農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市研究
——以山西省澤州縣為例

李麗萍，王秦俊，宋 可

(山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 資源環(huán)境學(xué)院，山西 太谷 030801)

0 引言

土地資源是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，土地資源的利用方式及利用效率對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式及發(fā)展質(zhì)量有顯著影響。當(dāng)前，我國的土地資源利用差異在城鄉(xiāng)土地利用格局上表現(xiàn)得尤為明顯，一方面城市國有土地高度擠壓而農(nóng)村集體土地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重；另一方面城市國有土地市場化規(guī)范高效而農(nóng)村集體土地市場化單一低效。拓寬農(nóng)村集體土地利用空間，探索合理順暢的城鄉(xiāng)土地流通渠道既有利于推動土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，也是節(jié)約集約利用國土資源的題中之義。

2013年12月，十八屆三中全會明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)[1]。2015年2月，全國人大常委會正式授權(quán)山西省澤州縣等15個(gè)縣區(qū)為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市(簡稱“農(nóng)地入市”)改革試點(diǎn)。2017年8月，國土部、住建部聯(lián)文宣布北京等13個(gè)城市試點(diǎn)集體建設(shè)用地用于租賃住房。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市平衡市場供需是經(jīng)濟(jì)發(fā)展使然，深度挖掘農(nóng)村建設(shè)用地利用潛力將是未來土地開發(fā)的主攻方向。本文在對國家土地制度改革試點(diǎn)——山西省澤州縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，試圖為入市工作的有序開展提供一些思路。

1 澤州縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)踐

澤州縣被確定為全國土地制度改革試點(diǎn)縣以來，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為方向，以維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保障農(nóng)民公平分享土地增值收益為目的，階段性成效顯著。截止2017年12月，澤州縣已完成33宗地塊入市(圖1)，涉地面積66.90 hm2。在入市方式上，完成協(xié)議出讓8宗，租賃16宗，作價(jià)入股9宗；在入市途徑上，實(shí)現(xiàn)村莊整治入市3宗，調(diào)整入市10宗，就地入市20宗；在入市用途上，14宗工業(yè)用地，16宗商業(yè)用地，1宗養(yǎng)老服務(wù)用地，2宗住宅兼容商業(yè)用地(表1)。同時(shí)完成1宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資，土地面積2.46 hm2，出讓價(jià)款550萬元，抵押融資260萬元，在確保國有、集體土地“同權(quán)同價(jià)”上邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。

1.1 完善規(guī)則，有序入市

在制度設(shè)置上，構(gòu)建了“1+9+3”入市制度體系，即“一個(gè)總體制度”、“九個(gè)配套制度”、“三個(gè)保障制度”。從入市主體和入市地塊的合法確認(rèn)、入市方式及程序、土地增值收益分配、入市抵押貸款、糾紛解決辦法等方面明確了具體步驟和過程環(huán)節(jié)，確保了土地入市交易有章可循，有據(jù)可依。全面調(diào)整基準(zhǔn)地價(jià)體系，出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，也同步修訂了城市基準(zhǔn)地價(jià)，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系，使入市地塊交易價(jià)格的確定有據(jù)可依，更加貼合實(shí)際。

圖1 山西省澤州縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊空間分布圖

地塊編號規(guī)劃用途入市方式入市途徑地塊編號規(guī)劃用途入市方式入市途徑地塊編號規(guī)劃用途入市方式入市途徑1工業(yè)租賃就地入市12商業(yè)作價(jià)入股就地入市23工業(yè)租賃調(diào)整入市2商業(yè)作價(jià)入股就地入市13商業(yè)租賃就地入市24商業(yè)協(xié)議出讓就地入市3商業(yè)作價(jià)入股就地入市14商業(yè)租賃就地入市25商業(yè)租賃就地入市4商業(yè)作價(jià)入股就地入市15工業(yè)協(xié)議出讓就地入市26商業(yè)作價(jià)入股就地入市5商業(yè)作價(jià)入股就地入市16商業(yè)租賃就地入市27工業(yè)協(xié)議出讓就地入市6工業(yè)作價(jià)入股就地入市17工業(yè)租賃調(diào)整入市28住宅兼容商業(yè)協(xié)議出讓調(diào)整入市7商業(yè)租賃就地入市18工業(yè)租賃調(diào)整入市29工業(yè)協(xié)議出讓調(diào)整入市8住宅兼容商業(yè)協(xié)議出讓村莊整治19工業(yè)租賃調(diào)整入市30工業(yè)租賃就地入市9商業(yè)作價(jià)入股村莊整治20工業(yè)租賃調(diào)整入市31商業(yè)租賃就地入市10商業(yè)協(xié)議出讓村莊整治21工業(yè)租賃調(diào)整入市32養(yǎng)老服務(wù)用地協(xié)議出讓調(diào)整入市11商業(yè)作價(jià)入股就地入市22工業(yè)租賃調(diào)整入市33工業(yè)租賃就地入市

