基于政府審計(jì)視角下的地方政府性債務(wù)管理工作

徐振陽

摘要：當(dāng)前，我國各地的地方政府性債務(wù)被看作國家宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)問題，對于如何了解政府舉債規(guī)模，及其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體狀況，需要采取必要措施予以解決，我國采取的主要方式就是開展政府審計(jì)活動對地方政府性債務(wù)狀況進(jìn)行了解。論文基于政府審計(jì)視角，對地方政府性債務(wù)成因進(jìn)行分析，并根據(jù)債務(wù)資金舉借、使用等環(huán)節(jié)，對地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的思路和方法進(jìn)行分析，然后針對地方政府性債務(wù)管理工作提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：政府審計(jì)；地方政府性債務(wù)；管理

中圖分類號：F061.4 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）006-0-02

一、引言

我國地方政府性債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)問題已經(jīng)引起全社會的高度關(guān)注，國家審計(jì)署通過組織各級審計(jì)機(jī)構(gòu)，對我國地方政府性債務(wù)狀況進(jìn)行全面審計(jì)，2017年12月29日，國家財(cái)政部公布了11月份全國地方政府債務(wù)情況，在11月份，全國發(fā)行地方政府債券4541億元。其中，一般債券2157億元，專項(xiàng)債券2384億元；按用途劃分，新增債券1231億元，置換債券3310億元。經(jīng)第十二屆全國人民代表大會第五次會議審議批準(zhǔn)，2017年全國地方政府債務(wù)限額為188174.3億元。其中，一般債務(wù)限額115489.22億元，專項(xiàng)債務(wù)限額72685.08億元。截至11月末，全國地方政府債務(wù)余額165944億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。其中，一般債務(wù)104109億元，專項(xiàng)債務(wù)61835億元；政府債券147125億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)18819億元。這也就意味著在2017年的12月，地方政府的債務(wù)余額尚有2萬多億。但是，當(dāng)前我國地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)仍舊是財(cái)稅體制改革以及宏觀經(jīng)濟(jì)決策過程中不可忽視的重要環(huán)節(jié)。

二、地方政府性債務(wù)管理工作過程中存在的主要問題

1.無法有效控制地方政府性債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張

為降低地方政府性債務(wù)規(guī)模的增速，在預(yù)算法案當(dāng)中針對地方政府性債務(wù)余額進(jìn)行限額管理，但是具體如何進(jìn)行限額，對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制這些內(nèi)容都未能明確，要想更好的滿足地方政府的債務(wù)融資需求，必須認(rèn)真研究。針對我國地方政府的政績考核體制中強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長的做法正在慢慢改變，相較于地方官員實(shí)際任期，由于各個(gè)層級的任期短且變動頻繁，造成地方官員產(chǎn)生時(shí)間不一致和機(jī)會主義傾向方面的問題，這些問題的出現(xiàn)造成地方政府喜歡通過過度舉債追求短期政績式工程[1]。

2.缺乏有效的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系

針對地方政府性債務(wù)管理缺乏有效的問責(zé)機(jī)制，各地的官員為應(yīng)對政績考核和前途問題，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，多采用急功近利模式，在地方政府性債務(wù)出現(xiàn)期間，缺乏必要的謹(jǐn)慎和風(fēng)險(xiǎn)意識，為了更好的追求短期效益，通過大量舉債來實(shí)現(xiàn)政績增長，給下一屆政府人員帶來了巨大的償債壓力，增加了地方政府的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前我國亟待建立符合我國實(shí)際狀況的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，相關(guān)的政府會計(jì)制度同樣需要改革，各類指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)工作存在偏差，等等這些方面的問題都會影響地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范管理工作成效。

