新時期積極推進精準扶貧工作的思考

周榮余

1 扶貧工作的現(xiàn)狀分析

1.1 扶貧主體的多元化

指在扶貧工作中直接或間接承擔(dān)扶貧職能的單位、組織和部門。改革開放以來，扶貧工作主體逐漸呈多元化趨勢。以揚州市為例，承擔(dān)扶貧職能的主體從開始的扶貧開發(fā)辦公室、老區(qū)經(jīng)濟開發(fā)促進會、政府涉農(nóng)部門，擴大到財政、水利、交通、民政、人社等政府組成部門，本世紀以來，以盈利為目的的社會組織和團體也開始承擔(dān)扶貧職能，如農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場主、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)示范園等。扶貧開發(fā)辦公室主要承擔(dān)政策指導(dǎo)、規(guī)劃計劃制定、組織實施和監(jiān)督檢查等職能。老區(qū)經(jīng)濟開發(fā)促進會承擔(dān)的主要職能是革命老區(qū)的扶貧開發(fā)工作。政府職能部門承擔(dān)著積極扶持薄弱村發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、壯大集體經(jīng)濟，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的職能。各地農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、家庭農(nóng)場主、農(nóng)業(yè)合作社等社會主體在扶貧工作中也發(fā)揮著不可忽視的作用。

1.2 扶貧形式的多樣化

以揚州市為例，一是實施“五大工程”，推進脫貧增收。包括創(chuàng)業(yè)扶持工程、就業(yè)援助工程、生活保障工程、醫(yī)療救助工程和教育資助工程。二是建立專項基金，搭建扶貧平臺。如組建關(guān)愛基金，扶持貧困家庭、組建專項發(fā)展基金，扶持薄弱村經(jīng)濟發(fā)展、設(shè)立村級集體經(jīng)濟專項基金，借助投融資平臺，取得投資收益、組建村級扶貧基金會，為村級扶貧提供平臺。三是加強資產(chǎn)管理，盤活存量資產(chǎn)。推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，有效配置村級資源，進一步提高村級資產(chǎn)利用效率，保障村級集體經(jīng)濟收益實現(xiàn)最大化。四是整村整組推進土地流轉(zhuǎn)。整合村級土地資源，依托村經(jīng)濟合作社，舉辦土地合作農(nóng)場和股份制農(nóng)場，在保證農(nóng)民利益的前提下，通過規(guī)?；?、集約化、市場化經(jīng)營，提高土地資源產(chǎn)出率，開辟集體經(jīng)濟新的收入來源。五是利用職業(yè)院校資源，加強農(nóng)村實用人才的培養(yǎng)。培育生產(chǎn)型、經(jīng)營型、技術(shù)服務(wù)型、技能帶動型和社會服務(wù)型人才等，為農(nóng)村經(jīng)濟和科技、教育、衛(wèi)生、文化等各項社會事業(yè)發(fā)展提供服務(wù)、做出貢獻，起到示范或帶動作用，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、帶領(lǐng)貧困農(nóng)民增收致富。

1.3 扶貧對象的動態(tài)化

隨著扶貧工作的深入，扶貧取得顯著成效，扶貧對象也在不斷發(fā)生變化，因此，各地對被確定為貧困人口的扶貧對象，通過建檔立卡，實行精確化、規(guī)范化、動態(tài)化管理，為扶貧工作的精準開展奠定基礎(chǔ)。以揚州市為例，“十二五”以來，突出扶持經(jīng)營性收入5萬元以下的薄弱村，同步幫助其他不足20萬元的薄弱村，以項目建設(shè)為重點，推進村級集體經(jīng)濟增收載體建設(shè)，增強“造血”功能。對收入低于5000元的低收入農(nóng)戶，逐戶建檔立卡，通過扶持創(chuàng)業(yè)、安排就業(yè)崗位、減免低收入農(nóng)戶水、電、有線電視等公共服務(wù)費用、對低收入農(nóng)戶實施醫(yī)療二次報銷、資助子女就學(xué)和對因病、因殘、因智障等喪失勞動能力的低收入農(nóng)戶全部納入低保、五保等方式，進行全面幫扶?！笆濉逼陂g，動態(tài)調(diào)整扶貧對象，對人均純收入低于7000元的農(nóng)戶進行幫扶，要求2019年全部實現(xiàn)扶貧目標，2020年鞏固脫貧成果，使低收入農(nóng)戶生活水平明顯提高，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共服務(wù)得到有效保障。同時，對經(jīng)濟薄弱村進行幫扶，到2020年底，經(jīng)濟薄弱村集體經(jīng)營性收入達到55萬元，村容村貌顯著改善，基本公共服務(wù)主要指標接近全區(qū)平均水平。

