邊疆高校以行政法學(xué)教學(xué)促進(jìn)地方法治社會(huì)建設(shè)的粗淺思考

羅渝涵

教育是一國(guó)百年大計(jì)，高等教育的內(nèi)容和質(zhì)量對(duì)一個(gè)國(guó)家國(guó)民基本素質(zhì)水平的提升具有決定性的作用。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)法治中國(guó)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以執(zhí)政黨最高政治文件和最高政治決策的形式提出，可見法治化建設(shè)已經(jīng)被提到相當(dāng)重要的位置。建成法治中國(guó)絕不可能靠喊口號(hào)實(shí)現(xiàn)，其中重要的一環(huán)便是社會(huì)及全民法治理念的培育。要讓法治理念得以踏踏實(shí)實(shí)一步一個(gè)腳印的推進(jìn)，在高等教育中納入相關(guān)課程不可或缺。本文試從高等教育法學(xué)和非法學(xué)專業(yè)中開展法治教育的角度，選取邊疆高校為立足點(diǎn)，對(duì)在邊疆高校通過(guò)行政法學(xué)教育來(lái)培育學(xué)生法治觀念的重要性和方式方法進(jìn)行粗淺的探討。

1 在高等教育教學(xué)中開展法學(xué)教育的重要性

行政法學(xué)課程作為高校法學(xué)專業(yè)的核心主干課程，目前高校法科學(xué)生二年級(jí)之后通常需要花大量學(xué)時(shí)進(jìn)行學(xué)習(xí)。在法科學(xué)生的培養(yǎng)中，行政法學(xué)占有重要的地位，但由于各種復(fù)雜的原因，教學(xué)實(shí)踐中其受重視程度一直不如民法學(xué)、刑法學(xué)等課程。并不是說(shuō)法學(xué)核心課程中有重要程度的劃分，只不過(guò)行政法學(xué)在當(dāng)下的時(shí)代背景中，應(yīng)當(dāng)更加受到重視，并在非法學(xué)專業(yè)學(xué)生的通識(shí)課程中加開行政法學(xué)課程，以助推法治意識(shí)培養(yǎng)。

1.1 加強(qiáng)法學(xué)教育是法治建設(shè)急速推進(jìn)時(shí)期的呼喚

法學(xué)作為一門專門的學(xué)科，一直被視為精英教育的一個(gè)重要學(xué)科門類。在西方國(guó)家，法學(xué)專業(yè)只面向研究生教學(xué)，只有優(yōu)秀本科畢業(yè)生才有機(jī)會(huì)進(jìn)入法學(xué)院。法學(xué)院畢業(yè)生中很多人會(huì)成為社會(huì)精英，國(guó)家元首等重要政治領(lǐng)袖大多具有法學(xué)學(xué)習(xí)背景。在法治相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)和國(guó)家，法律素養(yǎng)及法學(xué)專業(yè)知識(shí)可謂社會(huì)管理者必備的技能。換句話說(shuō)，法學(xué)蘊(yùn)含著人類社會(huì)重要社會(huì)關(guān)系管理的智慧，幾個(gè)世紀(jì)來(lái)人類關(guān)于國(guó)家之間、私人之間以及國(guó)家和私人之間關(guān)系如何實(shí)現(xiàn)平衡的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，讓具備法律素養(yǎng)的人對(duì)于公平、正義、自由和秩序等重要概念有比其他人更為深刻的認(rèn)識(shí)。這對(duì)社會(huì)管理者實(shí)現(xiàn)更好的統(tǒng)治無(wú)疑是具有極大幫助。

具有法學(xué)專業(yè)背景的人通常信奉法治。民主及法治可謂迄今為止最不壞的模式。現(xiàn)代法學(xué)觀念中，任何人沒有超越法律的特權(quán)被視為真理，正義、自由、公平、秩序等價(jià)值被提到了前所未有的高度，成為社會(huì)治理的重要目標(biāo)。更為重要的是，在法學(xué)視角下，這些價(jià)值并不是樸素的、理想化的、基于個(gè)人私欲的，而是立足于全社會(huì)的。所以，除了結(jié)果上的正義與公平，法學(xué)還強(qiáng)調(diào)程序上的正義和公平；自由不是為所欲為，而是劃清權(quán)利義務(wù)界限前提下的意思自治；秩序是能夠促進(jìn)和維持前述幾種價(jià)值的穩(wěn)定狀態(tài)，是建立在人人自律的基礎(chǔ)上的有序，而不是無(wú)條件服從個(gè)別人意志的秩序。這樣的認(rèn)識(shí)幾乎是每一個(gè)法科學(xué)生的思維基調(diào)。