3.各級人大對政府債務(wù)的監(jiān)督力度較弱

地方政府性債務(wù)在“借、用、還”環(huán)節(jié)上脫節(jié)，在管理和監(jiān)督上嚴(yán)重缺位，部分政府機(jī)關(guān)存在多頭舉債問題，未能將債務(wù)資金納入預(yù)算管理，各級人大當(dāng)中對于地方政府性債務(wù)的審查機(jī)制存在缺陷，地方各級人大對于政府債務(wù)的監(jiān)督力度較弱，必須依照相應(yīng)的預(yù)算法規(guī)定要求，積極貫徹預(yù)算法精神，根據(jù)相應(yīng)的法規(guī)要求，完善對地方政府性債務(wù)借、用、還等重要環(huán)節(jié)的審核監(jiān)督，從而遏制地方政府盲目、輕率進(jìn)行舉債的行為，這也是地方認(rèn)定亟需解決的重要問題之一。并且地方人大對融資平臺公司的債務(wù)資金經(jīng)營業(yè)績考核機(jī)制不完善，未能有效分析資金投放效益，對于地方政府性債務(wù)舉借和使用缺乏人大和社會的有效監(jiān)督，重借不重還等多方面的問題存在。

三、政府審計(jì)對防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作中的作用

1.推動法治體系建設(shè)

政府審計(jì)通過監(jiān)督法律法規(guī)的落實(shí)情況，維護(hù)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，并代表廣大人民群眾的根本利益。在審計(jì)工作過程中為法律法規(guī)體系建設(shè)提供良好的建議，以便促進(jìn)其完善與發(fā)展，是推動法治體系建設(shè)的重要手段。

2.國家治理過程中的重要監(jiān)督機(jī)制

國家提出建設(shè)包含多個(gè)方面內(nèi)容的監(jiān)督制度體系，政府審計(jì)制度作為重要內(nèi)容之一也在一直進(jìn)行強(qiáng)度，政府審計(jì)工作在國家治理過程中具有非常重要的地位，政府審計(jì)機(jī)關(guān)對政府債務(wù)管理依法開展審計(jì)工作，有助于規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，確保國家經(jīng)濟(jì)安全。

3.能有效保障債務(wù)資金安全

預(yù)算法的實(shí)施對全口徑的預(yù)算管理非常有效，政府性資金都會作為審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行實(shí)施。當(dāng)前，政府審計(jì)工作范圍正在逐步形成全覆蓋，能通過與政府債務(wù)存在關(guān)聯(lián)的單位、部門進(jìn)行審計(jì)，充分了解政府債務(wù)狀況，對債務(wù)資金流向、收益、償還能力的動態(tài)都較為關(guān)注，能有效保障政府債務(wù)資金的安全。

4.促進(jìn)各級政府科學(xué)決策

政府審計(jì)工作的開展能夠有效規(guī)范地方政府性債務(wù)的舉借工作，通過《預(yù)算法》的控制，將地方政府性債務(wù)的舉借工作只能由省、自治區(qū)、直轄市發(fā)行，除此以外不得以任何方式舉借債務(wù)，針對確需舉借債務(wù)的要由省、自治區(qū)、直轄市政府采取政府債券方式代為舉借。實(shí)行限額管理的方式有效地控制了地方政府性債務(wù)規(guī)模，限定地方政府舉債程序和資金用途，確保地方政府舉借債務(wù)遵循市場化原則，并將地方政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，針對地方政府性債務(wù)類型進(jìn)行劃分等等方式的落實(shí)能夠有效控制地方政府性債務(wù)管理成效，達(dá)到滿意的效果，確保各級政府做出科學(xué)決策。

5.強(qiáng)化地方政府性債務(wù)償還責(zé)任

財(cái)政部門根據(jù)地方政府債務(wù)情況進(jìn)行合理測算，建立相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，對地方政府性債務(wù)進(jìn)行合理化評估，對債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行預(yù)警，然后根據(jù)預(yù)警采取積極有效的措施，將風(fēng)險(xiǎn)降低，合理控制債務(wù)余額規(guī)模和增長。建立有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處理體系，強(qiáng)化地方政府性債務(wù)償還責(zé)任。通過硬化預(yù)算約束，注重防范道德風(fēng)險(xiǎn)問題，并負(fù)責(zé)債務(wù)償還，各級政府制定相應(yīng)預(yù)案，完善責(zé)任追究機(jī)制。在存在償債困難的情況下，要控制項(xiàng)目規(guī)模、經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)等方式籌集資金償還債務(wù)，對于難以自行償還的債務(wù)要及時(shí)上報(bào)，采取相應(yīng)的應(yīng)急處置和責(zé)任追究措施，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、政府審計(jì)視角下的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)

