大連老城社區(qū)規(guī)劃探析

1 大連老城現(xiàn)狀特征

因城市高速發(fā)展，大連城市建設求多求快，忽略了高質量、高標準的建設要求，老城建設質量下降，更新過程中逐漸曝露出許多問題，如自然山體被破壞、公共物品供給缺乏等。

1.1 自然山體遭受侵害

大連老城內山體連綿，既是構成老城社區(qū)特色的要素，也是城市居民的休憩公園。近年來，城市更新多沿著山體溝壑開發(fā)建設，自然山體被不斷蠶食（見圖1）?！俺窃谏街小币炎兂伞吧皆诔侵小?，連綿山體被切割成小塊綠地，城市特色盡失，居民也失去了休憩地。

1.2 公共物品供給缺乏

老城內學校、醫(yī)院等公共設施齊全，但道路、市場缺乏管理且環(huán)境差，公共活動場所缺乏。隨著機動車數(shù)量快速增長，老城內停車問題愈加凸顯。社會公共停車位極度缺乏且構成不合理，以路邊臨時停車為主，約占70%。公共中心和社區(qū)中心被車輛占據(jù)，各類交通混雜。經常施工維護的市政設施、臟亂的垃圾回收點、散布的鍋爐房、有礙景觀的高壓線、架空的分戶供熱管線等，使老城整體破舊不堪（見圖2）。

圖1 沿山體溝壑開發(fā)建設

圖2 老城環(huán)境破舊不堪

1.3 土地放量逐年減少

大連自1995年開始加大調整老城內工業(yè)用地布局。1997—2007年，老城內工業(yè)企業(yè)數(shù)量逐年減少，所釋放的土地調整為城市公共服務設施用地、居住用地等，同時通過實施“解困”“安居”工程，大連市政府提出全面改造老城內低洼地受淹區(qū)及周圍棚戶區(qū)。通過改造更新，老城區(qū)中棚戶區(qū)已越來越少，居住條件正逐步改善。

由于工業(yè)外遷及棚戶區(qū)改造，老城內可用于改造更新的土地大大減少。如圖3所示，從10年間的土地釋放量統(tǒng)計可看出老城區(qū)內土地釋放量逐年減少，處于“穩(wěn)恒態(tài)”，新建項目地塊面積小，屬于插建類，對周邊密度較大的現(xiàn)狀建筑造成了影響。大拆大建的城市更新模式已無法適用于老城建設。

圖3 大連新老城1997-2007年土地釋放量比較

2 大連老城問題成因分析

2.1 一元調控失控

我國城市規(guī)劃體系是“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃-總體規(guī)劃-控制性詳細規(guī)劃-修建性詳細規(guī)劃”。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和總體規(guī)劃對老城居民的切身利益體現(xiàn)并不多。土地出讓制度是建立在依據(jù)控規(guī)制定的土地出讓規(guī)劃設計條件上的。老城規(guī)劃中涉及利益復雜，能否在控規(guī)中實現(xiàn)公眾參與，體現(xiàn)原住居民利益，是老城問題的核心。

目前，控規(guī)編制過程中，公眾參與度不夠，原住居民利益未能體現(xiàn)?？匾?guī)強調對開發(fā)行為的控制，更適用于新建區(qū)的土地管理，在老城范圍內并不能充分發(fā)揮作用，如桃源街片區(qū)控規(guī)中規(guī)劃道路紅線與現(xiàn)狀沿街的居民住宅不符（見圖4）。若老城更新采用規(guī)劃道路紅線，必然會大面積拆遷現(xiàn)狀建筑，導致人性化的街道界面及尺度感盡失，干擾老城原住居民生活。老城更新中，筆者認為不能以控規(guī)作為更新改造的依據(jù)。

