行政程序違法法律責(zé)任制度的域外借鑒及困境分析

蘭路曉　劉瑞彬

關(guān)鍵詞 行政程序 違法 法律責(zé)任

基金項(xiàng)目：本文系2017年河北省研究生創(chuàng)新資助項(xiàng)目“行政程序違法的法律責(zé)任機(jī)制研究”課題的研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：CXZZSS2017009。

作者簡(jiǎn)介：蘭路曉，河北大學(xué)政法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)，碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)；劉瑞彬，河北大學(xué)政法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)，碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.012

因?qū)嶓w法總有不完善之處，才有了“不作為”賴(lài)以存在的基礎(chǔ)，但我們引入統(tǒng)一性和專(zhuān)門(mén)性的程序法，可以有效地從程序法的角度使其不能“生存”，即行政執(zhí)法者不可再鉆法律的漏洞，卻可因應(yīng)為而不為的程序違法而歸責(zé)，以此來(lái)敦促各行政機(jī)關(guān)恪盡職守，積極作為，直面行政相對(duì)人的需求，不能為逃避責(zé)任而無(wú)所作為。在這里，我們需要對(duì)我國(guó)目前的程序立法進(jìn)行認(rèn)真分析，發(fā)現(xiàn)其所存在的問(wèn)題，并進(jìn)行全新的制度構(gòu)建。值得注意的是，程序法的落實(shí)有賴(lài)于對(duì)于行政程序違法的法律責(zé)任部分的制度構(gòu)建，無(wú)責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，則程序法亦是沒(méi)有實(shí)際存在意義的，發(fā)揮不了其制衡行政權(quán)運(yùn)作的作用。

一、行政程序違法的概念及認(rèn)定

法律責(zé)任的產(chǎn)生是以行政機(jī)關(guān)的違法行為為前提條件的，沒(méi)有后者即不可能有前者，二者密切相關(guān)。因此，從程序違法行為的角度來(lái)看，追究行政程序違法法律責(zé)任的首要問(wèn)題就是來(lái)界定什么是行政程序違法行為。

有學(xué)者提出，行政程序違法是指在行政法律關(guān)系中，行政主體在作出具體行政行為的過(guò)程中違反了法定的程序，具體指違反了法律明確規(guī)定的行為方式、步驟、順序和時(shí)效，并因此而承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的行為。很明顯，“行政程序違法”是一否定性概念，現(xiàn)實(shí)問(wèn)題總是出其不意的，如若就此進(jìn)行規(guī)定，則違背了法的可預(yù)測(cè)性和穩(wěn)定性?；谠搯?wèn)題，我們通過(guò)轉(zhuǎn)換思維的角度即可解決。行政程序違法和正當(dāng)行政程序這兩個(gè)概念之間有著內(nèi)在必然聯(lián)系，我們很難從否定性角度窮盡一個(gè)概念的具體含義，卻可以從正面角度來(lái)樹(shù)立一個(gè)標(biāo)桿。簡(jiǎn)言之，不再研究認(rèn)定行政程序違法的概念，而是從正面來(lái)認(rèn)定正當(dāng)行政程序的概念。

認(rèn)定正當(dāng)行政程序的概念，我們從兩個(gè)角度來(lái)把握，一方面，正當(dāng)行政程序要保證其形式上的正當(dāng)性，具體指行政程序需要具備中立、公開(kāi)、參與等最低限度的形式上的公正性；另一方面，要保證行政程序的正當(dāng)還需要考慮其價(jià)值層面的內(nèi)涵，即實(shí)現(xiàn)行政程序的實(shí)質(zhì)正義，其中要求對(duì)主觀(guān)公權(quán)利和客觀(guān)法秩序兩大利益代表進(jìn)行平衡。正當(dāng)行政程序不能單純從程序的角度思考個(gè)案，否則會(huì)走程序形式主義的路子，而應(yīng)講求細(xì)化到每個(gè)個(gè)案的實(shí)質(zhì)正義，靈活性地開(kāi)展司法活動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。

以上為正當(dāng)行政程序的一個(gè)理論上的構(gòu)造，理論必須服務(wù)于法律實(shí)務(wù)。因此，從實(shí)務(wù)操作的角度來(lái)探討正當(dāng)行政程序的認(rèn)定，筆者認(rèn)為：首先，從形式法治的角度，行政執(zhí)法的合法性、合理性首先以行政立法為前提，只有首先實(shí)現(xiàn)了有法可依，之后才會(huì)產(chǎn)生依法而為、違法追責(zé)的問(wèn)題。據(jù)此，正當(dāng)行政程序的認(rèn)定中，我們首先要明確程序法法源。程序法的法源，傳統(tǒng)上我們一般將其所適用法律的位階限定在法律、法規(guī)兩個(gè)層面，具體指“在相關(guān)法律、法規(guī)中對(duì)程序作了法定要求的，即為法定程序，那樣行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)必須嚴(yán)格遵循法定程序，否則面臨程序違法的法律責(zé)任。相反，如若法律、法規(guī)未明確規(guī)定某一行政行為所適用的法定程序，即意味著行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中享有一定的自由裁量權(quán)?！?/p>

