政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)事業(yè)單位改制的影響

胡先桃

[提要] 政府購(gòu)買公共服務(wù)和事業(yè)單位改制是我國(guó)深化改革的重要形式。兩者之間有著協(xié)同聯(lián)動(dòng)的內(nèi)在關(guān)系。本文分析政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)事業(yè)單位改制的內(nèi)在影響，并提出購(gòu)買服務(wù)與單位改制聯(lián)動(dòng)過程中需要注意的問題，期望為政府購(gòu)買服務(wù)推動(dòng)事業(yè)單位改制提供參考建議。

關(guān)鍵詞：政府職能;公共服務(wù);事業(yè)單位;改制

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年3月21日

一、引言

政府購(gòu)買服務(wù)是黨中央、國(guó)務(wù)院的重點(diǎn)戰(zhàn)略決策，是深化體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段。事業(yè)單位是現(xiàn)今我國(guó)公共服務(wù)供給的重要一極，但也存在效率不高的頑固問題。政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)當(dāng)與事業(yè)單位改革相結(jié)合，推動(dòng)事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系。

二、政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)事業(yè)單位改制的影響

（一）政府購(gòu)買服務(wù)促進(jìn)政事分離。在國(guó)務(wù)院2013年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》基礎(chǔ)上，財(cái)政部于2017年發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，再一次明確指出，實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)改革，要堅(jiān)持費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，注重與事業(yè)單位改革、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政主管部門脫鉤轉(zhuǎn)制改革、支持社會(huì)組織培育發(fā)展等政策相銜接，帶動(dòng)和促進(jìn)政事分開。政事分離是事業(yè)單位改制的關(guān)鍵目標(biāo)之一。最新政府采購(gòu)法對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目及范圍做了較為詳細(xì)的界定，將以往大多由政府行政類事業(yè)單位負(fù)責(zé)的事務(wù)排除在可購(gòu)買范圍內(nèi)，通過立法的形式，在政策大框架下，為事業(yè)單位的 “管辦分離”改革奠定了基礎(chǔ)。

“指導(dǎo)意見”同時(shí)明確了行政類事業(yè)單位納入到政府的職能部門，集中行使行政職能，扮演為公共服務(wù)購(gòu)買者提供行政服務(wù)和行政監(jiān)督的角色。政府購(gòu)買服務(wù)推動(dòng)了行政職能類事業(yè)單位“管辦分離”改制，向轉(zhuǎn)企的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)類事業(yè)單位購(gòu)買服務(wù)，加強(qiáng)了其政事分離程度?？梢?，政府購(gòu)買服務(wù)是事業(yè)單位政事分離重要的驅(qū)動(dòng)力量之一。

（二）政府購(gòu)買服務(wù)促進(jìn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制。政府購(gòu)買服務(wù)這一舉措的大力推進(jìn)，將極大地理順政府的職能脈絡(luò)。原來由政府各職能部門和政事不分、具有濃厚行政色彩的事業(yè)單位單一提供公共服務(wù)的模式將逐漸轉(zhuǎn)化為多元供給模式，公共服務(wù)供需逐漸導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，政府的職能開始由全能向服務(wù)轉(zhuǎn)變，政府的職責(zé)更為明晰，政府的職能脈絡(luò)更為清晰。在由行政色彩事業(yè)單位管理上，政府由于職權(quán)的變更，將不會(huì)像原來一樣，為新增的公共事務(wù)而新設(shè)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)或新增事業(yè)單位編制。通過向社會(huì)企業(yè)和組織購(gòu)買公共服務(wù)的措施，逐步取消事業(yè)單位編制，倒逼原有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位，向企業(yè)方向轉(zhuǎn)制。以往從事生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位將改制為企業(yè)，將成為政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體之一。隨著公共服務(wù)供給多元化，對(duì)于條件成熟、體制機(jī)制改制較容易的事業(yè)單位而言，為迎合政府購(gòu)買服務(wù)的大趨勢(shì)，會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)地進(jìn)行內(nèi)部編制調(diào)整或者機(jī)構(gòu)大調(diào)整，將原有的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會(huì)組織或者企業(yè)。