1.債務(wù)預(yù)算管理方面風(fēng)險(xiǎn)

地方政府性債務(wù)管理是控制債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)的重要方式和基本途徑。在確保地方經(jīng)濟(jì)高效、穩(wěn)定發(fā)展工作過程中發(fā)揮了良好的作用。當(dāng)前，我國各級地方政府未在預(yù)算管理中納入相應(yīng)規(guī)模的財(cái)務(wù)安排收支，在預(yù)算審核、財(cái)政投資評審、政府采購方面缺少根本性的約束。而且部分地方政府對自身債務(wù)具體情況缺乏了解，造成地方人大、財(cái)政機(jī)構(gòu)對于地方政府性債務(wù)資金的使用、償還等情況了解不清，影響了地方財(cái)務(wù)預(yù)算工作，造成地方政府性債務(wù)面臨財(cái)務(wù)預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)，在進(jìn)行地方政府性債務(wù)預(yù)算管理工作過程中，要對在地方財(cái)務(wù)運(yùn)算管理中納入對投資體系的管理，對其積極改進(jìn)、完善，以便促使地方政府性債務(wù)預(yù)算管理能夠標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，有效預(yù)防地方財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升地方政府理財(cái)水平，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)高效、穩(wěn)定發(fā)展[2]。

2.舉債項(xiàng)目計(jì)劃管理方面風(fēng)險(xiǎn)

地方政府性債務(wù)項(xiàng)目計(jì)劃管理工作需要科學(xué)高效的實(shí)施，針對目前地方政府性債務(wù)盲目舉債的現(xiàn)象要從源頭上進(jìn)行控制，以便確保地方政府性債務(wù)決策的科學(xué)性與合理性，以便更好的降低地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。當(dāng)前，我國部分地區(qū)的地方政府針對舉債項(xiàng)目計(jì)劃管理工作仍舊不存在明確的投資項(xiàng)目界定，對于具體投資范圍不甚明朗，地方政府在投資項(xiàng)目的資金來源上未能納入債務(wù)資金，并且，當(dāng)前政府舉債項(xiàng)目制度上存在缺陷，加之部分地方政府對政府舉債項(xiàng)目計(jì)劃管理的作用缺乏了解和重視，造成對于舉債項(xiàng)目決策、執(zhí)行等方面的監(jiān)管工作落實(shí)不到位帶來了嚴(yán)重的舉債項(xiàng)目計(jì)劃管理風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)的存在會影響地方政府財(cái)政資金使用效益。

3.債務(wù)管理方面風(fēng)險(xiǎn)

我國不少地方政府機(jī)關(guān)面臨一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，部分地方政府存在數(shù)額較大的逾期債務(wù)，在地方債務(wù)構(gòu)成、使用效率、管理、利率、匯率都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)問題，這就造成我國地方政府面臨債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)問題的存在阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的高效、穩(wěn)定發(fā)展。

五、基于政府審計(jì)視角下的地方政府性債務(wù)管理相關(guān)措施

1.建立地方政府性債務(wù)償還體系

將地方政府性債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算管理體系當(dāng)中，參照地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、規(guī)模、債務(wù)類型、籌資金額、還款期限等方面內(nèi)容進(jìn)行分析研究，落實(shí)明確的償債責(zé)任人，根據(jù)債務(wù)具體狀況制定相應(yīng)的債務(wù)償還方案，在編制政府預(yù)算過程中可安排部分資金作為償債基金使用，這部分資金的使用可通過每年度理性政府預(yù)算執(zhí)行審計(jì)進(jìn)行相應(yīng)監(jiān)督管理[3]。

2.建立有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警控制機(jī)制

對地方政府財(cái)務(wù)狀況、債務(wù)余額、負(fù)債率、債務(wù)率、償債率、債務(wù)依存度等多方面的指標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行追蹤、監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的指標(biāo)預(yù)警功能，及時(shí)反映地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平和變化狀況，并建立符合各地實(shí)際狀況的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警控制機(jī)制，結(jié)合地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識進(jìn)行細(xì)致研究，綜合各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，設(shè)置科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，建立有效方式化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。

