土地儲備相關(guān)服務(wù)政府采購工作探討

劉彩霞 劉彥輝

摘要：目前各地正在逐步深入推進政府購買服務(wù)，而土地儲備是一項系統(tǒng)性、專業(yè)性強的工作，土地在實施儲備的過程中需要城市規(guī)劃設(shè)計、土地評估、會計審計等專項服務(wù)工作，旨在通過對土地儲備中城市規(guī)劃設(shè)計、土地評估、會計審計等專項服務(wù)采購的重要性和必要性進行分析，并結(jié)合武漢市實際對服務(wù)采購的幾種模式加以比較，探索出一條土地儲備服務(wù)采購的路徑，為土地儲備工作提供服務(wù)支持。

關(guān)鍵詞：土地儲備；政府采購；服務(wù)；模式分析

中圖分類號：F293.33 文獻標(biāo)識碼：C

文章編號：1001-9138-（2018）04-0056-61 收稿日期：2018-03-19

土地儲備是一項系統(tǒng)性、專業(yè)性強的工作，土地在實施儲備的過程中需要城市規(guī)劃設(shè)計、土地評估、會計審計等專項服務(wù)工作。而目前各地正在逐步深入推進的政府購買服務(wù)，就是通過引入競爭機制和契約化的管理方式，政府將一部分具有事務(wù)性、專業(yè)性的公共服務(wù)剝離出來轉(zhuǎn)移給社會力量來承擔(dān)，政府專心承擔(dān)“決策者”和“監(jiān)督者”的職能，通過發(fā)揮企業(yè)、市場、專業(yè)機構(gòu)和社會組織在資源配置中的作用，形成公共服務(wù)的有效供給機制，提高資源配置效率，降低政府公共服務(wù)成本。

本文旨在通過對土地儲備中城市規(guī)劃設(shè)計、土地評估、會計審計等專項服務(wù)采購的重要性和必要性進行分析，并結(jié)合武漢市實際對服務(wù)采購的模式加以比較，探索一條土地儲備服務(wù)采購的路徑。

1土地儲備的內(nèi)涵及意義

根據(jù)2017年新修訂的《土地儲備管理辦法》（國土資規(guī)〔2017〕17號）的解釋，土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)的行為。

土地儲備是一種政府行為，土地儲備工作的具體實施由土地儲備機構(gòu)承擔(dān)。土地儲備旨在發(fā)揮政府在土地市場中對資源配置的宏觀調(diào)控作用，規(guī)范土地市場運行，促進土地節(jié)約集約利用，落實城市總體規(guī)劃，盤活企業(yè)存量土地資產(chǎn)，防止國有土地資產(chǎn)流失。

2土地儲備相關(guān)服務(wù)政府采購工作的必要性

土地儲備工作涉及面廣、周期長，涉及城市規(guī)劃、土地征收、房屋拆遷、資金管理、土地前期開發(fā)、儲備土地的管護、土地供應(yīng)等諸多方面，是一項政策性強的綜合性系統(tǒng)工程。要維持土地儲備工作的正常運轉(zhuǎn)，必須依靠相關(guān)服務(wù)工作的支撐。這些服務(wù)工作主要包括土地評估技術(shù)咨詢服務(wù)、社會審計服務(wù)、用地規(guī)劃咨詢及技術(shù)服務(wù)等。

社會審計服務(wù)是會計師事務(wù)所作為獨立的外部機構(gòu)以第三者身份提供的見證服務(wù)，對國家權(quán)力部門或社會公眾負責(zé)，它主要對土地儲備資金的獲取、管理和使用等方面情況進行審計，審核土地儲備資金管理與使用的規(guī)范性、真實性和效益性，反映土地儲備供應(yīng)過程中存在的問題并提出改進建議，有利于制定土地收儲有關(guān)政策，有利于提高土地儲備管理水平，加強土地收儲資金的應(yīng)用效果，規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險，還可以保證高層決策的正確貫徹執(zhí)行，對決策的執(zhí)行進行監(jiān)督等，有效維護土地儲備機構(gòu)的生存和發(fā)展。因土地儲備方面的審計工作具有政策性強、情況復(fù)雜、涉及環(huán)節(jié)多、時間跨度長、專業(yè)性要求高等特點，且一些審計項目的實施具有突發(fā)性強、時間要求緊、審計任務(wù)繁重、操作環(huán)節(jié)復(fù)雜的現(xiàn)實問題，因此需要選擇專業(yè)水平高、效率高、審計質(zhì)量高、操作規(guī)范的社會專業(yè)機構(gòu)承擔(dān)相關(guān)的審計服務(wù)。

