中國城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度探析

吳麗麗 徐充

[摘要]城鄉(xiāng)公共資源的失衡配置源于城鄉(xiāng)“二元結構”的制度設計，在公共資源配置上選擇了重城市輕農村的發(fā)展戰(zhàn)略。由于中國存在城鄉(xiāng)二元的社會管理制度、城鄉(xiāng)不公的財稅制度和城市偏向型的公共資源享用制度等，導致中國在公共資源的配置上出現(xiàn)嚴重的失衡。中國實現(xiàn)公共資源均衡配置的根本路徑是改變現(xiàn)有的城鄉(xiāng)公共資源配置制度，具體路徑是建立城鄉(xiāng)一體化的社會管理制度、公平的財稅制度和城鄉(xiāng)共享的公共資源使用制度。

[關鍵詞]公共資源；均衡配置；制度

[中圖分類號]F123[文獻標識碼]A[文章編號]1000-3541（2014）02-0143-05

[收稿日期]2014-01-04

長期以來，我國公共資源的配置和分配一直重視城市忽略農村，導致了城鄉(xiāng)居民在公共資源享用上的不公平，廣大農村居民不能公平地享受到基本的公共資源，尤其是落后的農村地區(qū)。享有公共資源的基本權益無法得到保障，致使城鄉(xiāng)差距進一步擴大，社會矛盾及不穩(wěn)定因素突顯。2013年1月31日，中共中央、國務院正式發(fā)布2013年一號文件《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》，把推進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置作為我國農村改革發(fā)展基本目標和任務之一。實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度建設是指為實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平的使用社會公共資源，通過廢除和改變現(xiàn)有不合理的公共資源配置的各項制度和政策，建立起公平合理的公共資源配置制度，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置提供有效合理的制度基礎和政策支持。這種制度的變革和重構有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，使全體國民能夠共享公共資源；也為縮小城鄉(xiāng)差距、解決“三農”問題及實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化提供路徑選擇。

一、中國公共資源城鄉(xiāng)配置的失衡狀況

近些年來，政府加大了對三農的投資力度，在公共資源的配置上也進行了適當?shù)恼{整，加大了對農村的傾斜力度，城鄉(xiāng)公共資源的配置失衡有了明顯的改觀，但我國農村居民對公共資源的享有仍遠遠落后于城鎮(zhèn)，與構建和諧社會的要求還有很大的距離。主要表現(xiàn)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利和社會保障等方面。具體看，在義務教育方面，城市人均義務教育經(jīng)費為1 300元，農村同類經(jīng)費僅為450元左右。在高等教育方面，2010年全國各類高等教育總規(guī)模達到3 105萬人，全國研究生招生5382萬人；隨著近幾年高等教育規(guī)模和招生總量的擴大，農村居民接受高等教育的機會顯著增加，但農村居民在國家重點大學的生源相對偏低，特別是某些211、985院校農村與城市生源比例出現(xiàn)28的現(xiàn)象，因此，許多農村學子放棄高考，其他的向上通道也越來越窄[1]（p69）。享有教育的機會和權利關系到人民的基本發(fā)展權利，發(fā)展權是憲法賦予人民的基本權利，在發(fā)展權面前城鄉(xiāng)居民應該是平等的。同時，教育公平是社會公平的底線，而目前教育發(fā)展的二元結構將會導致底層上升通道受阻，作為弱勢群體的農民子女，改變命運的機會減少，社會階層固化趨勢加劇，貧窮將會代際傳遞，一代窮世代窮，這無疑會加大城鄉(xiāng)差距，不利于社會公平發(fā)展。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，我國八成的醫(yī)療衛(wèi)生資源集中在城市，城市醫(yī)療衛(wèi)生資源中的八成又集中在大醫(yī)院及大型醫(yī)療集團，而農村醫(yī)療資源嚴重不足。截至2012年底，我國城市人均醫(yī)療衛(wèi)生資源的占有是農村的3倍以上，嚴重影響著農村人口的生存質量。在社會保障方面，我國城市社會保障體系比較完善，而農村社會保障體系還沒有建立起來。社會保障制度是人民生存權利的基本保障制度，在生存權利面前憲法又賦予了國民同等的權利。因而完善農村社會保障體系建設是國家維護農民生存權利的基本途徑。盡管近幾年在推動新型農村社會養(yǎng)老保險、新型農村合作醫(yī)療等項目的建設，但其制度覆蓋率還比較低，許多人還被排除在社會保障制度之外。在社會福利方面，我國社會福利制度是以單位和戶籍制度為標準，住房、養(yǎng)老、退休金等制度都把農民排除在社會福利制度之外。其他公共資源的配置在制度設計上也存在很大的城鄉(xiāng)二元性。

