了前四步，仍需朝前走完最后一步。