在依法治國(guó)受到前所未有的重視的當(dāng)下，全民法治意識(shí)的提升是建設(shè)法治社會(huì)的必然要求，大學(xué)生作為即將主宰中國(guó)未來(lái)的年輕公民，讓法學(xué)思維和價(jià)值觀不再局限于法學(xué)院，在非法學(xué)專業(yè)的課程中強(qiáng)化法學(xué)基礎(chǔ)理念無(wú)疑是最高效的培養(yǎng)公民法治意識(shí)的方法，回應(yīng)了中央全面推進(jìn)依法治國(guó)這一重要指示。

1.2 以行政法學(xué)的學(xué)習(xí)助推法治意識(shí)培養(yǎng)

行政法學(xué)專門研究有權(quán)行使行政權(quán)的組織如何行使權(quán)力以及其權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何受到制約。這恰好是依法治國(guó)中的重要內(nèi)容——依法行政所指向的領(lǐng)域。從行政機(jī)關(guān)的角度，實(shí)現(xiàn)依法行政，在遵從憲法之后首先應(yīng)當(dāng)“依”的就是行政法。政府作為社會(huì)運(yùn)行的主角，除了要求其工作人員在職期間進(jìn)行學(xué)習(xí)和繼續(xù)教育以提高法治意識(shí)外，在高等院校這一培養(yǎng)未來(lái)公務(wù)員的搖籃中強(qiáng)化行政法學(xué)的學(xué)習(xí)和掌握，既能節(jié)省大量入職后針對(duì)行政法學(xué)基礎(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)學(xué)習(xí)的成本，從而將更多資源投入需要精進(jìn)學(xué)習(xí)的領(lǐng)域，也能讓新入職的公務(wù)員更快的將法治意識(shí)帶入工作中。

從社會(huì)成員的角度，擁有法治意識(shí)的體現(xiàn)之一是能夠理解政府依法作出的決策和決定。行政法的相關(guān)規(guī)定是政府行政的行為規(guī)則，對(duì)“規(guī)則”的學(xué)習(xí)必然能夠很好的幫助社會(huì)成員理解法律意義上的效率不是一味求快，而是“又好又快”；法律上的正義，除了結(jié)果的正義，還包含程序的正義。當(dāng)大部分社會(huì)成員能夠明白和理解政府權(quán)力的有限性和有效性，被動(dòng)的配合執(zhí)法會(huì)越來(lái)越少，主動(dòng)的配合必然能夠很大的促進(jìn)官民和諧，同時(shí)，理解了政府行為的規(guī)則，社會(huì)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督將能夠更大的發(fā)揮作用，進(jìn)而反推法治政府的建設(shè)，可謂一舉多得。從某種層面上說(shuō)，行政法學(xué)的學(xué)習(xí)是最高效的助推社會(huì)成員法治意識(shí)的利器。

2 在西南邊疆地區(qū)強(qiáng)化行政法學(xué)教育對(duì)加快推進(jìn)法治建設(shè)進(jìn)程的作用

2.1 西南邊疆地區(qū)公民法治意識(shí)普遍薄弱

法治意識(shí)培養(yǎng)這個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程中，社會(huì)氛圍、信息流通速度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、各階段的教育水平都發(fā)揮著重要作用。西南邊疆地區(qū)交通的不便利讓社會(huì)資源的整合和分配受到限制，阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、信息的高速流通。雖然近年來(lái)政府及各方力量投入了大量資源進(jìn)行建設(shè)，由于基礎(chǔ)差、涉及面廣，部分山區(qū)村落的道路條件仍然只能勉強(qiáng)容許小型汽車單向通行。相對(duì)落后的基礎(chǔ)設(shè)施在一定程度上阻礙了城市化進(jìn)程，社會(huì)資源，尤其是教育和司法資源的分布失衡，不但造成區(qū)域內(nèi)的不平衡，相對(duì)落后、閉塞的環(huán)境很難吸引和留住人才，進(jìn)而加劇了西南邊疆和中原、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)間的差異。相對(duì)閉塞的環(huán)境雖然讓西南邊疆的大部分地區(qū)民風(fēng)淳樸，但這樣的環(huán)境中，依靠人際關(guān)系、人情往來(lái)是處理問(wèn)題的首要方式，習(xí)俗習(xí)慣根深蒂固，國(guó)家的“法”在很多時(shí)候不如民間的“法”。