城鄉(xiāng)公共資源均衡配置制度是縮小城鄉(xiāng)差距的重要手段，失衡的城鄉(xiāng)公共資源配置制度將會進一步拉大城鄉(xiāng)居民的收入差距，導致城鄉(xiāng)發(fā)展更加失衡，不利于國家提出的城鄉(xiāng)一體的實現(xiàn)。與公共資源配置制度設計較好的國家相比，我國公共資源配置制度在縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和推進社會公平方面上的作用還不明顯。在我國，城市特別是大城市，是一個地方的政治、經(jīng)濟和文化中心，在公共資源配置政策的設計和制定過程中，將首先考慮城市特別是大城市的利益，導致我國公共資源配置長期向城市傾斜，忽視了農村政治、經(jīng)濟、文化的建設和發(fā)展，這種以城市為中心的城鄉(xiāng)公共資源配置制度進一步加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，制約了城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)及社會的穩(wěn)定發(fā)展。

二、推進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的必要性

公共資源作為一種全民共享的社會資源，在公共資源的分配和使用上應保證其公平性和公正性。“社會公正反映人們所追求的社會利益關系，是社會的基本價值和準則，社會公正在公共資源配置領域中的實踐內容就是均衡化；社會公正是一種涉及經(jīng)濟、政治、社會和文化各個領域的良好社會秩序，其實質是各社會主體在享用公共資源中的地位與占有比例的公平性和平等性?！盵2]（p130）隨著我國改革開放的深入，我國經(jīng)濟的規(guī)模和經(jīng)濟的發(fā)展程度都有很大提升。在經(jīng)濟提升的同時，我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距和收入差距也越來越大。城鄉(xiāng)收入和發(fā)展差距的擴大原因很多，但最直觀的原因就是城鄉(xiāng)公共資源配置處于失衡的狀態(tài)，公共資源配置制度設計缺乏公正性。2012年我國國內生產(chǎn)總值519 322億元，中國公共財政收入117 210億元，我國已經(jīng)具備實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的經(jīng)濟實力，依據(jù)社會公平和公正理念設計城鄉(xiāng)公共資源配置制度已迫在眉睫。正如吳忠民教授所說：“依據(jù)社會公正理念設計的基本制度對于處在弱勢地位的社會成員能夠予以必要的幫助，尤其是對于在改革開放與發(fā)展過程中付出代價過大一方的社會成員，應當予以相應的補償，使之不僅能夠保證其人的尊嚴，而且能夠共享社會發(fā)展所帶來的益處；這樣的制度有助于減少社會成員、社會群體之間的隔閡，最大限度地消除社會的離心因素，增強人們對社會的普遍認同，形成社會群體之間、社會成員之間的相互信任感，進而提升社會成員之間相互合作與相互依賴的程度，增大社會的整合性?！盵3]（p37）我國公共資源配置制度設計從一開始就以城市為中心，公共資源配置向城市傾斜，從而使制度從設計之初就體現(xiàn)出了人為的傾向性，缺乏公平性和公正性?！笆澜缟喜豢赡苡薪^對的公平，但國家和社會應實現(xiàn)社會成員的相對公平，或盡可能地減少不公平?！盵4]（p37）“在平等中注入一些合理性”[5]（p116）。因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度是對以往公共資源配置制度設計中存在問題的一種修正，使公共資源配置制度在整體上更具有公正、公平性，從而促進整個社會的和諧發(fā)展。

城鄉(xiāng)公共資源均衡配置作為我國改革與發(fā)展的一個全局性問題， 中共中央、國務院正式發(fā)布2013年一號文件《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè) 進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》，把推進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置作為我國農村改革發(fā)展基本目標和任務之一，通過建立和完善城鄉(xiāng)公共資源均衡配置制度逐步改變城鄉(xiāng)二元結構，進而加快推進城鄉(xiāng)一體化建設。由于中國長期推行重城市輕農村的發(fā)展戰(zhàn)略，導致城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化等發(fā)展的嚴重失衡，并呈現(xiàn)繼續(xù)擴大趨勢，這已經(jīng)成為當前我國政治、經(jīng)濟生活中最突出的矛盾之一。根據(jù)《中華人民共和國2011年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》發(fā)布的數(shù)據(jù)，2011年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為21 810元，農民人均純收入為6 977元，城鄉(xiāng)居民收入差距達到313倍。因此，縮小城鄉(xiāng)差距、推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展就成為國家和政府的重要任務之一，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置是實現(xiàn)這一戰(zhàn)略的重要手段。三、實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度性障礙 新中國建立初期，由于國經(jīng)濟發(fā)展水平較低、經(jīng)濟基礎薄弱，政治制度得不到西方國家的承認等原因的存在，我國在發(fā)展路徑上選擇了城鄉(xiāng)“二元結構”的戰(zhàn)略格局，在公共資源配置上選擇了重城市輕農村的發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放以后，雖然經(jīng)濟迅猛發(fā)展，但相對于經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)公共資源均衡配置制度建設卻相對滯后，農村享有公共資源的水平較低。其原因主要有以下幾個方面：

