戰(zhàn)略引領(lǐng)政府主導(dǎo)開放促進(jìn)市場激活

徐建剛

改革開放四十年，是上海歷史上發(fā)展最快的時(shí)期，城市功能逐步實(shí)現(xiàn)從我國最大的工商城市向多功能中心城市的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)體制從最為典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到初步形成社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)社會、城市建設(shè)、社會結(jié)構(gòu)、人民生活等各方面發(fā)生了深刻的變化，從中國改革開放的“后衛(wèi)”到“前鋒”的轉(zhuǎn)變，取得了巨大的成就。

一、戰(zhàn)略引領(lǐng)：從遠(yuǎn)到近目標(biāo)設(shè)定

改革開放以來，上海經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，相繼通過了三個(gè)城市發(fā)展總體規(guī)劃，這三個(gè)城市發(fā)展總體規(guī)劃，相互銜接、層層推進(jìn)，對上海不同發(fā)展階段的城市功能和發(fā)展目標(biāo)作了明確定位。圍繞中央要求的深化，上海相繼開展了三次全市性的戰(zhàn)略大討論，形成一系列具有宏觀性、戰(zhàn)略性和政策性的經(jīng)濟(jì)、社會、城市發(fā)展戰(zhàn)略，明確了上海未來發(fā)展的目標(biāo)，也明確了分步驟實(shí)現(xiàn)的階段目標(biāo)和路線圖。

1980年，以上海工業(yè)領(lǐng)域開展的大調(diào)查為序幕，全市開展了“上

海向何處去”大討論，在此基礎(chǔ)上，1984年9月，中央上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)研組在上海召開了“上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略戰(zhàn)役研討會”，研究改造振興上海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、戰(zhàn)役和政策，來自全國各地的專家近百人參加了會議。研討會經(jīng)過充分的研討，形成了許多重要的共識，起草了上海上報(bào)國務(wù)院的《上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略匯報(bào)提綱》，1985年2月，國務(wù)院批復(fù)同意，明確上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略方針任務(wù)、經(jīng)濟(jì)體制改革和若干政策，提出上海要爭取在20世紀(jì)末把上海建設(shè)成為開放型、多功能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、科學(xué)技術(shù)先進(jìn)、具有高度文明的社會主義現(xiàn)代化城市。1986年，國務(wù)院批復(fù)同意《上海城市發(fā)展總體規(guī)劃》，要求上海發(fā)揮在全國“重要基地”和“開路先鋒”的作用，把上海建設(shè)成為太平洋西岸最大的經(jīng)貿(mào)中心之一。多功能中心城市的戰(zhàn)略定位，使上海從單一工業(yè)城市成為上海城市轉(zhuǎn)型的重要開端，也成為上海大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、開始進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要依據(jù)。

1990年4月，中央作出了開發(fā)開放浦東的戰(zhàn)略決策；1992年黨的十四大作出上海“以浦東開發(fā)、開放為龍頭，進(jìn)一步開放長江沿岸城市，盡快把上海建成國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心，帶動長江三角洲和長江流域地域的新飛躍”的戰(zhàn)略新定位。圍繞中央的要求，上海相繼開展了新一輪發(fā)展戰(zhàn)略的研討，形成了《跨世紀(jì)的工程——上海經(jīng)濟(jì)、社會與城市發(fā)展規(guī)劃研究》和《邁向21世紀(jì)的上?！虾０l(fā)展戰(zhàn)略研究》等重要成果。提出了上海用20年的時(shí)間，分三步走，把上海建設(shè)成國際經(jīng)濟(jì)中心城市和浦東建設(shè)成外向型、多功能、現(xiàn)代化新城區(qū)的目標(biāo)，對上海實(shí)現(xiàn)多功能中心城市的內(nèi)容和路徑，進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，明確了上海“三二一”產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，對上海的城市轉(zhuǎn)型和發(fā)展起到了決定性的作用。2001年國務(wù)院批復(fù)同意上海新一輪城市總體規(guī)劃，提出到2020年，把上海初步建設(shè)成為國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心之一，基本確立上海國際中心城市的地位，基本建成上海國際航運(yùn)中心。“一個(gè)龍頭、四個(gè)中心”建設(shè)成為上海的發(fā)展目標(biāo)。