2.2 二元介入失衡

計劃經濟時期，公共物品和公共服務由政府提供。市場經濟轉型時期，政府主導的一元模式已日益暴露出與新形勢不相適應的弊端。土地進入市場后，政府主導的一元模式已轉化為政府與市場博弈的二元模式。投資商不斷謀求個人利益最大化，在老城層面表現(xiàn)得尤為明顯。兩者互相牽制的同時，帶來二元失衡問題。2008年初，為改善居住條件，大連市內4區(qū)開展了新居計劃。介入新居計劃的開發(fā)商拼命增加建筑高度，在回遷原住居民的同時爭取最大利潤，導致城市形象被破壞、周邊住宅采光被遮擋等一系列問題，給周圍居民生活帶來影響，也給規(guī)劃管理部門帶來很大困擾。因開發(fā)商和規(guī)劃管理部門相互博弈，新居計劃難以落實。

圖4 桃源街某地塊規(guī)劃道路紅線

3 建立社區(qū)規(guī)劃為特色的多元平衡更新完善機制

3.1 制度支撐

3.1.1 處理好社區(qū)規(guī)劃與城市規(guī)劃的關系

老城內城市功能齊全，基礎設施完備，改造更新最重要的是保障原住居民利益。簡·雅各布斯曾指出：“我們現(xiàn)在需要的不是一個高高在上進行協(xié)調的組織機構，而是一個能在需要地方進行協(xié)調的規(guī)劃單位”。城市規(guī)劃體系中控制性詳細規(guī)劃作為土地出讓的依據(jù)可控制新區(qū)的開發(fā)行為，但無法滿足居民日常生活中對公共物品的需求。筆者認為現(xiàn)行規(guī)劃體系中控規(guī)作為土地出讓的依據(jù)并不適用于老城更新改造。

新出臺的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強化了控規(guī)的法律地位，認為將社區(qū)規(guī)劃合理納入城市規(guī)劃體系中才是解決問題的根本。筆者認為老城內的土地出讓都應先編制社區(qū)規(guī)劃，再將成果納入控規(guī)中，進而在土地出讓條件中有所體現(xiàn)（見圖5）。

3.1.2 落實社區(qū)規(guī)劃的政策保障

圖5 社區(qū)規(guī)劃在規(guī)劃體系中發(fā)揮的作用

1）政策傾斜 很多學者認為“近期社區(qū)規(guī)劃還很難成為城市規(guī)劃體系中的組成部分，也很難具備法律效應，故社區(qū)規(guī)劃成果要落地，就應以現(xiàn)有城市規(guī)劃體系作為編制依據(jù)，其成果也要在其他規(guī)劃中有所體現(xiàn)”。由此看來，真正實現(xiàn)社區(qū)規(guī)劃須在政策上予以傾斜。

2）公眾參與 社區(qū)規(guī)劃的目的就是在利益關系復雜的老城區(qū)用“公眾參與”方式解決老城問題。作為老城規(guī)劃的核心內容，編制的過程、成果都應體現(xiàn)“公眾參與”，且應以法定形式保障“公眾參與”。

3.2 載體依托

不同城市的社區(qū)治理模式適應于不同的社會條件。國外社區(qū)建設是自治的社區(qū)管理模式，我國社區(qū)短時期內仍脫離不了行政干預。筆者認為，從大連城市規(guī)模和政府管理效率來看，并不適宜在街道和居委會之間設立社區(qū)，最直接的方法是將街道單位作為社區(qū)單位。

3.2.1 行政可行性

我國現(xiàn)階段社會資本薄弱，基層自治組織和第三部門力量也很薄弱，居民對社會事務的參與度較低，加上規(guī)劃編制體制限制，政府機構以外的組織和個人無法委托制定社區(qū)規(guī)劃。由政府委托編制社區(qū)規(guī)劃，能更好地整合資源，便于規(guī)劃實施。街道作為最小一級的行政機構，具有獨立的財政管理能力，應將其作為社區(qū)劃分的重要依據(jù)。某些城市建立了新型街道財政管理體制：在街道設立財政所，將有關的稅收協(xié)管權下放到街道，基數(shù)內上繳后剩余部分由區(qū)財政局按比例返還，超基數(shù)部分的收入全部返還街道。財政管理體制調整后，街道辦事處財力明顯增強?；诮值绖澐稚鐓^(qū)，能運用街道的財政能力組織編制社區(qū)規(guī)劃并開展相關管理工作。