第一，城鄉(xiāng)分割的二元社會管理制度。我國實行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結構，一直實行“以農補工，以農促工”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，在公共資源的享有和利用上進行了身份和制度上的限制。首先，戶籍制度。戶籍制度是造成城鄉(xiāng)公共資源失衡配置的重要制度因素。為了降低農村人口對公共資源享有和利用的機會，通過建立戶籍身份制度對農民進行制度約束，把戶籍身份制度作為享受公共資源的前提條件，把享有國家教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生資源、社會福利、社會救濟等資格和標準和戶籍制度相掛鉤，作為使用公共資源的基本條件。戶籍制度在一定程度上具有世襲性的成分，后代的戶籍身份性質往往取決于上一代的戶籍身份性質，進一步固化了公共資源配置的不均衡性，于是形成了近乎延續(xù)至今的阻礙城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度框架。其次，經(jīng)濟制度。一方面，國家通過工農業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”，實現(xiàn)財富向城市轉移，使農村的經(jīng)濟基礎變得更差；另一方面，國家通過土地政策的推行，建立工業(yè)園區(qū)及變賣土地，獲取了大量的財政收入，但也造成了許多失地農民的出現(xiàn)，使得農民的生存空間越來越小。同時，城市對農村人力資源的吸引也導致了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，城市的優(yōu)勢使農村大量的優(yōu)秀人力資源流向城市，農村失去了迅速發(fā)展的人力資源優(yōu)勢。最后，社會保障制度。社會保障制度是保障人民基本生存權利的制度。在我國，目前城市社會保障體系比較完善，而農村社會保障體系還沒有建立起來，特別是作為解除人們生存后顧之憂的社會保險制度，大量農村人口基本被排除在制度之外，減少了農民享有和利用公共資源的機會。

中國城鄉(xiāng)分割的二元社會管理制度的嚴重性和復雜性，決定了城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的內涵。城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置是在完善和推動城鄉(xiāng)社會管理制度一體化過程中，通過調整公共資源的配置制度使其趨于均衡，使城鄉(xiāng)居民公平的使用公共資源，共享公共資源發(fā)展成果。通過改變城鄉(xiāng)二元的社會管理體制，逐步打破城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟、政治、文化分割對立的狀況，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在公共資源配置上的均衡發(fā)展，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

第二，有待完善的財政制度。根據(jù)財政分權理論，全國性公共資源的建設和發(fā)展由中央政府來提供財政支持，地方性公共資源的建設和發(fā)展是由地方財政來負責，對于跨區(qū)域性的公共資源的建設和發(fā)展由中央財政和地方財政共同來提供，或幾個地方政府聯(lián)合提供和建設。但在實踐中，中央與地方政府在農村公共資源提供和建設上的責任劃分不盡合理。一方面，表現(xiàn)為中央政府和地方政府在公共資源的提供和建設上的責任劃分不清。在公共資源的提供和建設上責任的劃分過于寬泛，中央政府與地方政府的責任不夠具體清晰。對于中央和地方各級政府提供和建設公共資源的交叉責任劃分上存在很大的模糊性，難以準確判斷責任歸屬。一旦出現(xiàn)責任上的爭議，只能依靠上級政府的決斷或者在相關政府之間進行博弈來解決，解決方式缺乏科學依據(jù)；另一方面，中央與地方政府在提供和建設公共資源上責任錯位，大部分公共資源的提供和建設由縣級政府承擔，如義務教育、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等，增加了基層政府的財政負擔。