土地估價已成為國有建設(shè)用地出讓、租賃、抵押、城鎮(zhèn)房屋拆遷、企業(yè)改制、企業(yè)清算、資產(chǎn)重組、資產(chǎn)處置等經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)。土地儲備供應(yīng)過程中一系列的市場行為如土地收儲、土地供應(yīng)價格、土地抵押、土地租賃價格都需專業(yè)化的土地估價服務(wù)。土地收儲價格的合理評估，能夠解決企業(yè)改制的一系列資金不足問題；土地供應(yīng)價格的恰當(dāng)評估，可以防止國有土地資產(chǎn)的流失，對房地產(chǎn)價格也起到重要的調(diào)節(jié)作用；尤其在房屋征收過程中，通過客觀公正的征收補償價格評估，更能保護被征收人的合法權(quán)益。但我國的土地估價機構(gòu)良莠不齊，從最初的“估價所”到逐漸發(fā)展成為市場化的中介估價機構(gòu)，有的估價機構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員達不到規(guī)定數(shù)量；有的機構(gòu)新老估價師斷檔，知識更新跟不上節(jié)奏；有的估價機構(gòu)為了迎合客戶的要求，故意選擇有利于估價意圖的估價方法，或者隨意調(diào)整估價因子和參數(shù)以達到操縱估價結(jié)果的目的。因此，土地儲備機構(gòu)必須考慮整體利益，通過市場競爭的方式合理選用高水平、高質(zhì)量的評估機構(gòu)，才能保證土地資產(chǎn)評估的真實性和合理性，更好地維護土地儲備雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。

城市規(guī)劃是政府實施城市發(fā)展戰(zhàn)略的空間體現(xiàn)，體現(xiàn)了城市管理的超前意識，是引導(dǎo)土地儲備實施的重要依據(jù)。城市規(guī)劃是城市建設(shè)的基礎(chǔ)，而土地儲備則是城市規(guī)劃實現(xiàn)的前提條件。土地儲備是在城市規(guī)劃建設(shè)中必不可少的元素，只有擁有足夠的土地資源才能有效地保證城市的規(guī)劃實施。目前，規(guī)劃服務(wù)的提供方越來越壯大，越來越多元，市場準入條件也逐步放寬。但面對需求，規(guī)劃隊伍在數(shù)量和質(zhì)量上都有短缺，需要進行有重點的規(guī)范，因此一些城市考慮將法定規(guī)劃單獨列出來，由專門的機構(gòu)來實施；法定規(guī)劃編制過程中的方案與技術(shù)咨詢，以及大量的“非法定規(guī)劃”服務(wù)，將放開市場進行競爭。城市規(guī)劃服務(wù)市場實行開放是符合市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢的，總的來說，規(guī)劃設(shè)計市場采取公開方式能夠盡可能地體現(xiàn)公平、公正、公開的原則，從而達到在盡可能大的范圍內(nèi)選擇好的技術(shù)隊伍或征集好的設(shè)計方案。

鑒于政府采購工作的不斷深入，各地根據(jù)《政府采購法》及其實施條例相繼出臺了諸多政府采購的地方性文件，因此土地儲備機構(gòu)在采購服務(wù)過程中可依據(jù)政府采購的相關(guān)文件規(guī)定依法推進，規(guī)范操作，以便采購到高質(zhì)量、高水平的服務(wù)機構(gòu)為土地儲備供應(yīng)工作提供保障。

3土地儲備相關(guān)服務(wù)政府采購的模式分析

根據(jù)《政府采購法》及財政部《關(guān)于印發(fā)政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法的通知》，我國政府可以采取的六種采購方式分別是： 公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價和競爭性磋商?，F(xiàn)結(jié)合武漢市政府采購實際，就六種采購方式的適用范圍予以分析，在采購過程中結(jié)合項目實際進行采用。