注：資料來源于山西省澤州縣國土資源局。

在程序操作上，嚴(yán)控審核、審批環(huán)節(jié)。(1)入市意向?qū)徍耍盒柰ㄟ^“四議兩公開”(“四議”是指黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；“兩公開”指決議公開、實(shí)施結(jié)果公開)程序，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、縣國土局、規(guī)劃部門分別審核后，由澤州縣試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)文通過；(2)入市方案審核：依據(jù)入市方式及入市途徑的不同分別辦理：屬就地入市的可直接辦理；屬調(diào)整入市的需經(jīng)縣領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)并完成復(fù)墾指標(biāo)后實(shí)施；屬村莊整治入市的需按專門方案辦理。通過協(xié)議方式入市的，需進(jìn)行地價(jià)評估，報(bào)縣國土局備案，通過村內(nèi)四議兩公開程序并經(jīng)縣領(lǐng)導(dǎo)小組審核后方可批復(fù)；通過公開方式入市的需參照國有建設(shè)用地的招拍掛程序執(zhí)行。(3)用地手續(xù)辦理：土地受讓方需持用地申請、入市方案批復(fù)、土地使用合同、調(diào)節(jié)金繳納憑證等相關(guān)資料報(bào)縣人民政府批準(zhǔn)下達(dá)用地批復(fù)。(4)不動產(chǎn)登記：用地單位需持用地批復(fù)，發(fā)改、環(huán)保、規(guī)劃等相關(guān)部門意見及地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估報(bào)告到縣國土局辦理不動產(chǎn)登記。

1.2 維護(hù)權(quán)益，保障收益

為了有效維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，在入市地塊征收前由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府牽頭組織社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估；在征收地塊批準(zhǔn)前,被征地村進(jìn)行“四議兩公開”，賦予農(nóng)民與政府協(xié)商的權(quán)利；在地塊確定、入市方式確定及收益分配確定后及時(shí)將決議結(jié)果公告，保障集體成員的知情權(quán)、參與權(quán)。

保障集體和村民合理分享和利用入市收益是入市制度改革成敗的關(guān)鍵。澤州縣積極探索并形成了集體和農(nóng)民收益多元保障機(jī)制：一是尊重集體意愿選擇入市方式?？傮w來看，集體傾向于租賃和入股的方式，以期獲得持續(xù)收益，穩(wěn)定的收入來源使集體經(jīng)濟(jì)組織更好地承擔(dān)起農(nóng)村各項(xiàng)社會公共服務(wù)職能。二是選擇多樣化收益分配方式。包括保底分紅、留置物業(yè)、保底分紅+經(jīng)營收益分成等多種集體收益分配方式，保障集體收益最大化。三是集體經(jīng)濟(jì)組織成員多渠道分享收益。尊重農(nóng)民意愿采取平均分配、年終發(fā)放福利、統(tǒng)籌用于改善村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施等多種收益分配方式。以南村工業(yè)園區(qū)入市項(xiàng)目為例，入市前地塊收益以種植業(yè)為主，每年收益約是7500～9000元/hm2，除去成本后凈收益甚微，而入市后集體成員除每年10500元/hm2的個(gè)人收益之外，還包括集體收益分紅以及就近就業(yè)的機(jī)會。

經(jīng)過為期3年的試點(diǎn)實(shí)踐，澤州縣入市總收入11368.33萬元，村集體獲益9484.86萬元，征收土地增值收益調(diào)節(jié)金2273.67萬元(表2)。全方位的改革探索驗(yàn)證了入市各項(xiàng)具體制度在實(shí)踐操作層面具有廣泛的適用性，為下一步形成可推廣、惠群眾的制度成果積累了經(jīng)驗(yàn)。