現(xiàn)行“分稅制”財政體制是制約城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的最大瓶頸。中央政府與地方政府之間的事權與財權的不協(xié)調，導致地方政府特別是縣鄉(xiāng)級地方政府的財政收入得不到有效保障，在推動農村公共資源的建設上常常力不從心。因此，事權下移、財權上移，導致政府間財權事權不對稱，地方政府公共資源提供和建設資金不足。2011年，中央和地方財政支出共109 24779億元；其中，中央政府支出16 51411億元，地方政府支出92 73368億元，地方政府占中央和地方支出總額的849%。如下圖所示，大量的公共資源項目的提供和建設支出在地方政府財權和事權上的不對稱，將會導致地方政府的財政壓力越來越大，特別是縣級政府的財政壓力。這將制約城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置，嚴重影響到農村公共資源供給的數(shù)量和質量。

項 目單位：億元國家財政支出中央地方一般公共服務10 987789030110 0847國防6 027915 8296219829公共安全6 304271 037015 26726武裝警察1 082027895729245教育16 497339990515 4982社會保障和就業(yè)11 109405024810 6069醫(yī)療衛(wèi)生6 4295171326 35819環(huán)境保護2 6409874192 56679城鄉(xiāng)社區(qū)事務7 6205511627 60893農林水事務9 93755416569 52099住房保障支出3 82069328823 49187 資料來源：《2012中國統(tǒng)計年鑒》（中國統(tǒng)計出版社，2012年版）

第三，城市偏向型的使用享有制度。我國的政府層級結構是一種“樹結構”，共有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府，而縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）處于結構的最下端。與這種結構相對應的公共資源的配置制度也是一種“至上而下”的建設和提供機制。理論上下級政府一般聽命于上級政府，在公共資源的配置上，一般上級政府會優(yōu)先考慮政府所在地的利益，優(yōu)先使用和享有公共資源。所以，在一些大中城市投資上億元搞城市廣場、城市美化等形象工程時，許多農村的孩子還在危房里讀書，一些農民的基本溫飽問題尚未解決。同時，城市又是當?shù)氐恼谓?jīng)濟中心，地方政府領導政績的考核往往是以城市的經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定為目標，于是地方政府領導把工作重心投入到見效快、易出政績的短期城市建設上去。

新中國建立初期，我國實行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結構，一直實行“以農補工，以農促工”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，一般是工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略，最后演變成城市優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。在這種戰(zhàn)略指導下城市居民優(yōu)先使用和享有公共資源的配置，至今這種格局沒有得到太大改觀。例如，在社會保障方面，2011年，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險的參保人數(shù)分別達到284億人、473億人、143億人、177億人、139億人。而農村社會保障制度建設，還僅僅停留在新型農村社會養(yǎng)老保險的試點和新型農村合作醫(yī)療的推廣上，保障層次和水平差距較大。在公共基礎設施投資和建設方面，我國城市在高速公路、基礎教育、電訊設備等都比較發(fā)達，而農村建設相對比較滯后，甚至西部許多農村在這方面的建設上還處于空白狀態(tài)。這種在公共資源分配方面上重城市輕農村分配理念，嚴重制約著農村經(jīng)濟社會的發(fā)展，同時也進一步拉大了城鄉(xiāng)公共資源在總量和質量上的差距，成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度障礙。

第四，失衡的公共資源供給制度。我國公共資源的供給機制基本上還是一種典型的計劃壟斷型供給機制，20世紀90年代以來，我國開始進行行政權力逐步退出經(jīng)濟控制的改革，公共資源供給自主權得到一定程度的加強，但并沒有從根本上改變附屬于政府的地位。公共資源的供給制度仍帶有嚴重的傳統(tǒng)供給色彩[6]（p198）。在制度慣性的作用下，公共資源供給失衡的狀況沒有得到有效的扭轉。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，農村公共資源的供給存在不足，特別是基礎性公共資源的供給不足。在許多農村特別是西部地區(qū)的農村電力、通訊、垃圾處理、街道照明、路橋建設等還處于空白狀態(tài)，嚴重制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展和人們生活水平的提高；其次，區(qū)域間公共資源的供給嚴重失衡，不足和過剩同在。在我國市場經(jīng)濟建設過程中，由于地理位置、資源擁有、中央政府政策支持的不同，出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域差距，也在一定程度上形成了“諸侯經(jīng)濟”的局面。例如，長三角、珠三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度較快，地方政府財政實力較強，這些地區(qū)公共資源供給相對比較豐富，甚至有些農村已經(jīng)超過發(fā)達國家的供給水平，甚至公共資源供給過剩，而在我國中西部地區(qū)農村公共資源供給表現(xiàn)出嚴重的供給不足。因此，互補協(xié)調、不統(tǒng)一的公共資源供給制度嚴重制約著我國公共資源供給的總體水平及均衡發(fā)展。最后，公共資源供給的城鄉(xiāng)失衡。城鄉(xiāng)公共資源供給一直以“城鄉(xiāng)分供，一國兩策”為依據(jù)，將公共資源的提供重心放在城市的供給之上，使得公共資源供給變得很不公正，農村公共資源供給嚴重不足。