（三）政府購(gòu)買服務(wù)促進(jìn)事業(yè)單位績(jī)效改革。眾所周知，事業(yè)單位的績(jī)效考核機(jī)制不夠完善，主要包括考核指標(biāo)過于一般和單一，考核基本是主觀指標(biāo)，所以考核結(jié)果也相對(duì)主觀，說服力不夠;考核過程流于形式;考核結(jié)果激勵(lì)不足等方面。這些主客觀原因?qū)е率聵I(yè)單位存在工作效率低、績(jī)效難以量化等問題。政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目合同和達(dá)標(biāo)要求將很好地解決轉(zhuǎn)制后事業(yè)單位人員工作難以量化的問題。在承接主體履行合同過程中，政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)制會(huì)持續(xù)激勵(lì)責(zé)任人員的工作積極性，規(guī)范服務(wù)人員的工作流程和步驟，最后的達(dá)標(biāo)要求評(píng)估和工程驗(yàn)收指標(biāo)和結(jié)果將可以直接作為具體服務(wù)承接人的量化績(jī)效的指標(biāo)和工作量。此外，服務(wù)過程中，公眾的滿意度、參與和監(jiān)督將有利于事業(yè)單位構(gòu)建全面的考核指標(biāo)體系，提升單位人員的工作效率。

總之，政府通過服務(wù)舉措將推動(dòng)事業(yè)單位內(nèi)部績(jī)效改革，改善其激勵(lì)機(jī)制，為事業(yè)單位改制提供正向動(dòng)能。

三、政府購(gòu)買服務(wù)促進(jìn)事業(yè)單位改制實(shí)施過程中應(yīng)注意的問題

（一）解決好政策間的協(xié)同。中共十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度。”從深化改革的措施中不難發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位改制與政府購(gòu)買公共服務(wù)之間是相互推進(jìn)、協(xié)同發(fā)展的關(guān)系。事業(yè)單位分類改革將導(dǎo)致原有機(jī)制和利益發(fā)生根本性變革，也將會(huì)影響各單位現(xiàn)有利益分配和獲取，改革路途布滿荊棘，改革過程不可能一帆風(fēng)順，會(huì)受到各種各樣的障礙和阻力。事業(yè)單位改革也將不會(huì)是單兵突進(jìn)，而是涉及多個(gè)部門和多個(gè)領(lǐng)域，它們之間需要協(xié)同配合，才能確保改革成功。政府購(gòu)買公共服務(wù)將會(huì)在事業(yè)單位改制過渡期發(fā)揮重要的推動(dòng)作用，通過優(yōu)先或傾斜政策，掃清事業(yè)單位改革過程中利益分配和獲取中的障礙，促使事業(yè)單位改革步伐穩(wěn)定。政府購(gòu)買公共服務(wù)的試行和推廣，需要改制后的事業(yè)單位作為試點(diǎn)進(jìn)行穩(wěn)步推進(jìn)。因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)與原事業(yè)單位之前先天的密切關(guān)系會(huì)使公共服務(wù)任務(wù)供給和需求之間協(xié)調(diào)、信息共享、標(biāo)的理解更為便利，避免走彎路，因此在政府購(gòu)買服務(wù)促進(jìn)事業(yè)單位改制實(shí)施過程中，首先應(yīng)注意解決好政策間的協(xié)同。地方政府制定購(gòu)買公共服務(wù)指導(dǎo)意見需要統(tǒng)一，改革途徑要明晰具體，加強(qiáng)政府購(gòu)買和事業(yè)單位改革互推力度，建立整體的制度設(shè)計(jì)和完善政策文件，積極協(xié)調(diào)財(cái)政、人社、衛(wèi)計(jì)等部門切實(shí)制定好相關(guān)配套政策，加強(qiáng)工作銜接，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，為改革指明方向，使政府購(gòu)買和事業(yè)單位改革形成互推力。

