退垸還湖實(shí)施狀況及效果探析

(湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430205)

2015年湖北省正式實(shí)施退垸還湖政策，在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的戰(zhàn)略要求下，該政策有利于提高長(zhǎng)江中下游湖區(qū)防汛能力、加強(qiáng)湖泊生態(tài)保護(hù)。梁子湖作為湖北省的示范湖區(qū)，在政府的領(lǐng)導(dǎo)和民眾的積極配合下一直有序推進(jìn)該政策，其具體實(shí)施情況也一直備受關(guān)注。2016年湖北省出現(xiàn)歷史罕見(jiàn)的強(qiáng)降雨，梁子湖地區(qū)由于湖泊過(guò)度圍墾，湖容減少，外排能力嚴(yán)重不足，水位節(jié)節(jié)攀升，于7月8日下午7時(shí)再創(chuàng)紀(jì)錄達(dá)到21.49米。主管水利、防汛等工作的湖北省副省長(zhǎng)任振鶴表示：采取破垸分洪措施既是防洪保安的應(yīng)急之舉，也是謀遠(yuǎn)之策。是還湖于民、還湖于歷史、還湖于未來(lái)的需要。在此次破垸分洪中共緊急搬遷1658名群眾，相關(guān)的安置善后工作也有序開(kāi)展。

根據(jù)《防洪法》以及湖北省主要湖泊防汛應(yīng)急預(yù)案，梁子湖地區(qū)依次有序進(jìn)行破垸蓄洪。一方面，能直接解決人民群眾的水困之憂。通過(guò)退垸還湖，擴(kuò)大湖泊總體面積，湖泊蓄水能力提高，能更好地防洪抗災(zāi)；同時(shí)減少養(yǎng)殖污染，提高湖泊自凈能力，提高水的流動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)，保護(hù)生物多樣性，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用；最后湖泊對(duì)調(diào)節(jié)區(qū)域氣候，過(guò)濾污物凈化水質(zhì)，防止水土侵蝕，保持生態(tài)平衡等方面也有著不可估量的作用。另一方面，還要解決他們長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的后顧之憂。梁子湖破垸蓄洪是應(yīng)急之舉，但更是發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，是湖北生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的一次思想動(dòng)員和行動(dòng)契機(jī)，退垸還湖給當(dāng)?shù)貛?lái)了良好的生態(tài)環(huán)境，有助于當(dāng)?shù)匾虻刂埔税l(fā)展旅游觀光業(yè)，推動(dòng)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型。湖北平原湖區(qū)自古是云夢(mèng)澤，是裝水的地方，把湖區(qū)還給水，實(shí)現(xiàn)“千湖之省”經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

“退垸還湖”是指平退長(zhǎng)期以來(lái)形成的用于墾殖的蓄滯洪區(qū)，恢復(fù)其天然的蓄水功能，減小防洪壓力，垸區(qū)的平退方式有兩種，單退(退人不退耕，在非汛期和一般水位情況下，由于防洪壓力不大，垸區(qū)可以不參與蓄洪滯洪；當(dāng)汛期洪水位達(dá)到分洪水位時(shí)，人為扒口進(jìn)洪，蓄滿為止)和雙退(既退人亦退耕，居民撤出垸區(qū)，垸區(qū)停止耕種，復(fù)垸區(qū)的自然狀態(tài)，垸區(qū)水位與外江水位相同，并且隨外江水位而變化)。[1]

國(guó)外于退垸還湖上研究不多，而國(guó)內(nèi)對(duì)于“退垸還湖”的研究多集中于洞庭湖與梁子湖，近5年來(lái)，與洞庭湖退垸還湖的研究甚少，因此下面所述文獻(xiàn)皆與梁子湖退垸還湖有關(guān)。

如現(xiàn)狀調(diào)查。廖志慧等對(duì)湖北省鄂州葛店進(jìn)行了調(diào)研，鄂州葛店退垸還湖已退6100畝，剩下計(jì)劃分批完成，部分居民獲得生態(tài)補(bǔ)償，并由投資商準(zhǔn)備投資興建酒店。[2]甘勇對(duì)梁子湖調(diào)研后認(rèn)為“梅雨”強(qiáng)降雨期，防汛壓力增大，居民被迫轉(zhuǎn)移，各處多發(fā)洪澇災(zāi)害。[3]2016年7月，湖北第二大湖泊梁子湖實(shí)行破垸分洪，“退垸還湖”又走入了湖區(qū)群眾的生活當(dāng)中。[4]

