讓宅基地“三權(quán)分置”改革成為鄉(xiāng)村振興新抓手

鄭風(fēng)田

【摘要】探索推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”改革，可以激活數(shù)百萬億的農(nóng)村宅基地市場，不但可以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、讓城鄉(xiāng)走向融合，而且可以讓鄉(xiāng)村獲得城市的社會(huì)資本，止住衰敗、走向振興，因而具有非常大的必要性和迫切性。

【關(guān)鍵詞】宅基地 “三權(quán)分置” 鄉(xiāng)村振興

【中圖分類號(hào)】C912.82 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

據(jù)新華社報(bào)道，2018年1月15日，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會(huì)議上表示，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的啟動(dòng)，對(duì)解決當(dāng)前農(nóng)村宅基地的改革死結(jié)與鄉(xiāng)村振興都非常重要，也關(guān)系農(nóng)民的福祉。

宅基地“三權(quán)分置”改革的必要性、迫切性及重要意義

探索推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”改革，如果步子能夠邁得足夠大，可以成功激活數(shù)百萬億的農(nóng)村宅基地市場，不但可以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、讓城鄉(xiāng)走向融合，而且可以讓鄉(xiāng)村獲得城市的社會(huì)資本，止住衰敗、走向振興，因而具有非常大的必要性和迫切性。

就必要性而言，首先，農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量龐大，但閑置、低效率使用數(shù)量巨大。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為91612平方公里，而農(nóng)村建設(shè)用地面積為191158平方公里，農(nóng)村建設(shè)用地面積是城鎮(zhèn)的2倍以上。農(nóng)村集體建設(shè)用地主要包括三部分，即鄉(xiāng)村企業(yè)用地、公益性建設(shè)用地及宅基地，在農(nóng)村的19萬多平方公里的建設(shè)用地中，農(nóng)村宅基地面積為13萬平方公里，約占70%。由于2.8億農(nóng)民進(jìn)城打工，加上近億人近年來變成城鎮(zhèn)居民，大量的宅基地處于閑置與低效率利用狀態(tài)，有些人估計(jì)占三分之一，也就是6000多萬畝，而閑置不用狀態(tài)約有一半，也就是3000多萬畝。

其次，農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)收益無法提升，城鄉(xiāng)居民財(cái)富差距愈拉愈大。農(nóng)民擁有2億多畝的宅基地，基本上沒有獲得多少財(cái)產(chǎn)性收入。近年來雖然多次提升農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益，但一直沒有突破1%，主要原因還是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)——宅基地一直沒有改革，成為一塊沉睡的資產(chǎn)。而城鎮(zhèn)居民，尤其是大城市居民，在一線城市擁有一套房子可能就變成了千萬富翁，在二三線城市也會(huì)因?yàn)閾碛蟹课荻兂砂偃f富翁。農(nóng)民擁有如此龐大的宅基地，但其實(shí)際財(cái)產(chǎn)價(jià)值屈指可數(shù)。主要原因是我國規(guī)定宅基地只能在本村集體成員內(nèi)部交易，事實(shí)上是無法交易，致使其真正的價(jià)值并沒有顯現(xiàn)出來。農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民的財(cái)產(chǎn)數(shù)量差距愈拉愈大。

再次，農(nóng)民工無法賣宅進(jìn)城買房，無法完全融入城市、變成市民，拖延了城市化進(jìn)程。目前大量農(nóng)民工中真正能夠在城市購買房屋的比例很小，一個(gè)重要原因是他們無法賣掉宅基地作為首付進(jìn)行置換。正如國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦所講的：“如果農(nóng)民的房子可以賣的話，收益就不僅僅是辦旅游那點(diǎn)收入，當(dāng)?shù)氐牡貎r(jià)就起來了，農(nóng)民的集體用地、宅基地價(jià)格可能就不止翻一番兩番了。農(nóng)民土地值錢了以后，有些人可以把這個(gè)房子賣掉，手頭就有錢了，就可以進(jìn)城買房了，促進(jìn)城里房地產(chǎn)去庫存。這是理論和政策上非常實(shí)際的問題。”