（二）確保績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。由于有些公共服務(wù)類項(xiàng)目很難進(jìn)行量化，服務(wù)的無形性也導(dǎo)致服務(wù)過程很難掌控，服務(wù)結(jié)果和社會(huì)效益無法有效跟蹤，因此在事業(yè)單位提供服務(wù)時(shí)，服務(wù)糾紛處理較為困難，責(zé)任認(rèn)定難、處罰難的問題尤為突出。這也給一些事業(yè)單位提供服務(wù)的人員鉆空子提供機(jī)會(huì)。少提供、慢提供，服務(wù)質(zhì)量不追求最大化，但求滿意，作為弱勢(shì)群體的公共服務(wù)享受者，沒有選擇和比較的余地和對(duì)象，只能被動(dòng)接受，并對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)產(chǎn)生不信任感和負(fù)面想法。因此，確保購(gòu)買服務(wù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，完善事業(yè)單位績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，是保障政府購(gòu)買服務(wù)促進(jìn)事業(yè)單位改制順利展開的必要條件。具體可以先對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目要點(diǎn)細(xì)化、量化，然后對(duì)于過程和結(jié)果的評(píng)價(jià)建立可以量化的指標(biāo)體系。而對(duì)于事業(yè)單位的績(jī)效指標(biāo)，應(yīng)積極對(duì)接政府購(gòu)買服務(wù)的指標(biāo)，結(jié)合事業(yè)單位的歷史和業(yè)務(wù)實(shí)際，召集全體員工參與制定能真實(shí)反映公共服務(wù)工作過程和努力付出的考核指標(biāo)體系，盡量將公共服務(wù)受眾的感受納入到考核指標(biāo);然后，通過宣傳和實(shí)際行動(dòng)來逐步在單位內(nèi)部形成科學(xué)績(jī)效考核機(jī)制主導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制的文化;最后，針對(duì)事業(yè)單位崗位差異制定不同的崗位績(jī)效考核辦法，確?？己私Y(jié)果的科學(xué)合理性。同時(shí)，加強(qiáng)考核機(jī)制與人事改革相結(jié)合，將物質(zhì)獎(jiǎng)懲、福利和職務(wù)職稱晉升融入到考核機(jī)制當(dāng)中，從源頭發(fā)揮考核機(jī)制的激勵(lì)作用。

（三）處理好購(gòu)買與改制的內(nèi)在關(guān)系。政府職能部門對(duì)購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)涵理解不夠透徹，導(dǎo)致有些地方政府認(rèn)為政府購(gòu)買的主體應(yīng)該是政府附屬的事業(yè)單位，本著“肥水不流外人田”的固有思維，增設(shè)新的從屬機(jī)構(gòu)以事業(yè)單位的組織形式承接公共服務(wù)，政府職能部門既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，導(dǎo)致事業(yè)單位機(jī)構(gòu)越來越臃腫，購(gòu)買信息越來越不透明，公共服務(wù)水平越來越低，導(dǎo)致政府形象受損，公信力也越來越低。因此，政府購(gòu)買服務(wù)促進(jìn)事業(yè)單位改制實(shí)施過程中應(yīng)處理好購(gòu)買與改制的內(nèi)在關(guān)系。首先，政府職能部門自身要轉(zhuǎn)變觀念，深刻理解購(gòu)買服務(wù)的本質(zhì)和內(nèi)涵，采用公開、公平和公正的態(tài)度開展采購(gòu)招標(biāo)工作，以優(yōu)勝劣汰的指導(dǎo)思想，推進(jìn)事業(yè)單位政事分離、轉(zhuǎn)企改制，明確認(rèn)識(shí)到監(jiān)督的職責(zé)和重要性，把“事”交由優(yōu)秀的企事業(yè)單位，把“管”時(shí)刻牢記心間，把為公眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)作為最終目標(biāo)，把企事業(yè)單位看作公共服務(wù)生產(chǎn)主體，樹立政府和事業(yè)單位改革是統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同推進(jìn)的關(guān)系;其次，事業(yè)單位應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變附屬理念，擺正自身在購(gòu)買公共服務(wù)中與政府間的平等地位，做好充分準(zhǔn)備，參與到政府購(gòu)買公共服務(wù)的應(yīng)標(biāo)競(jìng)標(biāo)當(dāng)中，與政府一道提升公共服務(wù)水平。

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