困境、成因及對(duì)策建議。吳玉婷等認(rèn)為梁子湖存在生物多樣性受損、水體污染、富營(yíng)養(yǎng)化等問(wèn)題，是因?yàn)榈虊巫韪羲w交換、居民圍網(wǎng)養(yǎng)殖、湖泊出水口少，提出治理污染、水資源綜合保護(hù)、工程緊密結(jié)合現(xiàn)狀等對(duì)策。[5]葉俊東等認(rèn)為，退垸還湖牽涉多方利益，因?yàn)樵擁?xiàng)目涉及安置政策與中央和省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌，提出安置移民、明確退垸類型等對(duì)策。[6]汪秀玲認(rèn)為梁子湖存在洪澇災(zāi)害的隱患，是因?yàn)楣こ淘O(shè)施老舊、填湖圍垸加劇，提出制定科學(xué)退垸方案、將退垸還湖與多項(xiàng)政策相結(jié)合等建議。[7]

在上述文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，我們希望在退垸還湖實(shí)施兩年后，運(yùn)用兩種方法對(duì)湖區(qū)居民的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查：文獻(xiàn)研究法和實(shí)地調(diào)查法，通過(guò)梳理前任的研究成果，了解最新研究動(dòng)態(tài)，確定調(diào)查方案；2017年7月上旬，我們一行7人前往調(diào)查點(diǎn)進(jìn)行了為期3天的實(shí)地調(diào)查，發(fā)放問(wèn)卷300份，回收279份，合格問(wèn)卷是276份，有效百分比為98.9%，另收獲20份訪談；在研究后期，主要用數(shù)學(xué)方法，通過(guò)SPSS軟件對(duì)問(wèn)卷進(jìn)行數(shù)據(jù)處理和分析，得出精確地結(jié)論。在此期間也需要參考其他域外國(guó)家以及我國(guó)其他湖泊的管理經(jīng)驗(yàn)。

下面我們將從退垸還湖現(xiàn)狀調(diào)查展開(kāi)，分析現(xiàn)存的困境及其成因，最后提出一些可行性建議。

首先我們將以TJN鎮(zhèn)為例，通過(guò)對(duì)TJN鎮(zhèn)現(xiàn)狀的描述以及TJN鎮(zhèn)退垸還湖具體情況的分析兩個(gè)方面來(lái)展開(kāi)對(duì)退垸還湖現(xiàn)狀的論述。

一、TJN鎮(zhèn)的現(xiàn)狀

首先我將從TJN鎮(zhèn)基本情況、TJN鎮(zhèn)退垸還湖的情況及退垸還湖后的TJN鎮(zhèn)三個(gè)方面來(lái)簡(jiǎn)要說(shuō)明一下TJN鎮(zhèn)。

TJN鎮(zhèn)，東經(jīng)114.53度，北緯30.15度，它座落于碧波蕩漾的梁子湖畔，東鄰太和鎮(zhèn)，南接大冶市金牛鎮(zhèn)，西依江夏區(qū)舒安鄉(xiāng)，北抵梁子島。它擁有人口45787人，占地面積161平方千米。TJN鎮(zhèn)地勢(shì)北高南低，呈丘陵地貌。周?chē)驈V闊，約達(dá)2237公頃，湖泊星羅棋布，其中最大的湖泊是TJN鎮(zhèn)，約達(dá)8200畝。該鎮(zhèn)目前主要的生計(jì)方式是生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游觀光農(nóng)業(yè)，2016年人均收入達(dá)1.8萬(wàn)元左右。鎮(zhèn)上的居民主要是老人、婦女和兒童，生產(chǎn)力水平處于中下游，但是該鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)一直在穩(wěn)定地發(fā)展。

對(duì)TJN鎮(zhèn)居民來(lái)說(shuō)，對(duì)其影響最大的是TJN鎮(zhèn)。在上世紀(jì)70年代中期，在“以糧為綱”農(nóng)業(yè)方針指引下，原鄂城縣舉全縣之力，歷時(shí)3年，修建TJN鎮(zhèn)大堤。這道從梁子湖畔的雷咀村至沙咀村、長(zhǎng)1767米的大堤，分割了TJN鎮(zhèn)與梁子湖。然而，圍墾區(qū)糧食產(chǎn)量并不高。本世紀(jì)初，武漢一家公司承包TJN鎮(zhèn)養(yǎng)魚(yú)，由于高密度飼養(yǎng)和投肥投餌等人為的活動(dòng)，破壞了TJN鎮(zhèn)生態(tài)平衡，水體富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重、自凈才能被削弱，這不僅使居民的生活受到嚴(yán)重影響，也威脅到梁子湖的生態(tài)安全。在日益惡化的生態(tài)環(huán)境下，2015年政府啟動(dòng)了TJN鎮(zhèn)退垸還湖的工程，主要使命是撤除TJN鎮(zhèn)大堤，使TJN鎮(zhèn)與梁子湖水系相通，將這因圍墾而變成的一湖“死水”解放出來(lái)。

