基層財政困境概念界定

閆婷

摘要：學術界對基層財政困境如何形成及對策的研究無論是量上還是內容上都頗為豐富，但相對而言關于基層財政困境是什么問題關注不夠?！笆鞘裁础眴栴}在邏輯上具有先在性，只有弄明白了“是什么”，才能更準確的剖析“為什么”及“怎么辦”。 所以本文主要從“是什么”角度界定基層財政困境的概念及內涵。

關鍵詞：基層財政；財政困境；概念

中圖分類號：F812 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）006-0-01

自分稅制以來，尤其是二十一世紀初期基層政府財政困難越發(fā)嚴重，時至今日已有近20年，昔日的基層財政困難變?yōu)樨斦Ь场９P者通過對既有成果的梳理，發(fā)現(xiàn)大部分成果集中在基層財政困境形成的原因和對策的研討上，大體可分為四種觀點：一是從財力來源層面，認為基層政府供養(yǎng)人口較多的同時還伴隨著財源薄弱、稅基窄以及財政管理能力較弱等問題，較少收入對應較大的硬性支出必然會產生缺口。二是從體制層面，認為地方政府沒有貫徹分稅制而逐步演變?yōu)椤胺皱X制”是導致基層財政困境的主要原因。三是從政府級次層面，認為目前我國五級政府無論是分稅還是從國際橫向比較看都屬于級次過多，加大了政府間的管理成本，效率也大大降低了。四是從財政立憲層面，學者認為作為財政自利的政府，行使經(jīng)濟人行為規(guī)律，以謀取自身利益最大化為行為目標。但這些成果更多關注于基層財政困境的形成原因，而對基層財政困境本身“是什么”問題關注不夠。“是什么”問題在邏輯上具有先在性，只有弄明白了“是什么”，才能更準確的剖析“為什么”及“怎么辦”。 所以本文主要從“是什么”角度界定基層財政困境的概念及內涵。

一、基層財政困境的基本含義

所謂財政，從人類社會發(fā)展的歷程來看，是伴隨著國家公權力的出現(xiàn)而產生的，是一種以政府為行為主體的經(jīng)濟現(xiàn)象。馬克思、恩格斯關于財政曾言：“為了維持這種公共權力，就需要公民繳納費用——捐稅”、“賦稅是政府機器的經(jīng)濟基礎”（馬克思全集，中文第一版）。所謂基層政府，是從整個政府體系的角度來界定的，按照各國政府體系的發(fā)展，一般地將政府分為不同層級對應不同職能和地位，基層政府也就是最低級別的政府機構。

那么，基層政府財政（簡稱基層財政）指的就是以最低級別政府機構為主體的一種經(jīng)濟行為。具體而言，從實際工作上看，基層財政是指基層政府的一個經(jīng)濟部門，即基層財政部門，它是基層政府的一個綜合性部門，通過財政收支活動籌集和供給經(jīng)費和資金，以保障基層政府的職能。從經(jīng)濟學角度上看，基層財政屬于政治經(jīng)濟范疇，是基層政府集中一部分國民收入用于滿足公共需要的收支活動，是以基層政府為主體的社會資源分配活動。

所謂基層財政困境指的是當前我國基層政府在社會資源分配活動過程中長期處于某種反常狀態(tài)之中。這種反常狀態(tài)在收支活動方面表現(xiàn)為收不抵支，在政府分權方面表現(xiàn)為事權與財權不匹配，但在政府職能履行方面成績還算可以，甚至某些地區(qū)公共服務供給與經(jīng)濟發(fā)展齊頭并進，成果斐然。雖然各地方基層政府叫苦連連，但是無論是行政指標還是基本職能仍能基本實現(xiàn)（個別貧困地區(qū)除外），在我國社會經(jīng)濟發(fā)展進程中發(fā)揮了巨大作用。

所以，我國基層財政困境的存在某種程度上可稱為財政界的“困惑”，自1994年分稅之后，中央兩個比重迅速實現(xiàn)了提升，地方政府，準確來說是基層政府所擁有的財權有名無實，所擁有的事權有實無名，但是整個財政體系和政府體系卻能正常運行，并在經(jīng)濟發(fā)展上取得了令世人矚目的成就，這種現(xiàn)象無法運用當前財政學理論進行解釋，的確讓人十分困惑。

二、基層財政困境的基本特征

當前我國基層財政困境主要呈現(xiàn)二個特點：

一是財政收入與政府支出的不平衡性。財政的運行過程有收有支，也就是通過“收入——支出”之間的互換運動而推進財政運行，因而收入與支出的對稱性是構成財政運行的一個重要特征，但是目前我國基層財政的這一基本特征已被異化，財政收入與政府支出嚴重不平衡，很多縣鄉(xiāng)財政已淪為“吃飯財政”，支出難以按照預算進行，而是按照輕重緩急原則來安排，首要保障社保支出和工資的正常發(fā)放，但即便這樣仍然難以為繼。我國歷來就有“以收定支”和“以支定收”的爭論，但不管是哪種情況，都說明在財政運行中支出與收入是相互制衡的關系，也就是要保障收支的平衡。因為收支平衡問題其實質涉及的是政府和企業(yè)與居民之間的關系，是各階級、各階層之間利益的關系。因此，當前基層財政收支不平衡反映出基層政府和企業(yè)與居民之間的關系存在問題，基層財政運行失控，影響市場經(jīng)濟效率，不利于社會經(jīng)濟發(fā)展，這在某種程度上解釋了為什么我國貧困地區(qū)發(fā)展越發(fā)艱難。

二是經(jīng)濟發(fā)展上的“分權”與財政上的“集權”并存。作為政府財政體系中處于基礎位置的基層財政，其管轄范圍相對較小，且直接面對公共服務的需求者，這種特征對財政收入結構和財政支出結構有較大的影響，即財政收入結構和支出結構相對穩(wěn)定。從國際現(xiàn)行財政體制來看，一般國家都采用中央向地方分權的方式處理政府間關系，這樣的話基層財政的實現(xiàn)可能更多取決于自身的選擇和行為（李森，2009）。而如果采取集權式財政體制的話，那么基層財政可能更多要按照上級政府的指令和轉移支付來實現(xiàn)，事權國家通過這種方式來強化對基層政府的控制。而目前，我國基層財政的情況可以說兼顧上述二者。一方面，由于分稅制并沒徹底貫徹，也就是財政分權沒到基層政府身上，因此受到財力制約和行政上的集權管理，基層財政不得不按照和接受上級政府的指令與財力支持，相對于財政“集權”管理 ；另一方面，由于存在對經(jīng)濟增長的考核指標，以致基層政府不能單純實現(xiàn)公共財政職能，必須對本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展加大投入，而上級政府并沒有具體指令或常規(guī)財力支持（除專項財政政策），這相當于經(jīng)濟發(fā)展上的“分權”管理。綜上，基層財政將經(jīng)濟發(fā)展上的“分權”與財政上的“集權”并存于一身，這種特殊的體制致使基層政府的支出需求長期大于收入供給，財政困境長期存在。

作者簡介：閆 婷（1983-），女，遼寧沈陽人，財政學專業(yè)，博士，現(xiàn)為遼寧行政學院教師，講師，主要從事財政政策分析與實踐研究。