錦屏縣自然資源統(tǒng)一確權登記試點現狀分析與對策思考

吳才濤 任成冕 敖銳

摘 要：介紹自然資源統(tǒng)一調查的問題、推進的具體措施。

關鍵詞：自然資源；確權；現狀；對策

一、錦屏試點的背景及意義

習近平總書記在十九大報告中指出，要加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國。自然資源統(tǒng)一確權登記是生態(tài)文明體制改革的一項重要內容，是以土地為基礎，確定土地及其承載的各種自然資源所有權及其邊界，真實反映各類自然資源的利用現狀，開展勘界、確權、登記，實現不動產登記簿與自然資源登記簿關聯，合理劃清國有和集體所有土地及承載的自然資源邊界范圍，進一步明確國有自然資源所有權主體、所有權代表行使權力主體。錦屏縣作為貴州省自然資源統(tǒng)一確權登記省級試點，本文著力探索其自然資源統(tǒng)一確權登記技術辦法，分析研究存在的問題，并提出相應的對策，宗旨是為全國的自然資源統(tǒng)一確權登記提供參考。

二、錦屏縣情及自然資源管理現狀

（一）基本情況

錦屏縣地處貴州東南部，國土面積1596.9平方公里，轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總人口23.52萬，是以少數民族為主多民族聚居縣份，2016年，實現生產總值40.3億元。有三黎、黎劍高速公路從境經過，與黎平機場，洛香高鐵站，三穗高鐵站均為一小時以內車程，水路可通航。交通較為便利。是通往湘、粵、桂的重要門戶。

（二）資源分布及登記情況

錦屏縣自然資源十分豐富，有林地121836.93公頃、耕地17297.53公頃、水域及水利設施用地5711.29公頃、草地5316.69公頃、城鄉(xiāng)及工礦用地2585.33公頃、園地1829.34公頃、交通運輸用地1245.28公頃。有大小江河147條。有明代軍事城堡隆里古城、三板溪景區(qū)，春蕾森林公園，三江國家水利等旅游景區(qū)。

耕地于2015年開始確權，現已建庫匯交，簽訂合同面積9665公頃；林地于2009年登記頒證64519宗，面積72117.78公頃，國有林地在91年登記頒證6宗，面積1538公頃；集體土地所有權確權登記已全面完成，確權登記發(fā)證378宗。國有農場確權登記發(fā)證680公頃；河流水域面積約2000公頃，尚未登記。

三、錦屏試點工作現狀

錦屏縣自然資源統(tǒng)一確權預劃單元19宗，實際調查的自然單元22宗（林地8宗、河流水域6宗、風景區(qū)8宗）。本輪確權登記自然單元13個，國有林地7個，縣一、二級河流水域6個；屬性調查的自然單元9個，其中：風景區(qū)8個，聯營分場1個。涉及縣轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)139個行政村（社區(qū)）。

截止2017年12月31日，己完成外調和首次登記公示，在此期間，政府組織相關部門初審通過，并將數據遷移到省信息中心入庫，縣不動產登記中心己登記上簿。自然資源統(tǒng)一確權主體工作己完成。下一步將完善數據關聯、確權認定、收集權力依據及相關信息，分類歸檔。做好驗收的準備工作。

四、錦屏試點存在的主要問題

（一）國有自然資源單元邊界爭議多

錦屏縣國有自然資源的分布主要包括國有林地、縣域二級以上河流。城關工區(qū)、潘寨工區(qū)等國有林地因城鎮(zhèn)規(guī)劃擴容，公路改建，居民占用；高登半坡工區(qū)、黃哨山工區(qū)實際管護跨越縣界，且有歷史遺留等客觀原因；河床回填、人為改變用地性質。導致權屬爭議多，推進困難。

（二）國有自然資源單元中含有各類集體土地

將水資源調查、集體林權制度改革、農村土地承包經營權確權登記頒證、農村宅基地與房權合一登記等多項成果與自然資源調查成果迭量到同一底圖，有重疊交錯現象。國有自然資源單元中含有土地性質是集體的水作土、旱作土、建設用地、墳地、溪流、灘涂、四荒地等，界線不清，分布零星破碎。