政府組織的退垸還湖政策在TJN鎮(zhèn)實(shí)施后，對(duì)部分遭遇退垸的居民進(jìn)行了重新安置，并給受到影響的居民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。2017年是退垸還湖的第三年，TJN鎮(zhèn)的居民生活現(xiàn)狀也發(fā)生了許多變化，于是，我們小組對(duì)TJN鎮(zhèn)居民的生活現(xiàn)狀和TJN鎮(zhèn)的情況進(jìn)行了為期一個(gè)星期的調(diào)查，并進(jìn)行了大量的統(tǒng)計(jì)和分析，以便進(jìn)行更深入地研究。

二、退垸還湖現(xiàn)狀調(diào)查與分析

通過(guò)退垸還湖，政府取得了一系列的成就，不僅提升了TJN鎮(zhèn)周?chē)瓷鷳B(tài)環(huán)境，還恢復(fù)了碼頭通航功能，發(fā)展了生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了TJN鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展。而此次，我們小組正是把握著TJN鎮(zhèn)良好的發(fā)展前景，來(lái)到鎮(zhèn)上進(jìn)行實(shí)地考察。首先我們采用了偶遇抽樣法對(duì)鎮(zhèn)上居民進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，調(diào)查對(duì)象包括不同性別、年齡段、學(xué)歷、居住情況、收入情況和職業(yè)情況的人群。我們一共發(fā)放279份問(wèn)卷，其中收回合格問(wèn)卷276份，有效百分比是99%。其中男性占66.3%，女性占33.6%；17到35歲居民占14.8%，36到64歲居民占59.4%，65歲以上居民占25.8%；學(xué)歷中小學(xué)學(xué)歷的居民占37.9%，初高中學(xué)歷53%，本?？茖W(xué)歷9.1%。其次，我們采用了結(jié)構(gòu)性訪談法，一共做了21份訪談，與鎮(zhèn)上居民進(jìn)行了更深入地交流。

通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查及訪談結(jié)果，下面我將從居民對(duì)退垸還湖的認(rèn)識(shí)與態(tài)度、退垸還湖的實(shí)施情況、退垸還湖的實(shí)施效果、退垸還湖對(duì)居民的影響、居民對(duì)現(xiàn)有環(huán)境的態(tài)度與適應(yīng)情況這幾個(gè)方面來(lái)展開(kāi)具體的分析。

(一)居民對(duì)退垸還湖的認(rèn)識(shí)與態(tài)度

退垸還湖勢(shì)在必行，退垸還湖是否能夠起到改善水質(zhì)、減少洪澇災(zāi)害的作用呢？居民對(duì)政策的認(rèn)識(shí)是不一樣的，具體情況如下圖所示。

圖1 “您認(rèn)為退垸還湖對(duì)解決洪澇災(zāi)害作用大嗎？”回答分布圖(單位：%)

由圖1可知，21.7%的居民認(rèn)為退垸還湖作用很大，28.9%居民認(rèn)為退垸還湖作用比較大；12.9%的居民認(rèn)為作用不太大，2.3%的居民認(rèn)為作用不大。這說(shuō)明大部分居民認(rèn)為退垸還湖能起到積極的作用。

居民對(duì)退垸還湖的態(tài)度也是不一樣的，詳細(xì)情況如下圖所示。

圖2 “您支持退垸還湖這個(gè)政策嗎？”回答分布圖(單位：%)

由圖2可知42.1%的居民非常支持退垸還湖的政策，36.2%的居民比較支持；1.4%的居民不太支持，1.1%的居民不支持，而持反對(duì)態(tài)度的居民往往是沿湖居民。綜上所述，對(duì)政策呈支持態(tài)度的居民是遠(yuǎn)大于呈反對(duì)態(tài)度的居民的。