2 扶貧工作存在的問題分析

2.1 頂層設(shè)計

隨著扶貧成效的日益明顯，扶貧攻堅的難度也逐漸加大。扶貧主體的多元化、扶貧形式的多樣化、扶貧對象的動態(tài)化特征，使得扶貧工作的決策與基層執(zhí)行存在的誤差也在逐漸增大，表現(xiàn)出扶貧主體和扶貧對象在利益面前形成共識的困難越來越大。扶貧攻堅對頂層設(shè)計的要求更加迫切，特別是精準扶貧這一系統(tǒng)性工程。頂層設(shè)計就是自上而下，整合扶貧資源，同時也必須有自下而上發(fā)揮社會各方面的動力，通過政府主導(dǎo)和社會各個利益群體的互動，讓地方、社會及各個利益相關(guān)方參與進來，確保精準扶貧的成效。

2.2 相關(guān)部門工作割裂

2.2.1 扶貧開發(fā)工作與涉農(nóng)其他建設(shè)項目缺乏有效銜接 目前，我國扶貧工作涉及到許多部門，但由于條塊分割，各自為政，相互之間在工作聯(lián)系、項目對接、資金整合協(xié)調(diào)不夠，社會幫扶體系未能完全形成并發(fā)揮應(yīng)有效益。雖然在各級黨委農(nóng)工辦下設(shè)了開發(fā)扶貧工作辦公室作為專門的扶貧機構(gòu)，但由于行政隸屬關(guān)系，無法對其他部門的涉農(nóng)工作做出安排和建議，不同部門按照自定規(guī)則進行資金項目的審批及監(jiān)管，各級政府未制訂出統(tǒng)一的管理規(guī)范，嚴重影響了扶貧效率。

2.2.2 扶貧開發(fā)部門與各行業(yè)部門信息溝通不暢 目前各級政府的扶貧開發(fā)工作是扶貧辦的職能，有些地區(qū)組織部門、民政部門也介入管理和協(xié)調(diào)，而結(jié)對幫扶工作則是在政府的布置下、各組成部門承擔(dān)了一定的任務(wù)。由于部門隸屬關(guān)系不同，資金來源渠道不一，每個部門只根據(jù)各自上級部門要求分類匯總屬于自己掌握的扶貧資源的使用情況，很少向其他部門提供本部門信息。即使提供了，各部門在扶貧方面的信息收集很難做到完整統(tǒng)一。各級政府目前尚未構(gòu)建一個專門的扶貧信息收集系統(tǒng)，客觀上就造成了扶貧措施同質(zhì)化，直接后果是造成政府資源的大量浪費。

2.2.3 扶貧資金多頭管理，扶貧開發(fā)難以形成合力 目前，國家用于扶貧的資金有許多渠道，如農(nóng)民培訓(xùn)項目，農(nóng)業(yè)、扶貧、人社、職教等部門均有這類項目，各部門不相隸屬，各自為戰(zhàn)，造成資金浪費大，培訓(xùn)效果差。再如道路建設(shè)項目，交通、發(fā)改、扶貧、財政、移民、林業(yè)、住建等部門掌控著這類項目，雖然各部門修建的道路等級不同，但多個沒有這項職能的部門也在做道路建設(shè)項目，導(dǎo)致交通部門的整體規(guī)劃設(shè)計受到干擾，“斷頭路”、低等級公路等現(xiàn)象時有發(fā)生。還有鄉(xiāng)村綠化、亮化、美化項目，能源項目，教育扶貧項目等，都出現(xiàn)同樣的問題。