在本人擔(dān)任兼職律師期間，曾經(jīng)遇到與聽到很多案例，其中比較突出的一方面是很多百姓缺乏基本的權(quán)利意識(shí)，信息閉塞讓他們迷信“電視上說(shuō)”和“廣告里說(shuō)”，權(quán)利被侵害后又因?yàn)樯鐣?huì)厭訴的習(xí)俗而拒絕發(fā)聲，同時(shí)，受到“官本位”思想的影響，很多百姓寧愿忍氣吞聲也不愿意尋求公權(quán)力的幫助和救濟(jì)，擔(dān)心給政府“添麻煩”之后會(huì)受到不公正的待遇。另一方個(gè)較為突出的現(xiàn)象與此恰形成對(duì)比。有些百姓意識(shí)到法律是一把利劍，但在維權(quán)或配合政府行政時(shí)又因?yàn)閷?duì)法律理解的不到位而適得其反。甚至有的當(dāng)事人在依法處理的結(jié)果與自己心理預(yù)期不一致時(shí)，就認(rèn)為一定有地方搞錯(cuò)了，“法律”不應(yīng)當(dāng)是這樣的。出現(xiàn)這些情況的原因，我認(rèn)為是公民法治意識(shí)普遍薄弱，我們需要一個(gè)有效的方式來(lái)促進(jìn)、加深公民，尤其是西南偏遠(yuǎn)地區(qū)公民對(duì)法的理解與認(rèn)識(shí)的方式，助力公民法治意識(shí)培養(yǎng)。

2.2 普洱學(xué)院畢業(yè)生去向多融入基層崗位

普洱學(xué)院目前不僅擁有本科專業(yè)，也開設(shè)著一批專科專業(yè)，招生的對(duì)象除少部分外省市學(xué)生外，絕大多數(shù)都來(lái)自云南省內(nèi)不同州市，且少數(shù)民族及農(nóng)村學(xué)生居多。換句話說(shuō)，普洱學(xué)院的生源絕大多數(shù)是來(lái)自于教育資源相對(duì)匱乏的地區(qū)，他們的起點(diǎn)與重點(diǎn)高校的生源是有一定差距的。重點(diǎn)高校畢業(yè)生的人生規(guī)劃可能更多的是瞄準(zhǔn)金字塔的塔尖，而普洱學(xué)院的畢業(yè)生則更多的是成為塔基的部分。普洱學(xué)院的畢業(yè)生大部分都在基層崗位供職，成為西南邊陲社會(huì)建設(shè)的重要力量。普洱學(xué)院辦有法律事務(wù)這一法學(xué)?？茖I(yè)。西南邊疆地區(qū)由于相對(duì)落后的發(fā)展現(xiàn)狀，接受過(guò)法學(xué)專門教育的人是有限的，在對(duì)外吸引力不足的情況下，該專業(yè)的畢業(yè)生承擔(dān)起很多基層法律工作。除了法律專業(yè)外，其他專業(yè)的畢業(yè)生在云南省內(nèi)于各行各業(yè)工作的人占絕大多數(shù)。在這樣的就業(yè)現(xiàn)狀下，通過(guò)通識(shí)課程讓非法學(xué)專業(yè)的學(xué)生學(xué)習(xí)、了解法律，讓他們能將法治基本理念帶入自己的崗位；通過(guò)專業(yè)課程目標(biāo)的重新定位，讓法學(xué)專業(yè)的畢業(yè)生能更好的服務(wù)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法治建設(shè)工作，應(yīng)當(dāng)會(huì)對(duì)我國(guó)落后地區(qū)的法治社會(huì)建設(shè)貢獻(xiàn)不少力量，也能為類似情況的高校提供一些辦學(xué)思路。