3.1公開招標(biāo)的適用范圍

根據(jù)武漢市政府采購的有關(guān)文件規(guī)定，批量或者單項采購金額一次性達到100萬元以上的貨物或服務(wù)類項目、預(yù)算金額200萬元以上的工程類項目，必須采用公開招標(biāo)方式進行采購。公開招標(biāo)，競爭性強，透明度高，程序規(guī)范，最能體現(xiàn)公開、公平、公正的原則。但公開招標(biāo)也有其弊端，一是持續(xù)時間較長，招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起到投標(biāo)截止之日止不得少于2 0 日；二是確定中標(biāo)供應(yīng)商前，采購人不能與投標(biāo)供應(yīng)商就投標(biāo)價格、投標(biāo)方案等實質(zhì)性內(nèi)容進行談判，且一旦進入招標(biāo)程序， 采購人就必須嚴格按照法律、法規(guī)要求和招標(biāo)文件的規(guī)定選擇中標(biāo)供應(yīng)商。

3.2邀請招標(biāo)的適用范圍

《政府采購法》第29條規(guī)定，邀請招標(biāo)只適用于兩種情形：一是采購項目具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購的；二是采用公開招標(biāo)方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大的。邀請招標(biāo)適用范圍較窄，程序上增加了資格預(yù)審公告和資格預(yù)審評審環(huán)節(jié)，且采購人從評審合格的投標(biāo)人中通過隨機方式選擇3家以上的投標(biāo)人，向其發(fā)出投標(biāo)邀請書，因此項目持續(xù)時間比公開招標(biāo)還要長，且競爭性有限。

3.3競爭性談判的適用范圍

競爭性談判適用以下四種情形：一是招標(biāo)后無供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；二是技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的；三是采購招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的；四是不能事先計算出價格總額的。競爭性談判是一種常用的采購方式，主要基于以下原因：一是持續(xù)時間短，從談判文件發(fā)出之日起到首次談判響應(yīng)文件截止之日止不得少于3個工作日，實際操作中經(jīng)常按3個工作日計算；二是談判小組能對談判文件中有關(guān)細節(jié)進行詳細洽談，可使一些事先不確定的采購需求更加明晰；三是對供應(yīng)商的報價進行多輪談判后，最終達到適當(dāng)?shù)膬r格，可防范采購風(fēng)險，節(jié)約采購資金。在符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等的前提下， 以提出最低報價的供應(yīng)商作為成交供應(yīng)商。

3.4詢價的適用范圍

詢價方式采購適用于采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的政府采購項目。詢價采購因采購貨物的標(biāo)準化和統(tǒng)一性，采購方式簡便、快捷、效率高，同時價格作為唯一因素選擇成交人，能夠降低采購風(fēng)險。但詢價對比的主要是價格因素，對于后續(xù)服務(wù)質(zhì)量及供貨速度并不確定。該種采購方式適用于貨物采購。

3.5單一來源的適用范圍

單一來源方式適用以下三種情形：一是只能從唯一供應(yīng)商處采購的；二是發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；三是必須保證原有采購項目的一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額的百分之十。單一來源采購是一種特殊的采購方式，不具有公開性和競爭性，導(dǎo)致透明度低，可監(jiān)督性弱，容易出現(xiàn)權(quán)力尋租行為，在實際應(yīng)用中并不廣泛。尤其第一種情形需要組織有關(guān)專家進行論證并在指定媒體上進行公示無異議后才能繼續(xù)，因此前期程序更加復(fù)雜導(dǎo)致采購時間長。

3.6競爭性磋商的適用范圍

競爭性磋商采購方式適用于以下五種情形：一是政府購買服務(wù)項目；二是技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳規(guī)和具體要求的；三是因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的；四是市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目；五是按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例必須進招標(biāo)的工程建設(shè)項目以外的工程建設(shè)項目。競爭性磋商方式與競爭性談判的區(qū)別包括：一是競爭性磋商確定成交采用綜合評分法，即響應(yīng)文件滿足磋商文件全部實質(zhì)性要求且按評審因素的量化指標(biāo)評審得分最高的供應(yīng)商成交。二是磋商完成后，磋商小組按照評審得分由高到低的順序推薦3名以上成交候選供應(yīng)商。競爭性磋商項目，磋商文件的發(fā)售期限自開始發(fā)售之日起不得少于5個工作日；競爭性磋商項目，從磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止，不得少于10日。