黨的十八大后，上海進(jìn)一步開展“面向未來30年的上海”戰(zhàn)略規(guī)劃研究，在中央于上海設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)、建設(shè)科創(chuàng)中心的重大決策指引下，上海明確了以“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級”的發(fā)展主線，把建設(shè)全球卓越城市作為未來發(fā)展目標(biāo)。2017年，國務(wù)院批復(fù)《上海城市總體規(guī)劃（2017—2035）》。

上海的三次重要戰(zhàn)略規(guī)劃，都在上海發(fā)展的重要階段和關(guān)鍵時(shí)期，對城市的轉(zhuǎn)型和發(fā)展起到了重要的引領(lǐng)作用。上海改革開放40年的發(fā)展進(jìn)程與戰(zhàn)略規(guī)劃基本一致，其戰(zhàn)略定位，從國際區(qū)域經(jīng)貿(mào)中心之一到國際經(jīng)濟(jì)中心城市，再到世界級城市群核心城市和全球卓越城市，逐步提升；其實(shí)現(xiàn)途徑，從技術(shù)改造到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、中心城市功能再造，再到提升城市能級和核心競爭力，線路清晰，是上海發(fā)展的重要引領(lǐng)。

二、政府主導(dǎo)：自上而下推動改革

1992年黨的十四大確立我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)后，在上海經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過程中，基本體現(xiàn)了一種政府導(dǎo)向的改革和發(fā)展，從產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、市場建構(gòu)、企業(yè)制度等，基本上都是以政府主導(dǎo)來完成的，由政府主導(dǎo)自上而下推動體制改革成為上海改革和發(fā)展的一個(gè)主要特點(diǎn)。這主要是由中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和建構(gòu)兩重目標(biāo)所決定的，上海作為我國典型的計(jì)劃管理體制城市，這種由政府主導(dǎo)和推動的改革也是一種歷史的必然。