表2 山西省澤州縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配

注：土地增值收益調(diào)節(jié)金按照總價(jià)的20%收取，村集體收益原則上按照總價(jià)的80%收取，但與實(shí)際協(xié)商情況略有差異。

2 澤州縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題梳理

十八屆三中全會關(guān)于農(nóng)地入市的政策規(guī)定內(nèi)涵豐富，同等入市賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地平等入市的客體資格，即“同地”，這是入市的前提，“同權(quán)”即享有相同的權(quán)能內(nèi)容，這是入市的核心，“同價(jià)”即實(shí)現(xiàn)市場有效定價(jià)，這是入市的目標(biāo)[2]。2014年中央一號文件進(jìn)一步指出，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，即要落實(shí)“同責(zé)”，這是入市工作有序開展的保障。以實(shí)現(xiàn)與國有建設(shè)用地“同地”、“同權(quán)”、“同價(jià)”、“同責(zé)”為標(biāo)準(zhǔn)梳理入市潛在的問題與偏差，有利于認(rèn)清當(dāng)前農(nóng)地入市現(xiàn)狀。

2.1 “同地”：定界存在爭議，引發(fā)嚴(yán)重的“擦邊球”現(xiàn)象

“同地”是指土地規(guī)劃相同的土地，目前，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的內(nèi)涵和外延尚無明文規(guī)定，實(shí)現(xiàn)“同地”仍囿于現(xiàn)狀。一是根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，國有建設(shè)用地有8個(gè)類型，其中居住用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地及工業(yè)用地這3類屬國有經(jīng)營性建設(shè)用地，其余5類屬國有非經(jīng)營性建設(shè)用地，故籠統(tǒng)地允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市并不可行[3]。二是根據(jù)澤州縣出臺的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》，原用途為閑置宅基地的，經(jīng)整治后在優(yōu)先保障居民住房安置等用地后的結(jié)余土地可歸為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。但大東溝鎮(zhèn)東溝村土地入市后的規(guī)劃用途為住宅兼容商業(yè)用地，這與試點(diǎn)政策嚴(yán)禁房地產(chǎn)開發(fā)的要求不符。事實(shí)上，除傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地是公認(rèn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地以外，還有哪類“農(nóng)地”屬于或有可能成為集體經(jīng)營性建設(shè)用地爭論不一，試點(diǎn)地區(qū)不乏借助規(guī)劃調(diào)整將農(nóng)用地、凋敝宅基地等歸為經(jīng)營性建設(shè)用地的做法。

2.2 “同權(quán)”：產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，無法實(shí)現(xiàn)有效的市場化配置

農(nóng)地入市的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移，試點(diǎn)實(shí)踐證明，產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜是入市實(shí)現(xiàn)“同權(quán)”的關(guān)鍵障礙。集中表現(xiàn)在：一是所有權(quán)歸位不明?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。但農(nóng)民集體作為權(quán)利主體本身的內(nèi)涵與法律性質(zhì)缺乏明確規(guī)定，缺乏主體的所謂“集體所有權(quán)”，只能具有抽象的所有制意義，無法成為民法上具有實(shí)體權(quán)利性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)[4]。澤州縣目前入市的33宗地入市主體均為村民委員會，依據(jù)試點(diǎn)精神，未來將探索更為多樣的入市主體，如何認(rèn)定不同入市主體的市場準(zhǔn)入資格以及相應(yīng)的權(quán)利與責(zé)任尚無據(jù)可依。二是使用權(quán)權(quán)能受限。一方面，集體土地使用權(quán)歸集體成員所有，受制于成員利益的多樣性、成員自我發(fā)展能力差異以及產(chǎn)權(quán)的分散型，市場化配置易出現(xiàn)“公地悲劇”，而且農(nóng)民既缺乏相應(yīng)的進(jìn)入市場配置手中產(chǎn)權(quán)的能力，也缺乏相應(yīng)的組織形態(tài)創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易成本的降低，從而制約了產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和權(quán)能的實(shí)現(xiàn)[5]。另一方面，使用權(quán)抵押是入市工作的重點(diǎn)內(nèi)容，只有順利進(jìn)入抵押市場，才能真正實(shí)現(xiàn)權(quán)能一致。從試點(diǎn)實(shí)踐看，集體土地使用權(quán)出讓后的抵押貸款難以得到金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，目前，只有澤州農(nóng)商行這一地方銀行給予義務(wù)協(xié)助，抵押融資難對入市企業(yè)的影響十分明顯，許多企業(yè)一改試點(diǎn)之初承接項(xiàng)目的積極性，轉(zhuǎn)而持觀望態(tài)度。

