對(duì)城市公益性資產(chǎn)管理問(wèn)題的思考

羅欽

一、城市公益性資產(chǎn)的概述及類型

顧名思義，城市公益性資產(chǎn)就是城市中帶有公益性質(zhì)的資產(chǎn)，即那些具有社會(huì)效益性和非盈利的資產(chǎn)。就當(dāng)下情況來(lái)看，城市公益性資產(chǎn)還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義。首先，從立法層面去看，城市公益性資產(chǎn)還處在一片空白的狀態(tài)，國(guó)家尚且沒(méi)有針對(duì)城市公益性資產(chǎn)的管理制定完善的法律制度，作出明文規(guī)定。其次，從理論研究層面去看，針對(duì)城市公益性資產(chǎn)及其管理的研究成果也比較少，趨近于零。這在一定程度上也反映出一個(gè)事實(shí)，即城市公益性資產(chǎn)的管理沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。基于整體性角度來(lái)看，當(dāng)前的城市公益性資產(chǎn)管理水平比較落后與這有著密切的關(guān)系。雖然《物權(quán)法》針對(duì)城市公益性資產(chǎn)管理作出了一些原則性的規(guī)定但是依然不夠具體。在推動(dòng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革的過(guò)程中，部分地方對(duì)城市公益性資產(chǎn)的界定就是行政事業(yè)單位的資產(chǎn)。這種界定很顯然是不科學(xué)的、不準(zhǔn)確的。

一般來(lái)說(shuō)，可以將城市公益性資產(chǎn)劃分為三種類型，一種是公益性資產(chǎn)，一種是機(jī)關(guān)類資產(chǎn)，另外一種則是企業(yè)類資產(chǎn)。如果再進(jìn)行細(xì)分，城市公益性資產(chǎn)可以劃分為以下幾個(gè)范圍：①城市綠化類設(shè)施。顧名思義，城市綠化類設(shè)施就是以綠化為目的的城市基礎(chǔ)性設(shè)施，譬如道路兩邊的行道樹(shù)、城市廣場(chǎng)上的各種綠植、公園里的各種樹(shù)木、小區(qū)里面的綠化帶等。這些都是以綠化為目的且不具有盈利性的基礎(chǔ)設(shè)施，即綠化類設(shè)施，是城市公益性資產(chǎn)中重要的組成部分。②城市休閑娛樂(lè)設(shè)施。休閑娛樂(lè)設(shè)施則是以給城市公民提供休閑、娛樂(lè)為目的的基礎(chǔ)設(shè)施。一般包括城市中各種開(kāi)放式的廣場(chǎng)、非盈利性質(zhì)的游樂(lè)園以及各種類型的公園等。建設(shè)這些場(chǎng)所主要是給城市公民提供休憩和娛樂(lè)服務(wù)。這些也是城市公益性資產(chǎn)中不可或缺的一部分。③城市水體設(shè)施。水體是城市景觀規(guī)劃中非常重要的一個(gè)組成成分。不僅可以增加城市的美觀性，給城市居民視覺(jué)上的享受，還能給城市居民提供各種公益性服務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，城市水體設(shè)施主要包括城市的各種大小湖泊、河道以及各種城市濕地。④城市交通設(shè)施。給城市居民提供交通服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施則是交通設(shè)施，包括城市道路以及公交車?？空军c(diǎn)，此外還有各種隧道和橋梁等，這些都是城市中的交通設(shè)施。⑤城市其他公益性設(shè)施。除了上述這些功能、主體鮮明的基礎(chǔ)設(shè)施，城市公益性資產(chǎn)還包括一些無(wú)形的資產(chǎn)，比如城市的地下空間資源，還有公園和廣場(chǎng)等地設(shè)置的公共廁所等，這些實(shí)際上都屬于城市公益性資產(chǎn)。

二、城市公益性資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題

（一）城市公益性資產(chǎn)增值保值困難

城市公益性資產(chǎn)具有一定的社會(huì)效益。從某個(gè)程度上說(shuō)，城市公益性資產(chǎn)的收益權(quán)應(yīng)當(dāng)歸于政府。然而，就現(xiàn)階段情況來(lái)看，政府的收益權(quán)旁落。正是因?yàn)槿绱耍瑢?dǎo)致城市公益性資產(chǎn)的建設(shè)工作和維護(hù)工作處于“無(wú)人問(wèn)津”的狀態(tài)。這是一個(gè)方面，還有另外一方面，城市公益性資產(chǎn)由于管理權(quán)不夠清晰，加上所有權(quán)也存在一定的米戶型，導(dǎo)致城市公益性資產(chǎn)的浪費(fèi)情況十分嚴(yán)重。以上這兩種情況造成城市公益性資產(chǎn)增值保值比較困難。