3.嚴(yán)控地方政府性債務(wù)規(guī)模，落實(shí)審計(jì)監(jiān)督長效機(jī)制

針對地方政府性債務(wù)的舉借、管理、使用情況，要認(rèn)真了解并列入政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，對于被審計(jì)政府官員任期內(nèi)的舉債決策，以及任期內(nèi)形成的債務(wù)，形成審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容，若涉及重大債務(wù)資金項(xiàng)目內(nèi)容，要加大審計(jì)力度，針對債務(wù)資金的使用情況中存在違規(guī)挪用現(xiàn)象的，要追究相關(guān)人員責(zé)任。積極推進(jìn)財(cái)政體制的改革創(chuàng)新，盡快建立財(cái)政權(quán)利、支出責(zé)任兩者相匹配的財(cái)政系統(tǒng)體制，從根源上減少地方政府的舉債需求，同時(shí)科學(xué)界定政府支出責(zé)任，厘清政府、市場間存在的邊界問題，制定相應(yīng)的政府責(zé)任清單，在此基礎(chǔ)上合理劃分中央、地方收入分成比例，降低地方政府財(cái)政支出壓力。政府制定具體的事業(yè)規(guī)劃和工程計(jì)劃，再根據(jù)地方政府職能、施政計(jì)劃制定計(jì)劃落實(shí)的具體方案，在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定方案實(shí)施所需資金規(guī)模，然后據(jù)此來編制預(yù)算情況。嚴(yán)格貫徹《預(yù)算法》的精神，落實(shí)地方政府債務(wù)限額管理制度，對地方融資平臺進(jìn)行清理，針對地方政府舉債機(jī)制進(jìn)行合理規(guī)范，控制地方債務(wù)規(guī)模增長速度[4]。

4.落實(shí)地方人大對政府債務(wù)的監(jiān)督管理工作

制約人大財(cái)政預(yù)算監(jiān)督權(quán)的重要原因就是財(cái)經(jīng)和預(yù)算監(jiān)督人員隊(duì)伍建設(shè)不完善。因此，首先必須充實(shí)人大財(cái)經(jīng)和預(yù)算審查監(jiān)督職能機(jī)構(gòu)人員數(shù)量，采取有效措施改善職能機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)、能力、知識等方面的結(jié)構(gòu)；其次，加大對人大代表和人大常委會組成人員財(cái)政經(jīng)濟(jì)知識、預(yù)算法、監(jiān)督法等法律知識的培訓(xùn)力度，以增強(qiáng)代表委員的履行職務(wù)的專業(yè)知識水平和業(yè)務(wù)操作能力；最后，要借助第三方非政府組織等社會力量來提升人大的監(jiān)督能力，建立財(cái)經(jīng)和預(yù)算監(jiān)督的專家?guī)旌椭薪闄C(jī)構(gòu)庫，以便必要時(shí)成立財(cái)經(jīng)和預(yù)算方面的專項(xiàng)監(jiān)督專家委員會或委托相關(guān)專業(yè)化中介機(jī)構(gòu)，就包括政府性債務(wù)在內(nèi)的有關(guān)特定事項(xiàng)進(jìn)行專業(yè)性審查監(jiān)督[5]。

六、結(jié)語

通過政府審計(jì)工作發(fā)現(xiàn)，債務(wù)預(yù)算管理、舉債項(xiàng)目計(jì)劃管理、債務(wù)管理三方面的風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)容都是地方政府性債務(wù)管理工作過程中的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容，在政府審計(jì)過程中，針對地方政府性債務(wù)管理工作，要充分完善現(xiàn)有的政府性債務(wù)管理法律法規(guī)，通過完善政府債務(wù)預(yù)算管理工作體系，構(gòu)建政府投資項(xiàng)目儲備，以及相應(yīng)的償債基金，建立有效的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，通過不斷加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)的監(jiān)控力度，落實(shí)行政問責(zé)制度，提升地方政府性債務(wù)管理工作水平，確保地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、快速發(fā)展。

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