(二)退垸還湖的實(shí)施情況

退垸還湖是一個(gè)改善水質(zhì)、緩解洪澇災(zāi)害的舉措，與TJN鎮(zhèn)居民的生活息息相關(guān)，政府在前期一定會(huì)進(jìn)行宣傳。通過(guò)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)居民對(duì)退垸還湖或多或少都有了解，且了解渠道多樣，具體方式如下圖所示。

圖3 “退垸還湖的相關(guān)政策您主要是從哪里了解到的？”回答分布圖(單位：%)

由圖3可知居民了解退垸還湖的渠道，排在前三位的分別是居民之間口口相傳(44%)，電視報(bào)紙(30%)，村委會(huì)組織宣傳(21%)?？梢钥闯稣趯?shí)施退垸還湖政策之前，的確做了前期的宣傳工作，但是根據(jù)數(shù)據(jù)我們可以看到，居民了解該政策更多的是靠口口相傳(44%)。這說(shuō)明政府的宣傳力度是不夠的，而口口相傳容易走形，造成誤解和曲解，這便可能影響居民對(duì)政策的了解情況，對(duì)后期執(zhí)法造成一定障礙，為居民與政府之間的矛盾埋下隱患。

退垸還湖過(guò)程中，居民的配合程度是不一樣的。具體情況如下圖所示。

圖4 “在退垸還湖的過(guò)程中，您配合得怎么樣？”回答分布圖(單位：%)

由圖4可知，36%的居民非常配合政策的實(shí)施，40%的居民比較配合，而僅有2%的居民不配合政策的實(shí)施。這說(shuō)明大部分居民是配合政策的實(shí)施的，對(duì)于在垸區(qū)生活的居民，雖然退垸還湖會(huì)對(duì)他們?cè)斐梢欢ǖ膿p失，給他們的生活帶來(lái)一定的影響，但是他們大能以大局為重，也明白退垸還湖是為了TJN鎮(zhèn)長(zhǎng)久的利益與發(fā)展。

(三)退垸還湖的實(shí)施效果

實(shí)施退垸還湖后，在沿湖居民眼里其效果評(píng)價(jià)是不一樣的，具體回答如下圖所示。

圖5 “您認(rèn)為退垸還湖的實(shí)施效果怎么樣？”回答分布圖(單位：%)

由圖5可知，9.4%的居民認(rèn)為退垸還湖的實(shí)施效果很好，33.1%的居民認(rèn)為效果比價(jià)好；12.5%的居民認(rèn)為退垸還湖的效果不太好，8.6%的居民認(rèn)為效果不好。覺(jué)得效果好的居民多于效果不好，因此可知退垸還湖是有一定成效的。

當(dāng)然，我們可以從居民對(duì)于水質(zhì)變化的判斷來(lái)進(jìn)一步了解退垸還湖的效果，具體情況見(jiàn)如下圖所示。

圖6 “退垸還湖前后，您認(rèn)為梁子湖的水質(zhì)有什么變化？”回答分布圖(單位：%)

由圖6可知，47%的居民覺(jué)得退垸還湖之后水質(zhì)是變好了，16%居民認(rèn)為沒(méi)有變化，13%居民認(rèn)為變差了。大約一半的居民認(rèn)為水質(zhì)在往好的方向發(fā)展，由此可見(jiàn)，退垸還湖的效果是不錯(cuò)的，有效地起到了改善水質(zhì)、防止洪澇災(zāi)害的作用。

(四)退垸還湖對(duì)居民的影響

退垸還湖給不同的居民影響程度是不一樣的，具體情況如下圖所示。

圖7 “退垸還湖對(duì)您家的影響大嗎？”回答分布圖(單位：%)

通過(guò)圖7我們得知，38%的居民沒(méi)有受到退垸還湖的影響，30.2%所受影響不太大；10.9%認(rèn)為影響很大，7.4%居民所受影響較大。而根據(jù)了解收到影響的居民基本上是垸區(qū)的居民，因?yàn)橥僳€湖使他們的生活環(huán)境發(fā)生了變化，受到很大影響。

退垸還湖的政策實(shí)施之后在取得一定成績(jī)的同時(shí)，也給居民造成一些困擾，詳細(xì)情況如下圖所示。

圖8 “在退垸還湖中您家遇到了什么困難？”回答分布圖(單位：%)