四、促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的對策選擇

第一，打破城鄉(xiāng)二元社會管理制度，建立城鄉(xiāng)一體化的社會管理制度。實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置是推動城鄉(xiāng)共享公共資源的重要組成部分，要實現(xiàn)這一目標，必須從整體制度安排上改變城鄉(xiāng)二元結構的社會管理制度，建立城鄉(xiāng)一體化的社會管理制度。我國城鄉(xiāng)二元結構是導致城鄉(xiāng)公共資源失衡的重要原因，同時，這一結構的存在也將導致城鄉(xiāng)公共資源配置失衡局面的進一步擴大。目前，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，應該在制度設計上進行調整，在公共資源的享用上要把城市和農村作為一個有機的整體來考慮，跳出原來以二元社會管理制度來享有公共資源的制度框架。

首先，打破傳統(tǒng)以戶籍制度作為享用公共資源多少的標準，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。傳統(tǒng)的戶籍制度是導致城鄉(xiāng)公共資源二元結構形成的最重要的制度之一，例如，對于基礎教育的接受、醫(yī)療資源的享用、住房待遇享有、社會保障的提供等都與戶籍制度有著密切的聯(lián)系。改革戶籍制度，逐步取消戶籍制度對人們享有公共資源權利的影響，使全體國民能夠平等、公正的共享公共資源，擺脫戶籍的限制，取消城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度，實行全國統(tǒng)一的公民身份，逐漸消釋歧視性身份所演化成的一種社會倫理。其次，在經(jīng)濟制度方面，改變原來的經(jīng)濟發(fā)展模式，振興農村經(jīng)濟。從制度上消除城鄉(xiāng)“剪刀差”，強化政府對農村、農業(yè)及農村經(jīng)濟發(fā)展的支持力度，通過工業(yè)反哺農業(yè)制度的實施，切實推進農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化等方面的發(fā)展。在土地商業(yè)化的推進過程中，要充分考慮到失地農民的實際利益，充分保障農民對土地的基本權利和收益。在人力資源方面，國家通過政策鼓勵優(yōu)秀的青年去農村就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，為農村、農業(yè)及經(jīng)濟的振興提供良好的人才基礎。最后，推進社會保障、社會福利等制度的一體化建設。在社會保障、社會福利等公共資源的享用上實現(xiàn)同等的國民待遇。

第二，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的財稅制度。實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置，關鍵在于確保政府在財稅制度上責權的對等及農村公共資源的建設和提供的資金保證。中央政府和地方各級政府在公共資源的提供和建設中，應保證政府間責任清晰，分工明確。中央政府還應以實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置為重點，強化再分配職能。對于中央和地方各級政府提供和建設公共資源的交叉責任劃分上要具體，要有準確的責任歸屬，一旦出現(xiàn)責任上的爭議，要有明確的政策和制度作為解決爭議的依據(jù)。同時，糾正中央與地方政府在提供和建設公共資源上責任錯位的問題，改變農村大部分公共資源的提供和建設由縣級政府承擔的現(xiàn)象，增加中央政府和省市級政府在義務教育、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面的財政支出。

財政是公共資源建設的物資基礎，必須深化財政管理體制改革，使縣鄉(xiāng)級政府真正具備相對獨立的預算和財務管理權力。突破“分稅制”財政體制對城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制約。要逐漸完善省以下分稅制財政管理體制。給予鄉(xiāng)級財政一些基本的獨立稅種收入，確?？h鄉(xiāng)級基本的財政收入。建立健全政府財力分配機制、完善各級政府轉移支付制度是增強地方政府財力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的重要途徑。在明確地方各級政府收入劃分格局的基礎之上，完善地方各級政府財政轉移支付制度，改善縣級、鄉(xiāng)級政府財政困境，增加上級政府對縣級政府的財政支持，為縣級政府提供和建設公共資源提供充足的資金保證。實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置，加大對農村公共資源項目的建設和提供是一項任重而道遠的任務，必須有各級政府對農村公共資源項目的建設提供穩(wěn)定持續(xù)的財政支持，把對農村公共資源項目建設的財政支持變成制度性的安排，以保證把更多財政資金投向農村公共資源項目的建設和提供之上，滿足農村居民對公共資源的需要。