2.3 “同價(jià)”：區(qū)位空間布局對地塊價(jià)值顯化影響明顯

土地區(qū)位對其現(xiàn)時(shí)價(jià)值作用明顯。澤州縣有縣無城，入市地塊沒有城鄉(xiāng)之分，大致可通過城郊、近郊及遠(yuǎn)郊來進(jìn)行區(qū)位劃分，對澤州縣已入市的33宗地塊的區(qū)位分析顯示(圖1)，入市地塊集中在縣域西北部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重要的交通干線及正在推出的全域旅游的重要景點(diǎn)，而縣域東南部偏山區(qū)的3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有入市地塊。這種明顯的區(qū)位選擇性從入市宗地基準(zhǔn)地價(jià)土地級別分布上也可得到驗(yàn)證，入市地塊中有65%位于一級土地行政村，而僅有8%位于三級土地行政村。此外，村莊在漫長的歷史過程中形成了分散布局的地理現(xiàn)實(shí)，各村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地“小”、“散”、“低”，整體利用效率低下[6]，對全部33宗入市地塊交易面積的統(tǒng)計(jì)顯示，入市地塊呈現(xiàn)強(qiáng)烈的細(xì)碎化特質(zhì)，入市宗地交易面積小于0.67 hm2的有18宗，入市宗地交易面積超過3.33 hm2的僅有4宗，這種有限的土地承載規(guī)模會限制進(jìn)地項(xiàng)目類型與質(zhì)量。

2.4 “同責(zé)”：收益分配“一刀切”，不符合現(xiàn)實(shí)需求

澤州縣規(guī)定：入市的土地增值收益由國家征收20%的調(diào)節(jié)金(財(cái)政部、國土部政策出臺后改為16%)，剩余部分由集體留存30%用于公益事業(yè)，70%由全體村民年末現(xiàn)金分配。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，政府應(yīng)當(dāng)獲得經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施投入、土地用途轉(zhuǎn)變等引起的土地增值收益，這一點(diǎn)毋庸置疑[7]?，F(xiàn)實(shí)存在的問題主要不是聚焦在政府是否應(yīng)該分一杯羹，而是入市收益分配是否應(yīng)該采取“一刀切”。首先，不考慮入市主體差異，固定入市收益留存集體經(jīng)濟(jì)組織的比例以及在集體成員之間平分的比例，無法滿足不同村鎮(zhèn)的發(fā)展需求，抑制了集體組織及其成員的能動性，忽視了集體成員參與權(quán)。其次，本次試點(diǎn)明確提出征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，但是對不同區(qū)位、不同用途、不同交易方式的入市地塊征收統(tǒng)一比例的調(diào)節(jié)金，顯然違背了市場經(jīng)濟(jì)的公平原則，同時(shí)也會引致優(yōu)勢項(xiàng)目向優(yōu)勢區(qū)位集中，增加劣勢區(qū)位項(xiàng)目落地的難度[8]。

3 推動完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的對策建議

3.1 嚴(yán)格規(guī)劃與用途管制，從源頭上加強(qiáng)對入市范圍的把關(guān)

首先，嚴(yán)格規(guī)劃制定。一是在規(guī)劃編制過程中，讓農(nóng)民依托鄉(xiāng)、村兩級集體組織參與到規(guī)劃編制過程中，發(fā)揮農(nóng)村集體組織的功能和作用；二是實(shí)現(xiàn)多規(guī)統(tǒng)籌，建立健全城鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃多規(guī)統(tǒng)籌機(jī)制，使城鄉(xiāng)土地利用有機(jī)銜接[9]；三是落實(shí)規(guī)劃監(jiān)管，堅(jiān)持規(guī)劃的嚴(yán)肅性，對符合規(guī)劃的違章建筑通過補(bǔ)辦手續(xù)方式予以認(rèn)可，對違反規(guī)劃開發(fā)的違章建設(shè)要進(jìn)行拆除和化解。其次，嚴(yán)格用途管制。調(diào)整入市和村莊整治入市都會涉及調(diào)整占用一定的農(nóng)用地和未利用地，要嚴(yán)格農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序，層層把關(guān)，杜絕投機(jī)行為[10]。此外，可參照土地征收制度中明確“公共利益”征地范圍的做法，細(xì)化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地歸屬目錄，從制度上保障入市范圍有據(jù)可依。