如圖8所示，我們統(tǒng)計(jì)到62.4%居民的在退垸還湖之后收入減少，通過(guò)交流，我們發(fā)現(xiàn)收入減少的主要群體是沿湖居民，這些居民很多都有自己的田地，而退垸還湖使很多田地被淹沒(méi)或者受到一定的影響，使莊稼無(wú)法生長(zhǎng)或者減產(chǎn)，雖然政府對(duì)于每一畝地的損失是有補(bǔ)貼的，但是補(bǔ)貼并沒(méi)有落實(shí)，也沒(méi)有后續(xù)的更進(jìn)措施，所以使這些居民收入減少。其次是搬遷麻煩，占13.1%，由于洪澇災(zāi)害，退垸還湖之后湖邊很多房屋無(wú)法居住，于是政府在涂家垴鎮(zhèn)上建小區(qū)，將這些居民進(jìn)行了重新安置。由于他們需要搬到另外一個(gè)新環(huán)境居住，因而，對(duì)于這些居民來(lái)說(shuō)，或多或少存在一些搬遷麻煩。也有12.7%是就業(yè)困難，這一部分居民基本是沿湖居民，安置帶來(lái)的直接影響是使這些居民失去了土地、湖面，過(guò)去的生計(jì)方式不得不改變，因而存在著就業(yè)困難。另有11.8%是不適應(yīng)退垸還湖后的新環(huán)境。

面對(duì)以上的困境，居民是希望獲得一定的幫助的，詳細(xì)情況如下圖所示。

圖9 “退垸還湖后您希望獲得哪方面的幫助？”回答分布圖(單位：%)

沿湖居民希望得到的幫助，順位排列前三位的依次為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償(40.5%)、相關(guān)部門(mén)關(guān)注(19.3%)和，這說(shuō)明40.5%的人希望在退垸還湖之后得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這一訴求最為強(qiáng)烈，隨著政策的推進(jìn)，補(bǔ)償訴求難以實(shí)現(xiàn)，19.3%的居民希望喚起政府的關(guān)注，兌現(xiàn)承諾。此外，有些居民早已認(rèn)識(shí)到要另謀出路，于是有11.5%的人希望政府能提供就業(yè)技能培訓(xùn)，5.2%的人希望提供小額貸款。

(五)居民對(duì)現(xiàn)有環(huán)境的評(píng)價(jià)與適應(yīng)情況

通過(guò)調(diào)查我們了解到，雖然退垸還湖之后，環(huán)境得到了改善，但是與10年前相比，居民大都認(rèn)為水質(zhì)明顯惡化。我們總結(jié)出了四個(gè)影響水質(zhì)的主要因素。

圖10 影響水質(zhì)因素的原因分布百分比(單位：%)

如圖10所示，我們發(fā)現(xiàn)面源污染是最大的污染源，占42%，即養(yǎng)殖過(guò)程中牲畜糞便的隨意排放經(jīng)過(guò)降水后隨著土壤流進(jìn)湖水中，使水體富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重，造成污染。另外工業(yè)污染占24%，而對(duì)于涂家垴鎮(zhèn)的居民而言，工業(yè)污染直指制作苕粉和腌菜的工廠，這兩個(gè)工廠在沒(méi)有得到政府的整治前經(jīng)常違法排污，使周?chē)乃h(huán)境變差。在居民的強(qiáng)烈呼吁下，當(dāng)?shù)卣?017年先后關(guān)停了這兩家工廠，切斷了最大的污染源。

雖然環(huán)境不如10年前，但是，大部分居民認(rèn)為退垸還湖的效果還是不錯(cuò)的，使TJN鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境得到了很大的改善。當(dāng)然，居民對(duì)新環(huán)境的適應(yīng)情況是不一樣的。

圖11 “退垸還湖后，您對(duì)新環(huán)境適應(yīng)得怎么樣？”回答分布百分圖(單位：%)

由圖11可知，退垸還湖后，74.1%的居民適應(yīng)得還可以，13.1%適應(yīng)得很好，10.9%不太適應(yīng)新環(huán)境，1.8%居民很不適應(yīng)。這說(shuō)明大部分居民對(duì)新環(huán)境并不排斥，覺(jué)得新環(huán)境還是可以接受的，比較滿意。

三、實(shí)施困境及成因

在上述分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)訪談來(lái)了解沿湖居民目前面臨的難題，政府在政策實(shí)施前后又遇到了哪些困難？今后還有什么需要面對(duì)的困境呢？我們將從以下這幾方面來(lái)分析退垸還湖政策實(shí)施前后的困境及成因。

