土地管理制度改革與法制化

李慎江

摘要：經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)就是土地管理制度。現(xiàn)階段，我國土地存在著嚴(yán)重的土地征用侵害農(nóng)民切身利益、管理不規(guī)范、產(chǎn)權(quán)不清晰以及分散經(jīng)營等諸多嚴(yán)重的問題，產(chǎn)生這些問題的根本原因就在于土地資源的配置不夠科學(xué)、分配制度不夠合理、產(chǎn)權(quán)存在殘缺等。針對(duì)我國土地管理的現(xiàn)狀，本文詳細(xì)的分析了我國土地管理制度所存在的一系列問題，并且深入的探討了完善和加強(qiáng)土地管理制度的有效措施，希望能夠?qū)ξ覈窈蟮耐恋毓芾砥鸬椒e極的促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：土地管理制度；法制化；問題；措施

1.前言

土地管理是我國為了科學(xué)組織利用土地、維護(hù)土地制度以及調(diào)整土地關(guān)系所采取的技術(shù)、行政、法律與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的一項(xiàng)綜合性措施，同時(shí)也是國家政府部門及相關(guān)土地行政管理部門根據(jù)自身的法定職權(quán)和相關(guān)法律，對(duì)個(gè)人、單位和社會(huì)組織利用、使用以及占有土地的行為或者過程所進(jìn)行的管理與組織活動(dòng)。然而，我國土地管理制度仍然存在著許多有待于迫切解決的問題。

2.我國土地管理制度存在的諸多問題分析

2.1城市土地管理制度的問題

2.1.1土地產(chǎn)權(quán)制度不健全

根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定可知，城市地區(qū)的土地歸國家所有，并且城市土地的權(quán)利所代表的是國務(wù)院。實(shí)際上，各項(xiàng)土地管理工作都是由地方政府土地管理部門和中央政府國土資源部門所共同承擔(dān)的，其中，中央政府職能部門對(duì)各級(jí)地方土地管理部門進(jìn)行垂直管理，而此類管理權(quán)能都掌握在各地區(qū)縣政府以及市政府的手中，在一定程度上來看，中央職能部門和國務(wù)院的土地權(quán)利被虛化，進(jìn)而導(dǎo)致了土地主體產(chǎn)權(quán)的混淆。究其原因可以看出，我國的土地產(chǎn)權(quán)制度不夠健全和完善。

2.1.2土地價(jià)格機(jī)制有待于完善

土地價(jià)格機(jī)制不夠完善主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）隱形土地交易對(duì)土地價(jià)格產(chǎn)生了直接的影響；（2）由于政府的壟斷，進(jìn)而造成了土地價(jià)格的不合理；（3）基準(zhǔn)地價(jià)無法真實(shí)且全面的反映出土地價(jià)格的實(shí)際水平。

2.1.3土地儲(chǔ)備制度存在嚴(yán)重的缺陷

難以有效的協(xié)調(diào)土地儲(chǔ)備部門的雙重職能。制定和實(shí)施土地儲(chǔ)備制度的目的在很大程度上決定了雙重的土地儲(chǔ)備部門職能：（1）依照經(jīng)濟(jì)市場規(guī)律進(jìn)行企業(yè)經(jīng)營。企業(yè)經(jīng)營的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)利益的最大化，而政府職能的宗旨則是為了實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，這便使得土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)扮演著雙重角色，無法使取向不同的雙重要求得以充分的滿足；（2）由政府授權(quán)來對(duì)政府職能加以行使。被政府授權(quán)進(jìn)行舊城改造、收購國有企業(yè)土地，代表政府部門來對(duì)土地收購計(jì)劃進(jìn)行制定等等。在現(xiàn)實(shí)的工作當(dāng)中，通常是部門的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)的大于政府的利益，為了追求短期效益，追求最大增值，往往忽視了對(duì)經(jīng)濟(jì)市場的調(diào)控和城市規(guī)劃的限制，這與制度設(shè)計(jì)的初衷相背離，導(dǎo)致國有土地?zé)o法健康長遠(yuǎn)的發(fā)展。