就迫切性而言，首先，不讓交易導(dǎo)致城鄉(xiāng)資源阻斷，城鄉(xiāng)融合無法實(shí)現(xiàn)；通過宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以促進(jìn)要素市場化的形成。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律”。而目前我國農(nóng)村極其稀缺的土地資源，尤其是農(nóng)村建設(shè)用地一直未被市場合理配置，建設(shè)用地指標(biāo)與地方實(shí)際需求嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致資源利用效率非常低下。擁有大量宅基地的農(nóng)民也無法享受城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的紅利。如果能夠通過宅基地“三權(quán)分置”改革，促進(jìn)農(nóng)村土地要素的市場化，就可以打破城鄉(xiāng)土地要素的分隔，使城鄉(xiāng)要素資源同權(quán)同利。

其次，不讓交易導(dǎo)致村莊逐步衰敗、難以活化；如果允許交易，則可止住鄉(xiāng)村衰敗、活化村莊。由于宅基地?zé)o法流轉(zhuǎn)，只能以征地的形式單向向城市流出，村莊間無法進(jìn)行交易，更無法吸引城市資源下鄉(xiāng)配置鄉(xiāng)村資源，導(dǎo)致鄉(xiāng)村不斷衰敗。而通過宅基地“三權(quán)分置”改革，把使用權(quán)放活，就可以吸引城市資源來建設(shè)鄉(xiāng)村，從而打破鄉(xiāng)村原來的封閉，打破封閉的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓鄉(xiāng)村發(fā)展引進(jìn)外來活水。

再次，如果宅基地市場建立起來，我國的GDP會(huì)迅猛增加。近年來一些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村宅基地其實(shí)一直在地下進(jìn)行交易著，但由于政策限制，這些閑置的宅基地沒有合法的交易渠道，價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其價(jià)值。僅從目前全國各地的建設(shè)用地增減掛鉤試驗(yàn)來看，每畝價(jià)值近10萬元，一旦交易市場透明，其價(jià)格應(yīng)該立即翻倍，也就是每畝20萬元。我國農(nóng)地有3億畝，照此計(jì)算就是60萬億。有些人認(rèn)為應(yīng)該是每畝50萬元，那全國因此會(huì)增加150萬億的市場價(jià)值。如果將這些價(jià)值計(jì)入GDP，相信我國的GDP將因此而大增。

宅基地“三權(quán)分置”的核心原則

深化宅基地“三權(quán)分置”制度改革，必須堅(jiān)持宅基地的使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，不僅僅在村莊內(nèi)部流轉(zhuǎn)，也不僅僅在縣域農(nóng)村戶籍內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而且應(yīng)該允許在城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)。其流轉(zhuǎn)期限可長可短，最長可以與國有土地流轉(zhuǎn)看齊，即70年。只有這樣才可以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

第一，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)自由流轉(zhuǎn)。有關(guān)宅基地的流轉(zhuǎn)，有各種各樣的觀點(diǎn)。完全自由派主張宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不應(yīng)該受到任何限制，應(yīng)當(dāng)如建設(shè)用地使用權(quán)一樣自由流轉(zhuǎn)。而限制使用權(quán)流轉(zhuǎn)學(xué)派認(rèn)為，流轉(zhuǎn)會(huì)損害農(nóng)民根本利益。其實(shí)我國宅基地私下流轉(zhuǎn)比較多的地區(qū)是發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部大量農(nóng)村的宅基地在閑置著。要相信農(nóng)民是理性經(jīng)濟(jì)人，但要賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)利。允許交易，對(duì)農(nóng)民來講非常重要。

第二，農(nóng)村土地改革應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍。過去宅基地的流轉(zhuǎn)主要限制在村莊集體成員內(nèi)部。因?yàn)楸炯w成員都有宅基地，所以這種規(guī)定實(shí)質(zhì)上等同于不讓流轉(zhuǎn)。未來應(yīng)該允許宅基地使用權(quán)不僅僅在同縣域的農(nóng)村戶籍內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而且還可以在城市之間流轉(zhuǎn)。只有這樣，才能吸引城市資源來建設(shè)鄉(xiāng)村，打破城鄉(xiāng)之間資源流轉(zhuǎn)的障礙，讓鄉(xiāng)村能夠活起來。