4土地儲備相關(guān)服務(wù)政府采購程序

結(jié)合武漢市實際，土地儲備相關(guān)服務(wù)政府采購程序大概可以分為以下幾個階段：第一，編制政府采購預(yù)算和申報政府采購計劃。采購單位根據(jù)預(yù)算編制的要求，結(jié)合武漢市政府頒布的《年度政府集中采購目錄及采購限額標(biāo)準》等編制本單位年度采購預(yù)算，并在“武漢市政府采購預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理系統(tǒng)”申報服務(wù)項目的政府采購計劃。第二，與采購代理機構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，明確委托的范圍、權(quán)限和期限等具體事項，約定雙方權(quán)利和義務(wù)。第三，確定采購需求。采購單位應(yīng)對采購項目的市場、服務(wù)水平、價格等情況進行市場調(diào)查，科學(xué)合理地確定采購需求。第四，實施采購。招標(biāo)代理機構(gòu)會同采購單位編制采購文件，按照確定采購方式的規(guī)定程序發(fā)布采購公告并在規(guī)定的時間組織專家進行評審，采購單位根據(jù)專家評審報告中推薦的成交候選人順序確定成交供應(yīng)商，并在規(guī)定時間內(nèi)予以公告并發(fā)出成交通知書。第五，簽訂合同。采購單位在成交通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照采購文件確定的事項與成交供應(yīng)商簽訂政府采購合同。第六，履約驗收及支付采購資金。采購單位按照政府采購合同規(guī)定的內(nèi)容對供應(yīng)商履約情況進行驗收后，向成交供應(yīng)商支付采購資金。

5土地儲備相關(guān)服務(wù)政府采購應(yīng)注意的幾個問題

5.1建立土地儲備政府采購活動的有效協(xié)調(diào)機制

土地儲備機構(gòu)購買服務(wù)是一項系統(tǒng)工程，涉及使用部門、采購部門和監(jiān)督部門，需要土地儲備機構(gòu)從戰(zhàn)略高度和全局視角進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并明確采購管理中的不相容職責(zé)，以形成相互制約的機制，使用部門應(yīng)按照工作需要提供采購需求，采購部門按照政府采購的程序?qū)嵤┎少彛瑑?nèi)部審計和紀檢監(jiān)察部門在政府采購活動中進行全程參與監(jiān)督，從而有效防范土地儲備機構(gòu)政府采購的風(fēng)險。

5.2簽訂規(guī)范化政府采購服務(wù)協(xié)議并進行履約管理

協(xié)議的簽訂是提供明確外包服務(wù)的基礎(chǔ)，合同文本中必須有明確的規(guī)定并能夠保證落實，對承包的條件和具體要求規(guī)定定性或定量的指標(biāo)，使政府能夠在期中或期末監(jiān)測承包商的工作績效，明確服務(wù)事項。同時，購買主體應(yīng)做好對項目執(zhí)行情況的跟蹤，督促承接服務(wù)的單位嚴格履行合同，確保服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)對象滿意度。承接服務(wù)的單位履行合同約定后，購買主體應(yīng)當(dāng)及時組織對合同履行情況進行檢查驗收。

5.3建立購買服務(wù)績效考評體系

購買主體完成購買服務(wù)工作后，可以建立購買服務(wù)績效考評體系，采取定期評估、服務(wù)對象回訪、滿意度測評等方式進行連續(xù)性、動態(tài)化評估，對購買服務(wù)進行全過程跟蹤，不僅有利于檢驗項目服務(wù)成效和資金使用效率，也有利于促進政府購買服務(wù)規(guī)范化發(fā)展，還可以通過對社會組織提供的服務(wù)效果進行評價，幫助社會組織發(fā)現(xiàn)不足，不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平，促使其實現(xiàn)良性發(fā)展。

參考文獻：

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