2.3 扶貧措施過多地考慮了“治標”而未能“治本”

2.3.1 資金的有限性和供給的分散性與資金需求無限性之間的矛盾 隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，資源供給稀缺性與資源需求無限性之間的矛盾越來越大。我國的扶貧工作也是如此，在扶貧資金的供給方面體現(xiàn)出兩個特征：一是資金供給的有限性。雖然多年來國家扶貧資金不斷增加，但與我國的經(jīng)濟總量相比，特別是與扶貧工作的資金需求量相比，資金供給總是有限的，既不能滿足大水漫灌的需要也不能完全滿足精準滴灌的需要。二是扶貧資金的供給是分散的，有限的扶貧資金又被按行政條塊分配到各個部門，扶貧工作的任務(wù)還那么艱巨。

2.3.2 扶貧主體的目標與扶貧對象的需求不匹配的矛盾 從近40年的扶貧工作過程和效果分析，扶貧主體與扶貧對象之間的矛盾呈現(xiàn)“剪刀差”發(fā)展的趨勢。一方面，扶貧主體希望通過自己的工作，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟能夠與整個國家的經(jīng)濟平衡發(fā)展，貧困農(nóng)戶能夠脫貧致富，讓全體居民走上共同富裕的道路。而扶貧對象的心態(tài)呢？隨著大部分貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶走上脫貧的道路，但在客觀上仍然缺乏能力、技術(shù)和勞動力，從而導(dǎo)致主觀上總是寄希望于政府能夠源源不斷地提供免費的、無償?shù)呢斦Y金，解決吃飯、上學(xué)、醫(yī)療、交通和住房問題。兩者之間需求的不匹配導(dǎo)致了扶貧攻堅的難度越來越大。

2.3.3 政府的扶貧愿景與扶貧對象目標不對稱的矛盾 在新形勢下，面對扶貧攻堅的現(xiàn)狀，中央提出了“精準扶貧”和“四個一批”的扶貧攻堅行動計劃，希望通過有計劃搬遷，把人口全部轉(zhuǎn)移至宜居地區(qū)，并繼續(xù)幫扶直至脫貧，通過提供醫(yī)療救助，緩解患者及家庭的經(jīng)濟壓力，防止因病致貧、返貧，保衛(wèi)扶貧成果。再從扶貧對象的實際來分析，他們不僅希望被安置、被兜底和被扶持，還希望政府能夠永遠地保持下去。同時，由于財政資金是有限，精準扶貧還需要扶貧對象自身的配合和協(xié)助，而扶貧對象本身大部分沒有能力配合。

3 “十三五”期間精準扶貧工作的思考

3.1 根據(jù)精準扶貧的目標指導(dǎo)扶貧工作

新時期、現(xiàn)階段我國扶貧攻堅的目標就是全面小康。因此，消除貧困、實現(xiàn)共同富裕是扶貧開發(fā)工作的奮斗目標。有效組織、開展扶貧工作，通過加大投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，給農(nóng)村發(fā)展注入新動力。力爭到2020 年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。確保我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，解決區(qū)域性整體貧困。實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平。

3.2 遵循系統(tǒng)論的要求進行頂層設(shè)計

根據(jù)系統(tǒng)論的觀點，扶貧攻堅是系統(tǒng)工程，是由扶貧主體、扶貧對象、扶貧方式等要素共同組成的系統(tǒng)，涉及多領(lǐng)域、多部門，多層次、多環(huán)節(jié)，多渠道、多類型的構(gòu)成要素，要求農(nóng)業(yè)、財政、人社、國土、金融和教育等部門多領(lǐng)域、全方位予以協(xié)同。因此，要實現(xiàn)扶貧的目標，應(yīng)高度重視精準扶貧的“頂層設(shè)計”，承擔(dān)本地區(qū)精準扶貧工程的“總設(shè)計師”職責(zé)，通過“頂層設(shè)計”明確精準扶貧的牽頭主體、責(zé)任主體和實施主體，精準確定扶貧對象，由扶貧主體設(shè)計出可實施、可操作、有效果的系統(tǒng)流程。采取多樣的扶貧方式對扶貧對象實施扶持，避免或盡量減少政府行為的盲目性和政府各部門之間信息不對稱現(xiàn)象，發(fā)揮頂層的決定性作用。