(一)宣傳不到位

根據(jù)調(diào)查顯示，被訪者對(duì)于退垸還湖的了解，非常了解、比較了解總和占38.7%，不太了解、不了解及其他總和占30.9%，可見(jiàn)超出三分之一的被訪者并不了解該政策。究其成因有以下三方面。

第一，現(xiàn)在絕大多數(shù)壯年勞動(dòng)力已外出務(wù)工，留在垸區(qū)的多為老人、婦女和兒童。老人自身行動(dòng)不便，婦女兒童知識(shí)水平有限，信息渠道不暢，對(duì)外界關(guān)注有限。

第二，通信渠道少。根據(jù)調(diào)查顯示，居民們的了解途徑中，通過(guò)電視報(bào)紙和微博微信了解占34.1%，而村委會(huì)宣傳占55.6%，可見(jiàn)居民們的了解途徑大都是口口相傳，從而對(duì)政策的解讀容易走形。一方面，有些傳言放大了政府的承諾，使人們對(duì)此充滿期待，但執(zhí)法后遲遲未發(fā)放補(bǔ)償款，就會(huì)使民眾心理落差增大。另一方面，有可能使政策妖魔化，加大人們質(zhì)疑政策的不公，對(duì)執(zhí)法的抵觸。

第三，居民長(zhǎng)期勞作，與外界溝通較少，政策參與感較低，對(duì)政策不敏感，即對(duì)政策也未特別關(guān)注。這些均對(duì)居民正確了解此政策產(chǎn)生限制。

(二)配合執(zhí)法難

案例1：在SWF灣村民D，他家里孩子都外出務(wù)工了，就只留自己一人在家，目前仍是圍垸養(yǎng)魚(yú)。在訪談中提到：“我在這里生活了一輩子，最近這兩年漲水，自己損失很大，但是仍然在繼續(xù)養(yǎng)魚(yú)，當(dāng)然我個(gè)人有別的收入來(lái)源?，F(xiàn)在關(guān)鍵是也沒(méi)有人在家種田，都是老人在家。國(guó)家雖然實(shí)施退垸還湖這個(gè)政策，但他只是把那些大的湖汊子推掉了，我們這些小的湖汊子仍舊保留著呢，他也不能完全顧及得到呢?！?/p>

從案例1可見(jiàn)，退垸還湖在實(shí)施過(guò)程中執(zhí)法難，難以完全顧及得到，拆除部分大的，保留部分小的。由于圍垸居民眾多，且每家圍垸方式不同，給政府執(zhí)法帶來(lái)了難度。根據(jù)支持和配合程度，我們可以把垸區(qū)居民分為以下三類：

第一，我行我素型。此類?ài)鶇^(qū)居民本就不認(rèn)可退垸還湖的決策，調(diào)查顯示，對(duì)此政策持不太支持和不支持態(tài)度的占2.7%，其認(rèn)為自己圍垸對(duì)湖區(qū)影響不大，不會(huì)影響退垸還湖進(jìn)程，在面對(duì)聯(lián)合執(zhí)法時(shí)，表面配合，實(shí)際上我行我素。

第二，兩面派型。部分人會(huì)在干部來(lái)時(shí)退垸，干部離開(kāi)后再次圍垸，導(dǎo)致不得不反復(fù)執(zhí)法。且不免存在一些“關(guān)系戶”，能夠在執(zhí)法后繼續(xù)圍垸。這些反面教材引得其他居民爭(zhēng)相效仿，增加了政府的執(zhí)法難度。

第三，通力合作型。宣傳初期時(shí)可能符合民眾心意，但當(dāng)實(shí)施時(shí)，部分民眾認(rèn)為這將損害他們的利益，從而抵制執(zhí)法過(guò)程。在訪談期間由于條件限制，我們大都采訪了一些鎮(zhèn)上居民，而他們所認(rèn)為的破堤還湖與退垸還湖有偏差。青壯年勞動(dòng)力大都出外打工，尋找被訪者有一定難度。42%的被訪者是小鎮(zhèn)居民，其中只有一小部分是因退垸還湖接受安置的移民。退垸還湖政策對(duì)大多數(shù)小鎮(zhèn)居民沒(méi)有直接影響，因此，他們對(duì)這一政策表示理解、支持與配合。

(三)補(bǔ)償不兌現(xiàn)