在政府管理體制方面，上海根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了幾次比較大的改革，著力轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提高政府綜合管理和調(diào)能力，理順部門關(guān)系，全面提高辦事效率。對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下按行業(yè)歸口形成的委、局、公司、企業(yè)的管理體制進(jìn)行了改革，以撤銷公司、局經(jīng)濟(jì)行政管理部門，轉(zhuǎn)化委辦的職能來實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化政府對經(jīng)濟(jì)宏觀局勢的把握和調(diào)控，弱化政府直接管理微觀經(jīng)濟(jì)的權(quán)限，轉(zhuǎn)化政府部門的工作職能，使政府的工作重點(diǎn)逐步向調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)上來，使資源配置手段從計(jì)劃和行政的手段，具體和直接干預(yù)經(jīng)營生產(chǎn)事務(wù)轉(zhuǎn)為運(yùn)用財(cái)稅、金融、價(jià)格等調(diào)節(jié)供求矛盾，運(yùn)用投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策等政策手段對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局的調(diào)整進(jìn)行導(dǎo)向，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方、謀大局、把方向、辦大事的新格局。在改革政府行政設(shè)置的同時(shí)，上海還通過改善政府對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控方式轉(zhuǎn)變政府職能，從最初縮小指令性計(jì)劃、擴(kuò)大指導(dǎo)性計(jì)劃，逐步過渡到充分發(fā)揮政府對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，逐步轉(zhuǎn)化和弱化政府在某些領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)的直接管理作用，建立新的經(jīng)濟(jì)調(diào)控機(jī)制，同時(shí)，運(yùn)用政府的推動作用，培育和完善市場配置機(jī)制，強(qiáng)化市場調(diào)節(jié)作用，建立新型的經(jīng)濟(jì)調(diào)控體制，逐步完成同市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府經(jīng)濟(jì)管理體系，使政府從經(jīng)濟(jì)管理微觀層面中退出，轉(zhuǎn)而注重一些事關(guān)全市發(fā)展大局的宏觀層面，市場能夠做的事，盡可能讓市場發(fā)揮作用，政府干預(yù)以不損害市場機(jī)制為前提，政府干預(yù)要有利于市場機(jī)制的培育和逐步完善。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上，上海從1992年后，根據(jù)上海城市功能轉(zhuǎn)換的要求，由政府經(jīng)過調(diào)研，首先提出了“三、二、一”發(fā)展方向，并明確了汽車、電子信息設(shè)備、電站成套設(shè)備、石油精細(xì)化工、鋼鐵及家用電器等六大支柱產(chǎn)業(yè)，以及信息、生物醫(yī)藥和新材料為主的高科技產(chǎn)業(yè)，還根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，相繼成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，從項(xiàng)目建設(shè)、財(cái)稅政策、產(chǎn)業(yè)政策、資金配套等方面由政府給予支持，加快產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在企業(yè)制度上，上海也是通過政府主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的制度創(chuàng)新， 20世紀(jì)80年代開始，上海逐步剝離政府直接管理經(jīng)濟(jì)的職能，相繼撤銷了77家行政性公司，90年代，又將原來18家行業(yè)主管局改組為企業(yè)集團(tuán)，進(jìn)入新世紀(jì)后，上海又根據(jù)對外開放的新格局，相繼組建了上海汽車、上海電氣、錦江國際、上海百聯(lián)、上海光明等大型企業(yè)集團(tuán)，進(jìn)一步壯大上海企業(yè)的競爭力；同時(shí)，為進(jìn)一步搞活國有企業(yè)，上海經(jīng)歷了從局部搞活到整體搞活國有企業(yè)的歷程，相繼形成了“六個(gè)機(jī)制”“六個(gè)加強(qiáng)”等企業(yè)運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新模式，為上海企業(yè)的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

由政府主導(dǎo)的改革，從效率上加快了從計(jì)劃體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，從成本上降低了轉(zhuǎn)型的社會支出，從效果上減少了轉(zhuǎn)型過程所帶來的震蕩，上海從提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)到初步形成框架，前后用了十年左右的時(shí)間，政府強(qiáng)有力的推動應(yīng)該是其中一個(gè)最主要的原因。

三、開放促進(jìn)：由外而內(nèi)促進(jìn)發(fā)展

上海的改革開放從1992年進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，這一新階段的標(biāo)志就是中央對上海的要求從原來的“后衛(wèi)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒颁h”，即“一個(gè)龍頭，三個(gè)中心”，上海浦東作為全國對外開放的窗口，帶動了整個(gè)上海的開放，全方位、多層次的開放成為促進(jìn)上海發(fā)展的重要推動力。對外開放實(shí)際上也是同國際經(jīng)濟(jì)的對接。

從上海的實(shí)踐來看，基本上是以開放推動改革、開放促進(jìn)發(fā)展，開放的程度決定了上海發(fā)展的程度。上海通過對外開放，學(xué)習(xí)、借鑒和消化了許多國際先進(jìn)的技術(shù)和管理知識，從產(chǎn)業(yè)能級提升和制度創(chuàng)新兩個(gè)方面加快了上海的發(fā)展。