（二）城市公益性資產(chǎn)用益權(quán)旁落

雖然城市公益性資產(chǎn)的目的不是用來(lái)營(yíng)業(yè)，但是并不意味著它不能產(chǎn)生收益。如今很多的城市公益性資產(chǎn)都是商家用來(lái)進(jìn)行商品宣傳的重要載體，比如很多的公益性資源用來(lái)租給商家作為臨時(shí)的宣傳場(chǎng)所或者銷售場(chǎng)所，還有些城市將公交線路的經(jīng)營(yíng)權(quán)授予某些企業(yè)單位進(jìn)行營(yíng)利。除了這些實(shí)質(zhì)性的收益，城市橋梁以及道路的冠名權(quán)、某些公益性資產(chǎn)的廣告位使用權(quán)等。這些實(shí)際上都是城市公益性資產(chǎn)帶來(lái)的收益。然而，當(dāng)前有關(guān)部門將這些收益占為己有，使其成為自己的利益領(lǐng)地，政府沒(méi)有從根本上掌握資產(chǎn)用益權(quán)，無(wú)法取得相關(guān)的產(chǎn)出和收益。

（三）城市公益性資產(chǎn)管理權(quán)不明確

目前城市公益性資產(chǎn)管理中存在一個(gè)比較突出的問(wèn)題就是管理權(quán)沒(méi)有明確，具體由什么部門去管理城市公益性資產(chǎn)，這個(gè)問(wèn)題還沒(méi)有一個(gè)明確的答案。正是因?yàn)槿绱?，城市公益性資產(chǎn)遭到變更、損壞的情況屢屢發(fā)生。甚至有著不法分子或者企業(yè)拿城市公益性資產(chǎn)作為融資活動(dòng)過(guò)程中的抵押。

（四）城市公益性資產(chǎn)權(quán)屬不明

從目前實(shí)際情況來(lái)看，城市公益性資產(chǎn)權(quán)屬還處在模糊的狀態(tài)。即使從思想意識(shí)上來(lái)說(shuō)，城市公益性資產(chǎn)的所有權(quán)歸政府所有，但是管理辦法以及法律法規(guī)上并沒(méi)有明文落實(shí)，導(dǎo)致城市公益性資產(chǎn)的所有者身份模糊。

三、提升城市公益性資產(chǎn)管理水平的有效措施

（一）明責(zé)

要想提升城市公益性資產(chǎn)管理效率和管理水平，必須要對(duì)城市公益性資產(chǎn)管理者的責(zé)任進(jìn)行明確。至于公益性資產(chǎn)的收益權(quán)和所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)歸政府所有。資產(chǎn)所有者的權(quán)益由財(cái)政部門行駛，主要負(fù)責(zé)資產(chǎn)收繳工作、變更工作以及方案審批等各項(xiàng)工作。除此之外，城市規(guī)劃、交通、水務(wù)等各個(gè)部門要按照資產(chǎn)管理權(quán)行駛相應(yīng)的管理職責(zé)，為城市公益性資產(chǎn)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供可靠的保障。

（二）確權(quán)

對(duì)權(quán)力進(jìn)行明確是提升城市公益性資產(chǎn)管理效率和管理水平的有效途徑。城市公益性資產(chǎn)管理權(quán)證可以由相關(guān)職能部門持有，但前提是受政府委托。比如政府可以將城市公園等城市公益性資產(chǎn)委托給城市園林部門管理，將城市水體等城市公益性資產(chǎn)委托給城市水務(wù)部門管理，將城市橋梁和城市道路等城市公益性資產(chǎn)委托給城建部門管理。通過(guò)這樣明確的規(guī)定，讓城市公益性資產(chǎn)的各項(xiàng)使用權(quán)都能得到有效的落實(shí)，受政府委托的各個(gè)部門只享有城市公益性資產(chǎn)管理權(quán)，而不具有收益權(quán)和所有權(quán)。

（三）定規(guī)

第一，城市公益性資產(chǎn)的改造和新建必須要做到透明、科學(xué)。公益性資產(chǎn)具有一定的社會(huì)效益，要想對(duì)其進(jìn)行投資，需要進(jìn)行相應(yīng)的環(huán)境評(píng)估，此外還要相關(guān)的專家論證以及全體市民意見(jiàn)。資產(chǎn)性質(zhì)的變更、形態(tài)的變更以及范圍的變更同樣也要落實(shí)這一點(diǎn)，無(wú)論是變更方案還是新建方案，如果沒(méi)有征求市民意見(jiàn)，或者沒(méi)有得到相關(guān)專家的論證，政府部門一律要阻止方案實(shí)施。

第二，城市公益性資產(chǎn)的收益以及數(shù)量要做到公開(kāi)化。除此之外，城市公益性資產(chǎn)的使用情況以及資產(chǎn)收益情況也要做到公開(kāi)化。

第三，針對(duì)城市公益性資產(chǎn)管理和維護(hù)加大資金投入力度。政府可以從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用中進(jìn)行適當(dāng)安排，建立針對(duì)公益性資產(chǎn)的專項(xiàng)基金。與此同時(shí)，還要將城市公交性質(zhì)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中所獲得的全部收益納入到專項(xiàng)基金之中。城市公益性資產(chǎn)的維護(hù)和管理可以采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式，政府出錢，公開(kāi)招聘合適的管養(yǎng)機(jī)構(gòu)和維護(hù)機(jī)構(gòu)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，城市公益性資產(chǎn)的規(guī)范化管理是促進(jìn)城市全面可持續(xù)發(fā)展的有效措施。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)城市公益性資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題，相關(guān)部門要對(duì)此加以重視并結(jié)合實(shí)際情況采取針對(duì)性改善措施，以此增強(qiáng)城市活力，拖動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展。（作者單位為合肥政務(wù)文化新區(qū)開(kāi)發(fā)投資有限公司）