（三）國有自然資源單元中局部保護紅線相交

資源管理部門提供的各類用地的保護紅線，如環(huán)保、林業(yè)、水務、水庫和生態(tài)移民、發(fā)改、農業(yè)等所提供的生態(tài)紅線也有相交或重疊現象，試點縣域的清水江有小二型以上的水庫，在下閥蓄水前己完成測量、征地補償、拆遷、制訂征地紅線圖等。由于多方等因素，以致庫區(qū)征地紅線與現狀不符。

（四）區(qū)劃選定界址點不夠科學合理，計算不夠精確

在勘界過程中，有勾繪粗放，選定同一自然單元的界址點，有屬樁內、中、外。面積精度不符質檢要求，承載物的計算與林業(yè)等資源管理提供的參數有較大偏差，不能真實反映承載物的數量與價值。不能滿足委托方的要求。

（五）權源依據不足

本輪確權四抵與上輪確權四抵不符，指界人所指的水位線與水務部門常年區(qū)警戒水位線均有很大的差異，支撐材料不全，又因自然資源統(tǒng)一調查確權認定不能給村民委（社區(qū)）和群眾帶來直接利益，參與率不高。出現指界含糊；拒絕提供個人信息；拒絕確權認定簽字。

五、開展自然資源統(tǒng)一確權登記的對策

自錦屏試點工作啟動以來，遇到諸多問題，正積極尋求最為有效、最為結合實際的解決途徑。對策如下：

（一）把握政策、規(guī)定和數據信息層面

（1）相關政策。自然資源統(tǒng)一確權登記試點工作首先依托國家的相關法律法規(guī)作準則，任何辦法和途徑均不能與準則相抵觸，其次是認真貫徹國家、省、州有關自然資源統(tǒng)一確權登記的文件精神，最后結合試點縣情制定行之有效的自然資源統(tǒng)一確權登記試點工作實施方案，按方案穩(wěn)妥推進。

（2）保護紅線。水源保護線，公益林保護線，農田保護線，電站庫區(qū)征地補償線，縣域二級河流以上常年警戒水位線等紅線均作為自然資源統(tǒng)一調查單元的地類界，行業(yè)與行業(yè)間的地類界出現重疊或相交，均由牽頭單位（自然資源統(tǒng)一確權登記辦）組織相關資源管理部門核對、修邊、認證并做好文字說明。

（3）權源依據。從上輪頒證之日起至今四抵限界沒有變化，而接界單位或接界人不同意對接簽字，仍以上輪確權頒證的相關材料為本輪確權的支撐材料；在自然單元邊界發(fā)生權屬爭議，從仲裁之日起沒有收到新的裁決，仍以山林水利仲裁文件為確權支撐材料；凡沒有依據支撐，政府擬規(guī)劃、部門（或單位、個人）提供的有價文件均列為己掌握信息。

（二）技術運用層面

（1）農林類的調查方法。林業(yè)用地上的承載物，如喬木、灌木、竹類等。喬木（計算株數/公頃、計算蓄積/公頃、目估郁閉度）；灌木（計算株數/公頃，推算覆蓋度）；竹林（計算株數/公頃，推算竹林郁閉度，目估竹度）。林分中含有尚未頒證的個體插花山（又稱飛地），尚未頒證的農耕地（尚未頒證的旱作土）可以保留在國有自然單元中，只作備注說明。

（2）水域的調查方法。涉及水域分為有、無數據支撐及圖件兩種自然單元類型。有數據支撐和圖件自然單元，如清水江干流有小二型以上水庫三坐，均有征地補償紅線，可依托己經掌握的數據和圖件現場比對；反之，以水務部門認定的常年洪水警戒線為主線，對自然單元現狀進行勾繪和局部實測。凡因回填、挪用和其他原因，使河域面積有消長跡象，與掌握資料或常年洪水警戒線不符，要對照資源管理部門提供的相關資料進行調整。并備注說明。

（3）城鄉(xiāng)擴容或改變用地性質的調查方法。如公路改擴建、開礦、建固定設施、設壩蓄水等可分國家是（否）認可兩個部分。國家不予認可部分仍按上輪確權界線或己經掌握的數據和圖件進行勾繪。無上輪確權界線或相關數據和圖件的部位要求在接界人的監(jiān)督下，按指界單位（或指界人）現場指界實測；因自然原因局部沖毀或局部回填且無法恢復，如無任何數據支撐則以按現狀勾繪（或實測）為準。如已經擁有數據和圖件，需要說明面積消長的原因，要求指接界人雙方認定簽字。凡自然單元內的公路、集材道、建設用地、輔助生產用地、其他用地等均屬該單元的面積組成部分。