從產(chǎn)業(yè)能級來看，上海的對外開放圍繞著城市功能轉(zhuǎn)換，經(jīng)歷從以第二產(chǎn)業(yè)為主到第二、第三產(chǎn)業(yè)并舉的發(fā)展過程，20世紀(jì)80年代從第二產(chǎn)業(yè)以輕紡業(yè)為主的設(shè)備引進(jìn)、項(xiàng)目引進(jìn)、技術(shù)引進(jìn)的對外開放實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，到90年代以裝備制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主，推進(jìn)上海的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，再進(jìn)一步發(fā)展到新世紀(jì)以第三產(chǎn)業(yè)吸引國際跨國公司成立研發(fā)中心和國際現(xiàn)代服務(wù)業(yè)企業(yè)為重點(diǎn)，加快上海國際化大都市的建設(shè)步伐。引進(jìn)形式也從最早的中外合資發(fā)展到獨(dú)資，再進(jìn)一步發(fā)展到混合所有制。開放領(lǐng)域從最初的第一、第二產(chǎn)業(yè)，發(fā)展到第三產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的開放從商業(yè)逐步擴(kuò)展到現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、金融業(yè)等。對外開放吸引外資的目標(biāo)也逐步提升，從最初的“三來一補(bǔ)”來料加工，到吸引國際跨國公司來上海投資興辦企業(yè)，再進(jìn)一步明確到吸引世界500強(qiáng)企業(yè)，進(jìn)入新世紀(jì)后，又進(jìn)一步加大吸引國際跨國公司總部落戶上海。到2018年，在上海落戶的跨國公司地區(qū)總部累計(jì)達(dá)到625家。其中，亞太區(qū)總部70家；投資性公司345家；外資研發(fā)中心426家。

從制度創(chuàng)新來看，上海根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不斷擴(kuò)大對外開放的程度，逐步從經(jīng)濟(jì)擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)社會并重。從改革開放之初的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始，在企業(yè)整頓中引進(jìn)全面質(zhì)量管理，到20世紀(jì)90年代全面借鑒國際企業(yè)的管理方式和組織形式，再進(jìn)一步擴(kuò)展到政府管理和社會領(lǐng)域，上海的許多政府管理和社會領(lǐng)域的改革，都是通過對外開放、學(xué)習(xí)借鑒而來的，如上海住房公積金制度、社會保障制度等，都是借鑒市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)國家的做法。通過對外開放，增強(qiáng)了上海經(jīng)濟(jì)同國際經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)，而關(guān)聯(lián)又促進(jìn)了上海市經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變，從而為上海贏得了更大的發(fā)展機(jī)遇。

四、市場激活：由里及表盤活存量

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是公有制經(jīng)濟(jì)體制和市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，因此，整個(gè)社會主義經(jīng)濟(jì)體制的建立過程，實(shí)際也包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是現(xiàn)代市場體系的建立，另一個(gè)則是公有制經(jīng)濟(jì)的改革，前者為后者創(chuàng)造條件，后者使前者的功能得到實(shí)現(xiàn)。

從上海來說，在整個(gè)改革開放的過程中，實(shí)際上也是按照這兩個(gè)重點(diǎn)展開的，上海改革開放以來的發(fā)展，實(shí)際上也是上海構(gòu)建現(xiàn)代市場體系，實(shí)現(xiàn)上海資金、技術(shù)和人才資源外在化和價(jià)值化的過程，由市場激活和實(shí)現(xiàn)了上海本身的能量。

資金、技術(shù)和人才是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展三大必需的要素，上海是我國最大的經(jīng)濟(jì)中心城市，其最大優(yōu)勢在于上海完整的工業(yè)體系和優(yōu)秀的人才資源，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下受制于各種因素制約：土地、人力和企業(yè)資產(chǎn)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下都是無償調(diào)配的，并不具備嚴(yán)格意義上的價(jià)值化；上海的產(chǎn)品，無論是工業(yè)商品還是科技成果其價(jià)格都是由國家而不是由市場所決定的，并不能實(shí)現(xiàn)市場化；上海發(fā)展的各類物資資源，由國家計(jì)劃調(diào)撥。因此，在改革開放之初，受制于計(jì)劃，上海的改革實(shí)際上處于十分艱難的境地，發(fā)展速度低于全國平均水平，財(cái)政連年滑坡。而建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)為上海贏得了發(fā)展機(jī)遇，使上海城市能量得到了發(fā)揮。因此，上海建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重點(diǎn)就是建立現(xiàn)代市場體系，構(gòu)建各類要素市場。