3.2.2 空間適度性

我國目前仍有在街道和居委會之間劃分社區(qū)的做法。社區(qū)規(guī)劃在一定地理范圍和人口規(guī)模的基礎上進行，故應在街道或其以上層面開展。從投資角度看，很難在規(guī)模偏小的居委會層面開展規(guī)劃。

3.3 機制確立

3.3.1 “社區(qū)圓桌會議”制度

社會參與是社區(qū)建設的生命。目前我國的社區(qū)參與遠遠不夠，主要表現(xiàn)為：①參與程度低，尤其是城市上班族的社區(qū)參與意識普遍缺乏；②參與范圍有限；③參與主體缺乏廣泛性，主要是離退休人員和中小學生，中青年比例很低。無組織的鄰里就沒有足夠權力，當然也就無法與政府或企業(yè)相抗衡。建立“社區(qū)圓桌會議”制度就是要解決社區(qū)參與度不夠的問題。

“社區(qū)圓桌會議”是社區(qū)最主要的行政權力機構，是制定社區(qū)規(guī)劃的權力機構。參與社區(qū)圓桌會議的應是利益的切身感受者和社區(qū)規(guī)劃的主體（見表1）。各主體在社區(qū)圓桌會議中展開博弈并得出結論。社區(qū)居民在社區(qū)參與中占主要地位，既是社區(qū)建設的主要受益者，也是社區(qū)義務的主要承擔者。

表1 社區(qū)規(guī)劃的主體

從社區(qū)參與主體看，“社區(qū)圓桌會議”是以非政府組織為主的機構。老城更新中由非政府機構組成的社區(qū)委員會并不具備用地審批權，而僅可將其研究的規(guī)劃成果納入既有規(guī)劃程序中，作為土地出讓的條件?，F(xiàn)階段，社區(qū)規(guī)劃應如某些學者指出的“促成民政系統(tǒng)和規(guī)劃建設系統(tǒng)并軌，將民政事業(yè)發(fā)展納入城市規(guī)劃體系進行統(tǒng)一安排”。

3.3.2 “規(guī)劃師代表”制度

我國社區(qū)工作人員大多不具備社區(qū)規(guī)劃專業(yè)知識，為保證社區(qū)規(guī)劃的科學編制和實施，建立“社區(qū)規(guī)劃師代表制度”是行之有效的方法。

從服務對象、研究領域和職業(yè)目標等方面考慮，社區(qū)規(guī)劃師是致力于社區(qū)管理、更新和復興的管理型規(guī)劃人才。社區(qū)規(guī)劃師的職業(yè)目標是在不侵犯其他社區(qū)發(fā)展機遇、不妨礙城市長期整體利益的基礎上，為本社區(qū)謀求長遠的最大利益。社區(qū)規(guī)劃師應具備環(huán)境設計方面的專業(yè)背景、服務社區(qū)的熱忱，能融入所服務的地區(qū)且對環(huán)境有深入了解，以便與居民達成共識，創(chuàng)造出有歸屬感、人情味和活力的社區(qū)（見表2）。

表2 社區(qū)規(guī)劃師的作用

4 結語

歐美發(fā)達國家在經歷郊區(qū)外擴型城市化后，老城逐漸淪為空城，引發(fā)了犯罪率高、貧民窟集聚等城市問題，故現(xiàn)行城市化重點為復興老城活力，重新吸引人們回到中心區(qū)。目前，我國快速城市化發(fā)展，多追求城市面積擴張，忽視老城問題，但結合歐美發(fā)達國家經驗，老城復興將是下輪城市化的重點。應在老城問題惡化前從政策管理角度給予重視并及時解決，避免重走發(fā)達國家的老路。筆者通過分析大連老城問題為其他城市更新改造提供思路，以期使我國城市化進程具有“高質量外延推進和高質量內涵集約”的雙重特質。

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