有不同看法的學(xué)者提出：應(yīng)將法定程序中法的外延擴(kuò)大至規(guī)章和其他規(guī)范性文件。筆者認(rèn)為，地方規(guī)范性文件往往是各地方從各地實(shí)際情況出發(fā)，以提高行政效率、更好地進(jìn)行行政管理為目的，經(jīng)常是臨時(shí)性的，其不具有可以作為執(zhí)法依據(jù)的穩(wěn)定性等特征，應(yīng)將之排除；相反，規(guī)章則符合作為法源的基本條件，其穩(wěn)定性?xún)?yōu)于地方規(guī)范性文件，其制定遵循嚴(yán)格的立法審查和監(jiān)督程序，并且符合行政法治的實(shí)踐；其次，從實(shí)質(zhì)法治的角度，亦即為實(shí)現(xiàn)正當(dāng)行政程序價(jià)值上的正當(dāng)性，我們應(yīng)引入法律原則作為認(rèn)定程序違法的法源，行政執(zhí)法實(shí)踐是復(fù)雜的。無(wú)論如何，我們都無(wú)法從立法上窮盡一切違法行為。面對(duì)實(shí)踐的發(fā)展，法律出現(xiàn)漏洞也是難免的，法的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性要求立法不能朝令夕改，而如何解決現(xiàn)實(shí)中不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題，則有賴(lài)于法律原則的支撐。法律原則是對(duì)法律精神的概括和提煉，指導(dǎo)著立法的方向，但凡違反法律原則原意的，均可認(rèn)定為違法，極大地彌補(bǔ)了實(shí)體法的固有不足。

二、域外主要國(guó)家行政程序違法的法律責(zé)任制度的認(rèn)識(shí)

我國(guó)行政程序違法法律責(zé)任方面的相關(guān)規(guī)定依舊存在很多問(wèn)題。相比之下，國(guó)外一些國(guó)家，相關(guān)規(guī)定已經(jīng)相當(dāng)完善。因此，我們有必要借鑒，加快完善我國(guó)的法律制度。

首先，從英美法系來(lái)看，典型的代表有崇尚“自然正義”原則的英國(guó)和奉行“正當(dāng)法律程序”原則的美國(guó)。英國(guó)是一個(gè)典型判例法國(guó)家，“法官造法”就是對(duì)之最形象的說(shuō)明。英國(guó)在認(rèn)定行政程序違法上，法官依舊充當(dāng)著重要的角色，值得注意的是，法官在對(duì)案件說(shuō)涉及的某項(xiàng)法律程序的規(guī)定進(jìn)行司法審查時(shí)，受兩個(gè)因素的影響：案件所涉及的公共利益和個(gè)人利益，總會(huì)在充分權(quán)衡這兩個(gè)因素后再做決定；美國(guó)的正當(dāng)法律程序原則和筆者所認(rèn)同的正當(dāng)行政程序理論的構(gòu)造是不謀而合的，既追求形式上的程序規(guī)則，同時(shí)追求實(shí)體法意義上的公平和正義，在具體的制度規(guī)定中，與我國(guó)當(dāng)前行政程序相關(guān)規(guī)定有諸多類(lèi)似之處。例如，在進(jìn)行行政立法時(shí)的聽(tīng)證程序非法定程序，而是立法機(jī)關(guān)的職權(quán)行為；同樣，在專(zhuān)門(mén)性的行政許可法和行政處罰法中，則對(duì)聽(tīng)證程序的適用進(jìn)行了明確的規(guī)定。在符合法定情況時(shí)，聽(tīng)證即為法定程序，違背即違法，必然導(dǎo)致行政行為無(wú)效。

其次，從大陸法系來(lái)看，法國(guó)和德國(guó)為典型代表。就法國(guó)的情況來(lái)說(shuō)，如若行政行為出現(xiàn)實(shí)質(zhì)違法的情況，其將面臨被否定的法律后果，這是毋庸置疑的。這里需要著重說(shuō)明的是：法國(guó)對(duì)形式違法的制裁是靈活的。具體指：一方面要著重考慮行政相對(duì)人的個(gè)人利益，另一方面也不能過(guò)度吹毛求疵，走形式主義的路子，降低行政管理的效率。其中，通過(guò)對(duì)形式違法做諸多細(xì)致的分類(lèi)，法官根據(jù)不同的分類(lèi)，適用不同的法律效果。例如，將形式違法區(qū)別為羈束行政行為的形式違法和自由裁量行為的形式違法。對(duì)于羈束行政行為，因其據(jù)法而為，在實(shí)體決定合法的前提下，程序的違法不會(huì)導(dǎo)致原行政行為被撤銷(xiāo)的法律后果。因?yàn)樾伦鞯男姓袨榕c原行為并沒(méi)有區(qū)別，單純追求形式主義，妨礙行政效率。相反，自由裁量行為賦予了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)很大的權(quán)力，其權(quán)力不能被濫用，必須得到制衡，保護(hù)行政相對(duì)人所具有的被尊重的程序權(quán)利。德國(guó)在法律責(zé)任制度設(shè)立中，在法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)形式上，有我們可學(xué)習(xí)之處。具體指：在傳統(tǒng)的無(wú)效和撤銷(xiāo)這兩種法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式外，德國(guó)還規(guī)定了補(bǔ)正和轉(zhuǎn)換兩種責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式。其中補(bǔ)正和轉(zhuǎn)換主要針對(duì)輕微程序瑕疵行政行為，這樣可以兼顧行政效率和行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