3 適應(yīng)邊疆地區(qū)法治建設(shè)需要的行政法學(xué)教學(xué)目標(biāo)的定位

3.1 教學(xué)強(qiáng)調(diào)應(yīng)用但不可偏廢理論

一直以來(lái)，法學(xué)常被認(rèn)為是需要經(jīng)驗(yàn)的學(xué)科，像醫(yī)生一樣，需要不斷精進(jìn)和實(shí)踐，才能得其精髓。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，法學(xué)類的工作正在經(jīng)歷著前所未有的改變，應(yīng)用型高等教育的改革新動(dòng)向也在影響著普洱學(xué)院法學(xué)教育的發(fā)展，但不論如何強(qiáng)調(diào)實(shí)操能力，作為法學(xué)教育來(lái)說(shuō)，不重視理論教學(xué)是十分危險(xiǎn)的。

法律所調(diào)整的都是社會(huì)生活基本秩序?qū)用娴膬?nèi)容，換句話說(shuō)，法學(xué)在探討的幾乎都是“底線”層面的問(wèn)題，稍有疏忽，會(huì)對(duì)社會(huì)秩序的建立與穩(wěn)定產(chǎn)生難以估量的影響。例如南京彭宇案，其中對(duì)于法律的解讀與運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)影響，讓跌倒老人扶不扶——這一本來(lái)不需要猶豫的問(wèn)題成為至今都沒有確定答案的社會(huì)問(wèn)題。民事案件涉及的僅為民事權(quán)利，行政問(wèn)題則涉及權(quán)力與權(quán)利的邊界問(wèn)題。如何解讀現(xiàn)行法律對(duì)行政糾紛的態(tài)度，如何在法律都沒有明確規(guī)定的新問(wèn)題下恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)，有可能直接涉及公民的基本權(quán)利是否會(huì)公權(quán)力侵害這一重要問(wèn)題，如果每一位執(zhí)法者能夠具備一定的法學(xué)理論功底，理解“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的重要意義，能夠身體力行的、克制的運(yùn)用權(quán)力，才能最大限度保證權(quán)力能夠有節(jié)制的運(yùn)行。從公民的角度，法學(xué)理論的浸染能夠讓其更能理解政府的決策和行為，從而更好的配合政府的治理。依法行政是當(dāng)代對(duì)政府行為的基本要求，然而，法律的邏輯與公民樸素的“好官”的觀念是有差別的，例如出發(fā)點(diǎn)是為百姓考慮而完全沒有法律授權(quán)的裁決行為，在依法行政的視野下，就是違法行政的行為。如果相對(duì)人能夠?qū)σ婪ㄐ姓戎匾瓌t背后的法學(xué)理論有所了解，將極大的減少因“不懂”而產(chǎn)生的誤解，助力塑造政府公信力和融洽的官民關(guān)系。鑒于此，在高校的行政法課程中注入一定分量的理論教學(xué)，是培養(yǎng)正確法治觀念的必要舉措，否則，一味強(qiáng)調(diào)應(yīng)用，容易讓學(xué)生陷入不知其所以然、趨向追逐利益的膚淺認(rèn)識(shí)中。至于理論教學(xué)“枯燥”的問(wèn)題，是教學(xué)方法的研討中需要的認(rèn)真研究的，在教學(xué)目標(biāo)的定位上，不能因?yàn)槔碚摻虒W(xué)難而將重心全盤轉(zhuǎn)移至應(yīng)用領(lǐng)域，二者并重更為恰當(dāng)。

3.2 注重引導(dǎo)建立規(guī)范、自律的權(quán)力觀

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，知識(shí)的獲取變得十分容易。對(duì)于接受過(guò)法學(xué)教育的人來(lái)說(shuō)，最重要和最難的不再是以往普遍認(rèn)為的大量知識(shí)點(diǎn)的識(shí)記，畢竟在操作中，記憶不準(zhǔn)確的短板能夠通過(guò)強(qiáng)大的搜索引擎得以高效的彌補(bǔ)和糾正。觀念的樹立，才是這個(gè)時(shí)代法學(xué)教學(xué)中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

另外，邊疆地區(qū)法治政府建設(shè)人才缺乏的情況必然吸引更多的青年畢業(yè)生投身公共行政領(lǐng)域。要在不遠(yuǎn)的將來(lái)盡快實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的目標(biāo)，掌握權(quán)力和運(yùn)行權(quán)力的人必須懂得權(quán)力與法律制約的內(nèi)在聯(lián)系，無(wú)論職位高低，都能以法治的內(nèi)涵要求約束自己，以依法行政的權(quán)力觀指導(dǎo)工作，能夠發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同權(quán)力的背后是責(zé)任，是公民權(quán)利的神圣囑托，是勤勉、合法、合理的履行職責(zé)的要求，而不是將權(quán)力視為特權(quán)，看做烏紗帽上炫目的，成為裝飾或謀取私利的工具。