第三，宅基地流轉(zhuǎn)的時(shí)間應(yīng)該足夠長，應(yīng)該跟國有土地流轉(zhuǎn)時(shí)間一致，即70年。2017年8月，國土資源部會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，事實(shí)上已經(jīng)突破了城鄉(xiāng)土地供應(yīng)的二元分化。為防止出現(xiàn)“以租代售”，在國內(nèi)首批13個(gè)試點(diǎn)中，北京公布的試點(diǎn)方案就規(guī)定“只租不售”“單次租期不得超過10年”。而農(nóng)村宅基地使用權(quán)改革應(yīng)該邁出更大步伐，只有延長到70年，才能真正激活市場。

第四，放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)宅交易市場。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)目前還受到諸多限制，而建立起一個(gè)農(nóng)村集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)市場非常重要，只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地“同地同價(jià)同權(quán)”，使要素市場平等化，宅基地使用權(quán)才能真正流轉(zhuǎn)。未來應(yīng)該允許宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，還應(yīng)該允許農(nóng)民住房的買賣、抵押和出租。

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市是未來的必然趨勢，但前提是必須明確產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)益分配機(jī)制，建立統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場，防止公權(quán)力侵占。目前我國的農(nóng)村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問題，未來應(yīng)該確權(quán)發(fā)證、明確農(nóng)民的權(quán)益，在此基礎(chǔ)上建設(shè)產(chǎn)權(quán)交易市場，喚醒農(nóng)村的沉睡資本。

構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”制度的配套體系

第一，建立宅基地產(chǎn)權(quán)明晰制度，二證齊全。我國農(nóng)村宅基地由于歷史與地域的差異，會(huì)有不少歷史遺留問題，但應(yīng)該本著城市不動(dòng)產(chǎn)登記的原則，在產(chǎn)權(quán)界定清晰的基礎(chǔ)上，納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，讓農(nóng)民拿到宅基地土地使用權(quán)證及房產(chǎn)證，保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益。

第二，建立宅基地自愿有償退出機(jī)制，統(tǒng)籌利用騰退宅基地。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，每年有大量農(nóng)村居民變成城市居民，還有大量農(nóng)民在城鎮(zhèn)買房。應(yīng)該探索農(nóng)民宅基地退出機(jī)制，不能讓村集體成為壟斷的唯一退出交易人。因?yàn)閴艛鄷?huì)產(chǎn)生低價(jià)，不利于宅基地退出市場的形成，也不利于農(nóng)民獲得首付資金在城鎮(zhèn)購房。近年來全國不少地區(qū)在探索農(nóng)民宅基地有償自愿退出，效果不錯(cuò)。

第三，賦予宅基地抵押擔(dān)保權(quán)。城鎮(zhèn)居民可以用首付加上抵押貸款住上房屋，農(nóng)村宅基地改革也應(yīng)該讓農(nóng)民獲得同等的權(quán)利。應(yīng)該建立農(nóng)村宅基地的抵押擔(dān)保制度，讓農(nóng)民以宅基地的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證作為抵押獲得抵押貸款，將農(nóng)民的沉睡資產(chǎn)喚醒。當(dāng)然同時(shí)也要建立抵押物處置機(jī)制和貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、緩釋和補(bǔ)償機(jī)制，保證宅基地抵押制度的可持續(xù)性，防范并化解風(fēng)險(xiǎn)。

第四，建立宅基地取得置換制度。由于農(nóng)村地域發(fā)展的差別，農(nóng)民有遷移居住的愿望，可以探索宅基地取得的置換制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在本縣域范圍內(nèi)的自由遷移流動(dòng)。

第五，建立宅基地民主管理制度。健全農(nóng)村土地管理議事決策機(jī)制、民主監(jiān)督機(jī)制、財(cái)產(chǎn)管理機(jī)制、服務(wù)群眾機(jī)制、矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村土地基層管理的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。加強(qiáng)農(nóng)村土地利用、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃與管理工作，通過強(qiáng)化和優(yōu)化規(guī)劃來管控農(nóng)村宅基地利用。