案例2：在lz村的一位農(nóng)民B，一直是后勤員。在和她的聊天中，她提到她的丈夫在養(yǎng)殖場(chǎng)工作了十幾年，“退垸還湖”政策之前家庭主要收入來(lái)源是養(yǎng)殖，她家是在養(yǎng)殖場(chǎng)里入股的，每年會(huì)有分紅。因?yàn)橥度氲馁Y金還沒(méi)有收回，而且退垸還湖政策實(shí)施之后他丈夫失去了工作。她對(duì)補(bǔ)償是不太滿意的，認(rèn)為不應(yīng)該統(tǒng)一補(bǔ)償，每個(gè)人投入不一樣。

從案例2可見(jiàn)，退垸環(huán)湖雖已開(kāi)展，但后續(xù)跟進(jìn)工作仍存在缺陷。承諾的補(bǔ)償款遲遲不落實(shí)，退垸居民的實(shí)際生活無(wú)人過(guò)問(wèn)。

第一，承諾不兌現(xiàn)，導(dǎo)致民眾由于對(duì)政策期望值過(guò)高而產(chǎn)生較大的落差，從而產(chǎn)生不滿情緒。有個(gè)別人走上了上訪的道路，人們不禁質(zhì)疑政府的公信力。

第二，退垸居民收入受到影響，有些不得不離鄉(xiāng)打工。

第三，退垸安置后問(wèn)題多。一方面，中國(guó)人的鄉(xiāng)土情結(jié)非常濃厚，安土重遷，無(wú)論多周到的安置，都有諸多不便。另一方面，搬遷居民的生計(jì)不可忽視。俗話說(shuō):靠山吃山靠水吃水。梁子湖畔的人們，傍水而立，世世代代以湖為生，退垸容易，但相關(guān)居民今后該如何生存？這都是要面對(duì)和解決的問(wèn)題。老人的醫(yī)療問(wèn)題，適齡兒童的就學(xué)問(wèn)題，青壯年勞力再就業(yè)問(wèn)題，這就需要提供相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)，幫助他們開(kāi)始新的職業(yè)新的生活。調(diào)查顯示，退垸后的垸區(qū)居民希望獲得技術(shù)培訓(xùn)的占16.3%。對(duì)于希望做點(diǎn)小生意的，能否給予一定的扶持，如小額貸款。凡此種種，都是當(dāng)?shù)卣哇鶇^(qū)居民都必須面對(duì)和解決的問(wèn)題，都需要逐一解決。

(四)基層維穩(wěn)難

案例3：在與涂家垴鎮(zhèn)的某政府干部聊天時(shí)他提到：“退垸還湖我們也同意，但是這個(gè)矛盾誰(shuí)來(lái)化解？現(xiàn)在調(diào)解矛盾都要花錢(qián)，群眾的經(jīng)濟(jì)意識(shí)在提升，并且這個(gè)成本都在提高，所以我們面臨著巨大的社會(huì)維穩(wěn)壓力。今年很多事情我們都不敢動(dòng)，有一點(diǎn)風(fēng)吹草動(dòng)，群眾都要鬧事，但是你又不能怎么樣，關(guān)不得、罵不得，你不做事又不作為，你做得慢又慢作為。我們也沒(méi)辦法，要么自己掏錢(qián)，要么壓著，要么都化解矛盾去，要么搞個(gè)低保每個(gè)月一百多塊錢(qián)、兩百多塊錢(qián)，要么搞生活建設(shè)，把他們生活條件搞好點(diǎn)，可這個(gè)都要錢(qián)。但問(wèn)題很多，關(guān)鍵都是要錢(qián)，群眾的經(jīng)濟(jì)意識(shí)在提升，維權(quán)意識(shí)在提升，現(xiàn)在再講依法行政，我們又不能硬來(lái)。”

從案例3可見(jiàn)，基層干部在維持垸區(qū)居民穩(wěn)定上面臨許多問(wèn)題。

第一，維穩(wěn)壓力大。政府在退垸還湖后沒(méi)有履行承諾，造成垸區(qū)居民不滿，四處上訪。村委會(huì)只能通過(guò)增加低保、臨時(shí)救濟(jì)等方式安撫，靠親朋好友調(diào)解、上門(mén)聯(lián)絡(luò)感情等方式來(lái)化解。可見(jiàn)某些運(yùn)動(dòng)式的政策，使得當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹烤S穩(wěn)壓力增大。

第二，實(shí)施效果不盡人意。在訪談過(guò)程中，政府的某些干部希望我們盡量避免詢問(wèn)此類問(wèn)題，防止矛盾再次激化，可見(jiàn)基層干部壓力極大。調(diào)查顯示，湖區(qū)居民認(rèn)為實(shí)施效果為“很好、比較好”的占36.5%，而“一般、不太好、不好”的占47.4%，可見(jiàn)垸區(qū)居民對(duì)于該政策的開(kāi)展效果并不是十分滿意，有些甚至還有怨氣。