3.2 樹立市場化思維，推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)賦能于民

農(nóng)地入市要樹立土地產(chǎn)權(quán)商品化、配置市場化的思維模式，堅(jiān)持市場化導(dǎo)向原則。目前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成了“還權(quán)于農(nóng)”的改革任務(wù)，但是實(shí)現(xiàn)“賦能于民”還有一定差距?！百x能于民”首先需要從法律上確認(rèn)和維護(hù)集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)地位，這是遏制公益性集體建設(shè)使用權(quán)受到侵蝕，集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)范入市的前提[11]。其次，可以考慮豐富集體土地所有權(quán)代理形式，建立產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)明確的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，積極培育經(jīng)營性建設(shè)用地市場交易中介組織，為入市交易提供地價(jià)評估、交易代理等服務(wù)，引導(dǎo)國有建設(shè)用地市場交易中介組織積極參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易中介服務(wù)。再次，借助信托等市場化金融手段，推動集體資產(chǎn)證券化，以市場化的方式，在充分尊重農(nóng)村基本經(jīng)營制度和保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，通過金融通道實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地的合法入市[12]。

3.3 強(qiáng)化區(qū)域統(tǒng)籌，使改革成果惠及更多農(nóng)民

土地的自然布局無法改變，但其區(qū)位增值來源于社會的整體投入，強(qiáng)化區(qū)域統(tǒng)籌，可通過政策調(diào)整、引導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)。(1)構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)運(yùn)行機(jī)制。通過保護(hù)成本向建設(shè)用地開發(fā)者的轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)對土地的保護(hù)，有效提高農(nóng)地利用集成效率，目前我國的類似實(shí)踐有：建設(shè)用地指標(biāo)跨省轉(zhuǎn)移的浙江模式、城鄉(xiāng)土地地票交易的重慶模式等[13]。(2)落實(shí)土地平權(quán)機(jī)制。按照不同區(qū)段征收不同的土地基金，依靠一整套的土地平權(quán)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“漲價(jià)歸公”和“漲價(jià)歸農(nóng)”的統(tǒng)一，建立城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的利益統(tǒng)籌機(jī)制[14]。如在跨村的重大項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)上，可以鄉(xiāng)級土地資源股份經(jīng)濟(jì)合作社為主體，采取以集體土地使用權(quán)入股方式參與開發(fā)。

3.4 因地制宜，差別化分配入市收益

根據(jù)中央試點(diǎn)文件對土地增值收益的定義，如果對增值部分征收調(diào)節(jié)金，征收比例在20%～50%之間，這是因地制宜的前提，差別化分配入市收益要在這一原則下展開[15]。一要因地制宜，考慮到村鎮(zhèn)情況的差異性，通過“鄉(xiāng)規(guī)民約”等手段，把這部分分配權(quán)利通過集體成員民主決策來決定，在基層組織信服力強(qiáng)的村鎮(zhèn)適當(dāng)增加留存比例，在基層組織信服力弱的村鎮(zhèn)適當(dāng)減少集體留存比例。二要兼顧考慮宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、土地市場行情以及企業(yè)用地積極性，出臺差別化繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金的辦法[16]，如商業(yè)用地征收比例可適當(dāng)高于工業(yè)用地，采取招拍掛形式出讓的可適當(dāng)高于協(xié)議出讓比例。亦可探索實(shí)行集體與國有建設(shè)用地統(tǒng)一的稅收制度，探索集體土地所有權(quán)主體以多種方式承擔(dān)納稅義務(wù)的途徑。總之，市場在資源配置中起決定性作用，要順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，具體問題具體分析。

4 結(jié)語

土地制度改革試點(diǎn)之初，各項(xiàng)試點(diǎn)內(nèi)容單項(xiàng)推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相比土地征收、宅基地退出進(jìn)展明顯，但隨著各項(xiàng)試點(diǎn)內(nèi)容統(tǒng)籌推進(jìn)，特別是入市收益明顯高于土地征收收益，探索既能夠最大限度增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，又能保障地方財(cái)政收入不發(fā)生“斷崖式”銳減，還需審慎穩(wěn)妥嘗試，以形成更多的制度創(chuàng)新成果，為破解城鄉(xiāng)土地二元分割格局，改革完善農(nóng)村土地制度，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供重要支撐。

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