從1990年12月上海證券交易所成立起，上海從發(fā)展一般批發(fā)、零售市場轉(zhuǎn)向培育全國性、區(qū)域性批發(fā)市場，從發(fā)展重點(diǎn)消費(fèi)品、生產(chǎn)資料市場，轉(zhuǎn)向培育商品期貨、生產(chǎn)要素市場，按載體建設(shè)、功能完善和制度規(guī)范并重這三方面要求開始了大規(guī)模的市場體系建設(shè)。經(jīng)過十多年的建設(shè)，上海初步形成了一個(gè)依托上海、服務(wù)全國、面向世界的市場體系框架，覆蓋面已發(fā)展到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、金融、貿(mào)易、房地產(chǎn)、科技、人才、信息、航運(yùn)等多個(gè)領(lǐng)域，基本上實(shí)現(xiàn)了各類生產(chǎn)要素市場化配置，實(shí)現(xiàn)了各類要素向上海的集聚。

同時(shí)，上海經(jīng)過幾十年的社會主義建設(shè)，已形成了比較完備的現(xiàn)代工業(yè)體系，擁有龐大的國有資產(chǎn)存量，在上海的改革過程中，如何從內(nèi)部激活上海的存量，使上海的國有企業(yè)通過市場整合得到發(fā)展始終是一個(gè)核心問題，也是上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的一個(gè)顯著特點(diǎn)。在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，上海是從管理體制和內(nèi)部機(jī)制兩個(gè)方面激活國有資產(chǎn)。

在國有資產(chǎn)管理體制方面，1993年7月，上海成立了全國第一家地方性國有資產(chǎn)管理委員會，由市國有資產(chǎn)委員會負(fù)責(zé)對全市國有經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)一管理，開始探索國有資產(chǎn)管理的新體制，在清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)上，以建立國有資產(chǎn)出資人制度為核心和切入口，通過國有資產(chǎn)專司管理和授權(quán)經(jīng)營，塑造了國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整和國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任主體，在國內(nèi)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度改革上邁出了實(shí)質(zhì)性的步子，并通過資本市場，使國有資產(chǎn)的價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)，2003年上海又重組市國資委，將原來隸屬各行政主管部門的36家企業(yè)集團(tuán)、投資公司的資產(chǎn)和管理職能劃轉(zhuǎn)市國資委管理，由國資委統(tǒng)一履行出資人職責(zé)，著力抓戰(zhàn)略管理、預(yù)算管理和契約管理，市國資委以資本市場和產(chǎn)權(quán)市場為依托，加大國有資本與社會資本聯(lián)動，以國有產(chǎn)業(yè)類企業(yè)集團(tuán)的改組和國有上市控股公司股權(quán)置改革為主，通過完善國有資本，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步加大國有企業(yè)的改革。

在國有企業(yè)內(nèi)部改革方面，上海從20世紀(jì)80年代的放權(quán)讓利改革，到90年代整體搞活中小企業(yè)，從目標(biāo)上提出了“五個(gè)機(jī)制”“五個(gè)加強(qiáng)”，從方法上提出“六個(gè)一

塊”，再進(jìn)一步發(fā)展到新世紀(jì)完善法人治理結(jié)構(gòu)，使上海的國有資產(chǎn)通過市場化的流動得到了迅速發(fā)展，進(jìn)一步向優(yōu)勢企業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中，上海的一些優(yōu)勢國資集團(tuán)，如上海寶鋼、上海汽車、上海百聯(lián)等都通過市場化的流通得到了發(fā)展壯大。上海地方國有企業(yè)資產(chǎn)總額2018年達(dá)到18萬億元。

市場體系的建設(shè)，使上海的國有資產(chǎn)得到盤活，上海也從改革開放之初資金、物資、技術(shù)、人才缺乏的狀況下解脫出來，基本上實(shí)現(xiàn)了信息流、資金流、商品流、人才流、技術(shù)流的集聚，為上海的發(fā)展提供了最根本的保證。

（作者系中共上海市委黨史研究室主任、研究員）

（責(zé)任編輯 周 巍）