最后，通過(guò)對(duì)國(guó)外相關(guān)國(guó)家的研究分析，我們可以直觀(guān)地感受到，國(guó)外國(guó)家程序違法的法律責(zé)任機(jī)制設(shè)立，既遵循原則性的立法精神的指導(dǎo)，避免法律文本的僵化。同時(shí)，注重從個(gè)案出發(fā)，避免“一刀切”。既考慮到公共利益，又重視個(gè)人利益的保護(hù)。通過(guò)綜合權(quán)衡，來(lái)適用不同的責(zé)任后果，頗具靈活性和細(xì)致性，并且時(shí)刻以實(shí)質(zhì)正義和形式正義的協(xié)調(diào)統(tǒng)一為落腳點(diǎn)。相反，我國(guó)的立法、執(zhí)法現(xiàn)狀問(wèn)題多發(fā)，值得將國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)借鑒過(guò)來(lái)，使我們的制度設(shè)立也更加的統(tǒng)一、靈活和細(xì)致。

三、我國(guó)現(xiàn)行行政程序違法法律責(zé)任制度的不足

（一）立法上缺乏一部統(tǒng)一的行政程序法

眾所周知，有法可依是一切法律活動(dòng)有效開(kāi)展的前提。然而，讓人倍感尷尬的是，我國(guó)的行政程序立法始終未見(jiàn)成效，盡管眾多學(xué)者均從各方面展開(kāi)豐富論述，但目前為止，統(tǒng)一的行政程序法在我國(guó)的法律體系中依舊缺位。同樣，雖然在行政許可法、行政處罰法等專(zhuān)門(mén)性法律中已經(jīng)有關(guān)于程序的規(guī)定，但不得不承認(rèn)地是：這樣分散的立法，是無(wú)法滿(mǎn)足實(shí)踐需求的，甚至在出現(xiàn)新問(wèn)題時(shí)，因?yàn)槿狈σ粋€(gè)總的指導(dǎo)方向，會(huì)出現(xiàn)模棱兩可的局面。因此，通過(guò)制定一部統(tǒng)一的行政程序法是我們當(dāng)前必須解決的首要問(wèn)題。

（二）“重實(shí)體、輕程序”的法律文化是制度完善的阻礙

法律文化是影響法律制度發(fā)揮作用的重要因素，它關(guān)乎法律制度在實(shí)踐中的可操作性。中國(guó)當(dāng)前的“重實(shí)體、輕程序”的法律文化與我國(guó)當(dāng)前法治發(fā)展水平有一定關(guān)聯(lián)，但根源于中國(guó)的政治文化背景，中國(guó)的政治文化承襲傳統(tǒng)的“官本位”等思想，個(gè)人權(quán)利保護(hù)的觀(guān)念淡薄。在主觀(guān)公權(quán)利和客觀(guān)法秩序的角逐中，對(duì)行政相對(duì)人的利益保護(hù)讓步于行政管理的效率和秩序的穩(wěn)定。因此，盡管當(dāng)下我們捕捉到了程序所具有的獨(dú)特的價(jià)值，但要真正將行政程序的規(guī)范作用予以普及和適用，仍需對(duì)當(dāng)前的政治文化予以革新，政治文化的變革必然影響法律文化的改變，到那時(shí)程序的作用可以得到更好的發(fā)揮。

（三）法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)形式不夠細(xì)化

一個(gè)粗制濫造的法律制度對(duì)于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題無(wú)異于隔靴搔癢。因?yàn)樵谌狈γ鞔_規(guī)定的情況下，問(wèn)題依舊是問(wèn)題，無(wú)法有效解決。當(dāng)前我國(guó)的行政程序違法的法律責(zé)任制度就面臨這樣的問(wèn)題，過(guò)分的“一刀切”。例如， 當(dāng)前我國(guó)行政程序違法的法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式主要包括：無(wú)效、撤銷(xiāo)、確定違法、責(zé)令履行職責(zé)、賠償?shù)?，適用最多的是無(wú)效和撤銷(xiāo)。這樣很容易走形式主義的路子，而影響了行政效率，有必要借鑒法國(guó)的制度設(shè)立，對(duì)不同的行為進(jìn)行分類(lèi)，適用不同的法律后果。諸如，對(duì)于一些次要的程序違法行為，在不改變?cè)夹姓袨榈那疤嵯拢梢圆捎醚a(bǔ)正、更正的責(zé)任形式，既滿(mǎn)足了行政相對(duì)人的利益需求，也兼顧了行政管理的效率。此外，可以借鑒德國(guó)豐富的責(zé)任形式，充實(shí)我們的法律制度。

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