3.3 精準扶貧的組織與實施

3.3.1 成立精準扶貧組織協(xié)調(diào)機構(gòu) 各級省、市級黨委政府應(yīng)當(dāng)成立由“兩辦”作為牽頭單位，所有涉農(nóng)部門作為成員的精準扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)是制定精準扶貧的各項政策、統(tǒng)一管理扶貧資金、明確各成員部門的職責(zé)、制定考核評價方案。領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)有效整合中央財政、省、市財政及社會各方面扶貧資金和扶貧資源，無論哪條線來的資金，都要先進入同級財政這個“水庫”，實行扶貧資金財政專戶管理，統(tǒng)一調(diào)度分配、統(tǒng)籌使用。最后領(lǐng)導(dǎo)小組要向同級黨委、政府提交精準扶貧工作報告。精準扶貧工作報告既作為考核依據(jù)，同時也可作為各級組織部門在進行干部晉升時的重要參考。

3.3.2 明確精準扶貧的牽頭主體 由于精準扶貧這一系統(tǒng)工程涉及到多領(lǐng)域、多部門、多層次和多環(huán)節(jié)，為確保精準扶貧工程有效實施，要有一個關(guān)鍵部門作為牽頭主體。作為牽頭主體的部門應(yīng)具備的要求就是能夠與多領(lǐng)域、多部門之間存在直接的聯(lián)系并能夠有辦法控制和監(jiān)督這些領(lǐng)域和部門的工作，這就是同級財政部門。因為，精準扶貧工程的實施需要財政資金的精準投入。由財政部門牽頭，有效利用財政資金的杠桿撬動作用，才能使扶貧資金的效果事半功倍，從而推動政府“直接支持”向“間接引導(dǎo)”的政策方式轉(zhuǎn)變，利用財政資金的引導(dǎo)作用，將這一系統(tǒng)中的各部門扶貧工作統(tǒng)一起來，共同去完成精準扶貧的各項任務(wù)，從而實現(xiàn)精準扶貧并切實脫貧和全面小康的目標。

3.3.3 明確精準扶貧的責(zé)任主體 精準扶貧工作的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)包括市級扶貧開發(fā)辦公室、市級老區(qū)扶貧建設(shè)促進會、市級各涉農(nóng)部門、市級其他承擔(dān)扶貧任務(wù)的組成部門、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)級黨委和政府。責(zé)任主體的主要職責(zé)是根據(jù)省、市精準扶貧工作的目標和任務(wù)，制定本部門精準扶貧的工作方案，明確工作任務(wù)，工作目標和工作的實施進度，以扶貧項目為導(dǎo)向，整合財政、社會資金的分配，精準分配扶貧資金，確?！昂娩撚迷诘度猩稀?，充分發(fā)揮資金的使用效益。

3.3.4 明確精準扶貧的實施主體 雖然精準扶貧的對象是經(jīng)濟薄弱村和農(nóng)戶，但精準扶貧工作的實施并不能完全信賴扶貧對象。應(yīng)根據(jù)“市場在資源配置中起決定性作用”的理論，基于市場規(guī)律構(gòu)建“政府—市場”雙導(dǎo)向扶貧開發(fā)機制，妥善處理好責(zé)任主體與實施主體之間的責(zé)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，對傳統(tǒng)扶貧工作進行業(yè)務(wù)流程再造，提高扶貧績效。精準扶貧的實施主體包括經(jīng)濟薄弱村、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)場家庭主（或家庭農(nóng)場主培育對象）等經(jīng)濟主體，通過對這些實施主體的培育，利用財政資金的杠桿效應(yīng)，帶動經(jīng)濟薄弱村村級經(jīng)濟的發(fā)展，幫助貧困農(nóng)戶解決生產(chǎn)、生活、社會保障等方面的問題。