要避免宅基地“三權(quán)分置”改革陷入風(fēng)險(xiǎn)

宅基地改革之所以爭議很大，不外乎有人擔(dān)心農(nóng)民把宅基地賣掉，會(huì)失去安身立命之本，或者大量城市資本到農(nóng)村搶購囤積宅基地甚至亂占耕地。其實(shí)，只要把相關(guān)的規(guī)章制度建設(shè)好，這些問題都是可以迎刃而解的。國家其實(shí)已經(jīng)提出了宅基地改革的負(fù)面清單，那就是嚴(yán)守三條底線，即：土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。其實(shí)還可以制定更多的底線，比如退出宅基地的進(jìn)城農(nóng)民必須有社保、禁止囤積宅基地等。

第一，進(jìn)城農(nóng)民要完善社保。國家允許宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民實(shí)際流轉(zhuǎn)是兩個(gè)概念。主張禁止宅基地流轉(zhuǎn)的學(xué)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民最基本的生活保障，具有很強(qiáng)的社會(huì)保障性，是農(nóng)民的安身立命之本，如果農(nóng)民失去宅基地，就喪失了最基本的生存權(quán)，變成無家可歸的游民，影響社會(huì)穩(wěn)定。實(shí)際上，“三權(quán)分置”就是在保障農(nóng)民的資格權(quán)，流轉(zhuǎn)出去的只是宅基地使用權(quán)。允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，一方面可以讓農(nóng)民每年獲得流轉(zhuǎn)收益，另外也讓那些不需要宅基地的農(nóng)民獲得宅基地轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)收益。至于流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，完全可以通過強(qiáng)制性的社?；獾簦虼诉@方面的擔(dān)心是不必要的。

第二，防止亂占耕地為宅基地。另一方面的擔(dān)心是，害怕農(nóng)民、村干部濫占耕地，將其變成非農(nóng)建設(shè)用地。其實(shí)，這個(gè)問題跟宅基地流轉(zhuǎn)關(guān)系不大。國家應(yīng)該通過劃定基本農(nóng)田、并且建檔立卡的方式來防止耕地流失。這么多年來國家一直在堅(jiān)守18億畝耕地紅線，最后耕地普查的結(jié)果卻是20多億畝。為什么農(nóng)田多了起來？就是因?yàn)榉N地有補(bǔ)貼，農(nóng)民把原來并不利用的閑置地也開墾了出來。如果以后宅基地流轉(zhuǎn)后土地價(jià)值升溫了，農(nóng)民也可能會(huì)把原來廢棄的土地利用起來，提高土地的利用效率。

第三，防止宅基地囤積，應(yīng)該允許城鎮(zhèn)居民進(jìn)村流轉(zhuǎn)宅基地，但應(yīng)規(guī)定一省限流轉(zhuǎn)一處農(nóng)民宅基地。過去我國城市房地產(chǎn)不溫不火，后來被部分炒房團(tuán)給炒起來了，以致于后來失控，造成大城市房價(jià)高企，后來通過限購限貸措施有效抑制了房價(jià)。其實(shí)農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)也可以采取類似政策，防止那些囤積者。當(dāng)然也可以對(duì)流轉(zhuǎn)增值部分征收交易增值稅，防止那些過分炒作者獲得暴利。

宅基地改革有太多情懷在里面，目前其實(shí)最需要的是往前推進(jìn)。只有走出第一步，才能看出其是否有價(jià)值。就如中國的改革開放一樣，剛開始也有諸多爭議，但持續(xù)下來，其結(jié)果有目共睹。宅基地改革有不少硬骨頭要啃，比如：如何打破二元土地制度壁壘、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地也“聚寶生金”；如何合理利用農(nóng)民的閑置農(nóng)宅，讓沉睡的資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的價(jià)值；等等。

（作者為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《我國將探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”》，中國政府網(wǎng)，2018年1月16日。

②《劉世錦：農(nóng)民自由賣地能救房市》，搜狐網(wǎng)，2016年8月19日。