2.2農(nóng)村土地管理制度的問題

2.2.1現(xiàn)行制度立法問題

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地管理制度的立法存在的問題主要包括：（1）在土地管理制度的立法當(dāng)中，有關(guān)集體土地所有權(quán)的權(quán)能規(guī)定都存在著一定的不足和缺失；（2）在土地管理的相關(guān)法律法規(guī)當(dāng)中對(duì)集體土地的征收方面的規(guī)定存在著一定的缺失和矛盾；（3）在部分法律及法規(guī)當(dāng)中沒有重視村民小組土地所有權(quán)的重要主體地位；（4）刑事立法中缺乏對(duì)土地違法行為的懲罰力度。

2.2.2現(xiàn)行制度執(zhí)法問題

一些地方政府部門及政府職能機(jī)構(gòu)未切實(shí)的依據(jù)法律行使職權(quán)，雖然相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定了土地利用的規(guī)劃問題，但是地方政府部門并沒有將這些規(guī)定真正的貫徹落實(shí)，造成了農(nóng)村土地規(guī)劃的用途不明確、不清楚，并且由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃而使得村民申請(qǐng)建設(shè)住宅無法得以批準(zhǔn)；一些地區(qū)的土地管理部門和人民政府沒有依法對(duì)農(nóng)村土地的使用權(quán)和所有權(quán)確權(quán)發(fā)證，從而造成了農(nóng)村土地所有權(quán)主體存在“缺位”的不良現(xiàn)象。

3.完善土地管理制度的有效措施

3.1統(tǒng)一土地市場，監(jiān)督管理土地交易行為

我國市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的組成部分就是土地市場，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，技術(shù)市場、資本市場和勞動(dòng)力市場已經(jīng)逐步的得以健全和完善，并且已經(jīng)形成了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)市場體系。然而由于土地市場進(jìn)展十分緩慢，使得城鄉(xiāng)獨(dú)立、分離運(yùn)行，無法提高市場化程度。因此，我國相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)盡快的頒布實(shí)施科學(xué)有效的法律法規(guī)，從根本上規(guī)范土地交易行為。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)利用城鄉(xiāng)土地市場的各項(xiàng)交易資料，及時(shí)的發(fā)布相關(guān)土地市場信息，對(duì)土地市場的交易行為進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理。

3.2平衡土地收益分配，不斷深化改革

土地交換和流轉(zhuǎn)中的利益主體實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的形式就是土地的稅、租費(fèi)，并且也是主要的利益分割方式。所以，國家政府部門應(yīng)當(dāng)明確的規(guī)定土地收益及增值的利益分配，以便于全面的保障和維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，并且對(duì)地方政府征地的沖動(dòng)進(jìn)行約束。

3.3 各級(jí)地方政府以及中央政府的共同職責(zé)就是有效的管理土地，在現(xiàn)行的我國土地管理體系當(dāng)中，我國的土地管理部門又逐層的被劃分為縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)和中央級(jí)，然而由于受到地方政府的影響或者縣、市的局部利益及短期行為的影響，無法全面的對(duì)宏觀利益和全局利益進(jìn)行考慮。因此，省級(jí)政府和中央政府應(yīng)當(dāng)集中的對(duì)土地進(jìn)行管理，將管理的權(quán)利集中在省級(jí)政府和中央政府的土地管理部門，盡快將健全和完善的土地管理體系建立起來。

3.4 改革土地財(cái)稅制度

應(yīng)當(dāng)處理好農(nóng)民、中央政府、開發(fā)商三者的利益關(guān)系，明確農(nóng)民的權(quán)利，確保政府財(cái)權(quán)的行使，建立科學(xué)的土地財(cái)政模式，抑制土地囤積、閑置的不良現(xiàn)象，確保土地財(cái)政的可持續(xù)性。除此之外，還應(yīng)當(dāng)積極的改革政績考核制度，從根本上避免或者防止土地資源的浪費(fèi)和破壞。

4.結(jié)束語

總而言之，土地的國家管理不僅是一項(xiàng)不容動(dòng)搖的重要原則，同時(shí)也是客觀上的迫切需求。而我國的土地管理應(yīng)當(dāng)有機(jī)的與法律形式相結(jié)合，由法律的強(qiáng)制性和權(quán)威性來充分的保障國家部門土地管理職能的全面實(shí)施，同時(shí)也體現(xiàn)出了國家在土地管理方面的意志。因此，從國家的管理土地的層面來看，土地管理立法有著重要的長遠(yuǎn)意義和現(xiàn)實(shí)意義。

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（作者單位：菏澤市國土資源局）