（4）共有、越界的調查方法。河流經過縣界與鄰縣共有，從共有河段中軸劃線分別選定界址點；國有自然單元內有森林、旱地或建設用地在同一地塊共存，以法律認定文件為確權的準繩，自然單元坐落跨越縣界，仍以自然單元的原有的四至界線調查登記，要求備注跨越縣界部分的信息。

（5）重疊和交叉的處理辦法。自然單元內各類用地重疊，仍以確認為國有用地為主體，己取國家認同（法律保護）的，單獨區(qū)劃并做好迭量到同一圖庫的編輯和拓樸檢查。對自然單元含有各類集體用地（尚未得到政府認同的）只需說明；凡保護紅線交叉、或區(qū)劃過程中地類界交叉、區(qū)劃自然單元線自交。均要求攬件單位技術公司）會同資源管理部門核實、修邊、論證。

（6）建庫和質檢方法。錦屏試點縣要求同一數據庫中建立多個圖層。一是能滿足自然資源統(tǒng)一確權登記驗收需要的圖層；二是建以地籍為基礎，能真實反映各類用地面積、承載物種類、數量質量需要的圖層。首先對照《貴州省自然資源統(tǒng)一調查確權登記技術辦法（試行）》的技術辦法，結合《測繪成果質量檢查與驗收》（GB/T243562009）質檢辦法和技術采購合同的規(guī)定條款，首先通過對矢量數據、權屬數據、柵格數據、圖件、成果報告、匯總統(tǒng)計表、其他資料的自查檢查；其次由委托方初審并由召集資源管理部門匯審；最后申請驗收。要求圖、表、冊、庫、簿要求一一對應。

（三）管理層面

（1）加強領導、運籌帷幄?？h人民政府是任務的責任主體，總體上是政府統(tǒng)籌，國土牽頭，攬件單位（技術公司）介入，資源管理部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極配合，發(fā)動涉及自然資源指界、接界的單位（或個人）積極參與。本著先易后難的思路從發(fā)現的問題到處理問題過程中尋找最為有效、快捷的解決辦法，逐步向縱深運用推廣，從而達到各個擊破的目的。

（2）依托方案、穩(wěn)妥推進。分四個階段四輪公示九個環(huán)節(jié)。四個階段（即準備、實施、登記、驗收）；四輪公示（即預劃單元調查信息公告、外業(yè)調查結果公示、首次登記公告、確權頒證公示），公告列入公示次序；九個環(huán)節(jié)為①成立領導小組及辦事機構；②宣傳、培訓；③摸底調查、資料數據和圖件收集；④數據分析處理，確定預劃單元；⑤調查勘界確權；⑥內業(yè)計算和搭建登記信息平臺；⑦建庫、數據遷移、入庫上簿；⑧檢查驗收；⑨成果割接，資料歸檔，總結觀摩。

（3）資料收集、歸檔。方案的編寫首先是根據國家、省、州相關文件精神，其次合符時間管理流程，再次是合符試點縣情；權源依據分為上輪確權證依據、林耕地水利水庫調處文件、政府批準出讓文件、資源管理部門提供的相關文件、單位（或個人）簽字認定文件和其他。在開展自然資源統(tǒng)一確權登記過程中，所產生的文件、圖集、影像和攬件單位移交的成果資料均屬檔案管理內容。收集和完善就是辦好鐵證的基礎。要求在檔案管理部門的指導下，分類歸檔，做好編碼檔案收藏引索。

錦屏縣國有自然資源統(tǒng)一調查包含林地、河流水域、景區(qū)（景點）三個板塊，涉及面廣，有代表性，打造試點成功，將為全省自然資源統(tǒng)一調查整體推進提供參考。

參考文獻：

[1]錦屏縣國土資源局.錦屏縣自然資源統(tǒng)一調查確權登記實施方案，2017.4.

[2]錦屏縣國土資源局.錦屏縣集體林權制度改革數據庫，2009.12.

[3]大連九成測繪信息公司.錦屏縣土地承包經營確權登記數據庫，2018.1.

[4]貴州省第二測繪院.貴州?。ㄥ\屏縣）自然資源統(tǒng)一確權登記技術設計書，2017.5.