第三，單退意見(jiàn)小，雙退意見(jiàn)大。該地區(qū)退垸主要是單退為主，雙退為輔。退垸對(duì)單退居民影響較小，因此他們的意見(jiàn)較少。而對(duì)于雙退居民，退垸大大影響了他們的生計(jì)和謀生手段，甚至讓他們過(guò)著漂泊不定的生活。我們采訪的大都是單退的居民或者鎮(zhèn)上的居民，其對(duì)政策的評(píng)價(jià)就已經(jīng)較低了，若多采訪一些雙退居民，其結(jié)果可想而知。

第四，農(nóng)民維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)。當(dāng)?shù)卣扇〉拇胧┎皇且允鑼?dǎo)為主，而是淡化和自然化解，可是這一政策實(shí)施前后造成的隱患依然存在。

綜上所述，退垸還湖的困境有宣傳不到位、配合執(zhí)法難、補(bǔ)償不兌現(xiàn)、基層維穩(wěn)難這四方面。其中自身知識(shí)局限、信息渠道有限、政策不合民意、反面教材存在、補(bǔ)償不到位、后續(xù)安置缺乏跟進(jìn)等這些成因造成。

對(duì)上述困境該如何應(yīng)對(duì)呢？根據(jù)上述調(diào)查和困境，我們認(rèn)為可以有以下幾點(diǎn)對(duì)策建議:多渠道宣傳，全方位跟進(jìn)；規(guī)范實(shí)施細(xì)則，降低執(zhí)法難度；落實(shí)補(bǔ)償款，增強(qiáng)政府公信力。下面我們將對(duì)此做具體的闡述。

多渠道宣傳，全方位跟進(jìn)。一方面通過(guò)電視，報(bào)紙等各種媒體以及定期組織村民會(huì)議的方式，對(duì)政策的宣傳，推進(jìn)進(jìn)度做出說(shuō)明，另一方面與垸區(qū)居民保持聯(lián)系，贏得信任和理解，對(duì)他們提供及時(shí)的幫助。

規(guī)范實(shí)施細(xì)則，降低執(zhí)法難度。國(guó)家環(huán)保部應(yīng)該做好相關(guān)考察，對(duì)梁子湖圍垸情況進(jìn)行充分的了解，制定相關(guān)的文件，將退垸還湖怎么退的問(wèn)題說(shuō)清楚，徹底退垸還湖。

落實(shí)補(bǔ)償款，增強(qiáng)政府公信力。一方面，我們可以參考許海平等人的做法，向中央爭(zhēng)取國(guó)債資金用來(lái)補(bǔ)償居民。另一方面，我們可以加重武漢排污費(fèi)的征管力度，將稅費(fèi)用于補(bǔ)償款上面去。

四、小結(jié)

我們通過(guò)對(duì)TJN鎮(zhèn)現(xiàn)狀以及退垸環(huán)湖的調(diào)查與分析，發(fā)現(xiàn)：60.1%的居民認(rèn)為退垸還湖的作用比較大；絕大多數(shù)(78.5%)比較支持這一政策；近1/3人(32.5%)認(rèn)為政策實(shí)施效果比較好；近一半的人(47%)認(rèn)為水質(zhì)變好了；該政策對(duì)2/3的人(68.2%)影響不太大；其中影響最大的是退垸居民的收入減少(62.4%)，希望政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)谋壤罡?40.5%)。大多數(shù)(74.1%)居民適應(yīng)得還可以，約十分之一(13.1%)的人適應(yīng)得很好，還有一部分(10.9%)不太適應(yīng)新環(huán)境。我們針對(duì)實(shí)施中的四大問(wèn)題(宣傳不到位；配合執(zhí)法難；補(bǔ)償不兌現(xiàn)；基層維穩(wěn)難)提出了三點(diǎn)建議：多渠道宣傳，全方位跟進(jìn)；規(guī)范實(shí)施細(xì)則，降低執(zhí)法難度；落實(shí)補(bǔ)償款，增強(qiáng)政府公信力。

綜上所述，可以預(yù)測(cè)：隨著退垸還湖的推進(jìn)，TJN鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境將會(huì)得到很大的改善，水資源環(huán)境也正朝著好的方向穩(wěn)步發(fā)展。

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