權(quán)力觀念的培養(yǎng)并不是靠喊口號(hào)，規(guī)范行使權(quán)力的意識(shí)需要學(xué)生對(duì)權(quán)力運(yùn)行的程序有充分的了解和掌握，這就涉及行政法學(xué)教學(xué)中關(guān)于復(fù)議、訴訟以及處罰、許可等行政行為執(zhí)行程序的梳理。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的實(shí)務(wù)操作及人們長(zhǎng)期的思維模式都指向?qū)Y(jié)果正義的偏重，然而，程序正義的重要性在司法實(shí)踐中正在成為越來(lái)越重要的一環(huán)。培養(yǎng)學(xué)生的程序規(guī)范的意識(shí)，當(dāng)他們走上工作崗位，一方面可以有效的將權(quán)力的運(yùn)行框定于法定的程序中，讓權(quán)力受到法律的制約，一方面可以讓“未來(lái)的公民”們更具有權(quán)利意識(shí)，讓權(quán)力運(yùn)行得到更全面、深入的監(jiān)督，這在法治政府的實(shí)現(xiàn)中是不可或缺的?；貞?yīng)法治政治的建設(shè)需要，在行政法學(xué)的課程建設(shè)中，必須將權(quán)力觀念的培養(yǎng)作為教學(xué)目標(biāo)。

3.3 教師心態(tài)的調(diào)整

教育如同修廟，商業(yè)式的快速搭建可以讓廟宇很華麗，但少了累放磚塊時(shí)的虔誠(chéng)和描畫紋飾時(shí)的精心，寺廟便沒了靈氣。行政法學(xué)理論豐富，其中蘊(yùn)含著人類對(duì)權(quán)力、國(guó)家、社會(huì)、權(quán)利四者間關(guān)系曲折探索的經(jīng)驗(yàn)和智慧。這些經(jīng)驗(yàn)和智慧至今仍指導(dǎo)著我們的法治實(shí)踐。當(dāng)今中國(guó)，法治社會(huì)的中國(guó)夢(mèng)要實(shí)現(xiàn)需要每一位公民的努力，提升公民的法治意識(shí)離不開行政法學(xué)的教學(xué)工作。如此重任擔(dān)在肩上，每一位行政法學(xué)的教師應(yīng)當(dāng)將教學(xué)賦予更加深刻的意義，從而在教學(xué)工作中獲得更大的成就感，并驅(qū)動(dòng)自己精進(jìn)教學(xué)。其次，我認(rèn)為行政法學(xué)的教學(xué)工作應(yīng)當(dāng)將把權(quán)責(zé)的關(guān)系和對(duì)法的敬畏植入學(xué)生心中作為終極目標(biāo)，教師不應(yīng)將完成知識(shí)點(diǎn)講授作為教學(xué)終點(diǎn)，而應(yīng)選用邀請(qǐng)政府官員進(jìn)行講座、參觀、到政府及司法部門等單位實(shí)踐等多樣的教學(xué)手段，讓學(xué)生體驗(yàn)到依法行政的重要性和必要性。最后，法治教育是法治建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，這樣的工作難度和工作量都是巨大的。教育工作者在鉆研恰當(dāng)?shù)慕虒W(xué)方法時(shí)，應(yīng)當(dāng)做好思想準(zhǔn)備，這必定是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱難的任務(wù)。教育工作者應(yīng)當(dāng)樹立這樣的意識(shí)：法治教育遇到的挫折越多，越說(shuō)明法治教育工作的緊迫和重要。

綜上，筆者從學(xué)到教，由教反思，以在普洱學(xué)院這所邊疆高校寥寥數(shù)年的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)上，對(duì)行政法學(xué)教育在邊疆地區(qū)高校教育中的重要性和教學(xué)目標(biāo)提出幾點(diǎn)粗淺的思考。希望能為共同在建“法治中國(guó)”這座“廟”的教育工作者們提供一些參考，共同助力邊疆法治建設(shè)。

（作者單位：普洱學(xué)院政法學(xué)院）