第三，改變城市偏向型的使用享有制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源共享。以城市為中心的公共資源分配制度必然造成城鄉(xiāng)公共資源享用的不公平。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，必須調整當前向城市傾斜的分配格局，建立工業(yè)反哺農業(yè)、以城帶鄉(xiāng)的長效分配機制。進一步完善公共資源享有和分配制度，將更多的財政資金用于農村公共資源的建設和提供上。改變城市偏向型的使用享有制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源共享，關鍵是從農村自身對公共資源項目的需要出發(fā)，建立農民對公共資源的需求表達機制，給予農民充分參與公共資源建設和提供的流暢渠道，使政府對公共資源的提供和建設建立在農民需求意愿的基礎之上，以此增加農村公共資源的有效建設和提供，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源共享。

公共資源作為全民共享的一種資源，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置。在觀念層面，國家應確立建設以公平性為原則的城鄉(xiāng)一體化公共資源均衡配置的有效制度作為實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的長遠目標。在行動層面，在公共資源均衡配置制度的制定與實施過程中，中央與地方政府應真正承擔起為農村建設和提供公共資源的責任，加大對農村公共資源建設資金投入，明確中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府的具體責任，找到城鄉(xiāng)均衡建設和享有公共資源的制度約束，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置。

第四、完善公共資源供給制度。隨著我國社會市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設進程的加快，對農村公共資源供給也不斷增加，但由于城鄉(xiāng)二元的公共資源供給制度的存在，我國農村公共資源的供給相對于城市還比較滯后，無法滿足農村發(fā)展和城市一體化的要求。所以，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置首要條件是建立均衡的公共資源供給制度。主要從以下幾個方面予以加強：首先，加大對農村公共資源供給的數(shù)量，特別是基礎性公共資源的供給。我國長期以來實現(xiàn)重城市輕農村的發(fā)展戰(zhàn)略，以城市為中心的發(fā)展策略形成了城鄉(xiāng)極不平衡的公共資源供給制度，從而剝奪了農村居民與城市居民共享國家公共資源的基本權利，也造成了農村公共資源供給數(shù)量的長期不足，特別是基礎性公共資源的供給不足。因此，要調整在公共資源供給中的城鄉(xiāng)比例，加大對農村公共資源數(shù)量的供給。特別是農村地區(qū)的電力、通訊、垃圾處理、街道照明、路橋建設等基礎性公共資源的供給，這些公共資源的供給是確保農村居民生存權和發(fā)展權的基本基礎。其次，要調整公共資源供給結構，實現(xiàn)區(qū)域間均衡發(fā)展。我國農村公共資源供給的結構失衡、浪費嚴重還表現(xiàn)在區(qū)域間的失衡上。一些地區(qū)的農民供給出現(xiàn)了過剩，甚至浪費的現(xiàn)象，另一些地區(qū)則出現(xiàn)了公共資源的嚴重不足。一些地區(qū)的農村開始建設廣場、長廊、花園、歌舞劇院等項目時，還有許多地區(qū)的農民生活在泥濘路、煤油燈、漏水房等狀況之中。因此，應加強對公共資源供給的統(tǒng)籌，實現(xiàn)公共資源的均衡供給，避免公共資源供給過剩造成的浪費。在農村總體公共資源供給相對不足的情況下，中央政府要加大對公共資源配置的調整力度，要以更為長遠的社會效益作為價值取向，實現(xiàn)區(qū)域公共資源供給的均衡發(fā)展。最后，要調整公共資源供給的城鄉(xiāng)比例，使其供給制度適當向農村傾斜。我國將有限的資金用于城市公共資源的建設和提供上，使得城鄉(xiāng)公共資源發(fā)展出現(xiàn)嚴重失衡，農村公共資源供給嚴重不足。與城市居民相比，在公共資源的享用方面農村居民與城市居民沒有得到相同的權利，極大地損害了農村居民的權益，加大對農村公共資源的供給力度也是有效解決這一問題的辦法。因此，加大城市支持農村的力度，實現(xiàn)工業(yè)反哺農業(yè)，增加對農村公共資源供給，在增加公共資源供給絕對量的同時，更要注重農村公共資源供給所占的比例。

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（吳麗麗：吉林大學博士研究生；徐充：吉林大學教授，博士生導師）[責任編輯冒潔生]