黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革：若干重要概念術(shù)語(yǔ)解析

許耀桐

摘 要： 當(dāng)前正在進(jìn)行的第八次機(jī)構(gòu)改革，提出了改革的新方向、新理念、新舉措，其中包含著若干重要的概念術(shù)語(yǔ)，即黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)，黨中央機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)，組建、重新組建、整合組建，合署辦公、合并設(shè)立以及一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子、保留牌子、加掛牌子等。為了更好地了解和認(rèn)識(shí)這次機(jī)構(gòu)改革的舉措和意義，有必要對(duì)這些重要的概念術(shù)語(yǔ)作出相關(guān)的解析。

關(guān)鍵詞： 機(jī)構(gòu)改革；概念術(shù)語(yǔ)；解析

黨的十九屆三中全會(huì)于2018年2月召開，全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》。隨后，第十三屆的全國(guó)政協(xié)和全國(guó)人大一次會(huì)議相繼舉行，經(jīng)過(guò)全國(guó)人大批準(zhǔn)，啟動(dòng)了改革開放以來(lái)的第八次也是迄今為止規(guī)模最大的一次機(jī)構(gòu)改革。第八次機(jī)構(gòu)改革，提出了改革的新方向、新理念、新舉措，其中包含著若干重要的概念術(shù)語(yǔ)。當(dāng)前，第八次機(jī)構(gòu)改革正在緊張有序地進(jìn)行之中。為了更好地了解和認(rèn)識(shí)這次機(jī)構(gòu)改革的舉措和意義，有必要對(duì)一些重要的概念術(shù)語(yǔ)作出相關(guān)的解析。

一、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)

第八次機(jī)構(gòu)改革的兩個(gè)重要文件的標(biāo)題，都冠以“黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革”。在這里，首次明確提出了“黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)”這一重要概念。

1982年1月，鄧小平在《精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命》一文中，曾提出了“黨和政府的機(jī)構(gòu)”①概念。這里的“政府”，在政治學(xué)的意義上說(shuō)，是一個(gè)廣義政府的概念，也即是國(guó)家。而且，鄧小平在文中談及的機(jī)構(gòu)改革，范圍十分廣泛，有國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)、中央國(guó)家機(jī)關(guān)和直屬機(jī)關(guān)、地方機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)系統(tǒng)、黨群系統(tǒng)等等，實(shí)際上已經(jīng)包含了黨和國(guó)家的大部分機(jī)構(gòu)。

在第八次機(jī)構(gòu)改革之前，我國(guó)已先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年開展了七次行政機(jī)構(gòu)改革。并在1982年、1988年、1993年和1999年集中進(jìn)行了4次黨的機(jī)構(gòu)改革。這些機(jī)構(gòu)改革，還只是限于行政機(jī)構(gòu)和黨的機(jī)構(gòu)，尚未涵蓋其他方面的機(jī)構(gòu)改革?，F(xiàn)在的第八次機(jī)構(gòu)改革，在“黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)”這一概念的統(tǒng)攝下，囊括了黨和國(guó)家的所有公共機(jī)構(gòu)。因此，理解“黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)”這個(gè)概念，要注意它含有的三層涵義：

首先，是指四大體系。一是總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系；二是職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系；三是中國(guó)特色、世界一流的武裝力量體系；四是聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系。

其次，是指四大機(jī)構(gòu)。這是由四大新體系形成了黨、政、軍、群四大機(jī)構(gòu)系統(tǒng)。

最后，是指改革涉及八大領(lǐng)域。黨、政、軍、群四大機(jī)構(gòu)的改革涉及了八大領(lǐng)域，即要深化黨中央機(jī)構(gòu)改革、深化全國(guó)人大機(jī)構(gòu)改革、深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革、深化全國(guó)政協(xié)機(jī)構(gòu)改革、深化行政執(zhí)法體制改革、深化跨軍地改革、深化群團(tuán)組織改革、深化地方機(jī)構(gòu)改革。由此可見，這一次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革所包含的公共領(lǐng)域和機(jī)構(gòu)，是前所未有的，是以往我國(guó)任何一次機(jī)構(gòu)改革都無(wú)法比擬的。

二、黨中央機(jī)構(gòu)

在第八次機(jī)構(gòu)改革中，黨中央機(jī)構(gòu)改革列在第一位。在《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中，黨中央機(jī)構(gòu)改革共有20項(xiàng)。經(jīng)過(guò)這一次改革，黨中央的主要機(jī)構(gòu)如下：

中央紀(jì)律檢查委員會(huì)（與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)合署辦公）、中央書記處、中央辦公廳、中央全面依法治國(guó)委員會(huì)（辦公室設(shè)在司法部）、中央審計(jì)委員會(huì)（辦公室設(shè)在審計(jì)署）、中央全面深化改革委員會(huì)（設(shè)有辦公室）、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)（設(shè)有辦公室）、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)（設(shè)有辦公室）、中央外事工作委員會(huì)（設(shè)有辦公室）、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組（秘書組設(shè)在教育部）、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)、中共中央組織部（管理中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、國(guó)家公務(wù)員局）、中共中央宣傳部（管理新聞出版署、國(guó)家電影局、領(lǐng)導(dǎo)中央廣播電視總臺(tái)）、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部（領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)、管理國(guó)家宗教事務(wù)局、國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室）、中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、中共中央政法委員會(huì)、中共中央政策研究室、中共中央對(duì)外宣傳辦公室（國(guó)務(wù)院新聞辦公室）、中共中央臺(tái)灣工作辦公室（國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室）、中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）、中央黨史和文獻(xiàn)研究院（中央編譯局）、人民日?qǐng)?bào)社、求是雜志社、光明日?qǐng)?bào)社、中國(guó)浦東干部學(xué)院、中國(guó)井岡山干部學(xué)院、中國(guó)延安干部學(xué)院。

應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，上述黨中央機(jī)構(gòu)，分為兩類機(jī)構(gòu)：

一類是黨中央的職能部門工作機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)。這是作為黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的辦事機(jī)構(gòu)，如黨章規(guī)定，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)；中央書記處是中央政治局和它的常務(wù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)。

一類是黨的直屬事業(yè)單位。這些事業(yè)單位從事的是文化、教育和宣傳工作，如中央黨史和文獻(xiàn)研究院（中央編譯局），進(jìn)行黨的歷史和黨的文獻(xiàn)研究、翻譯和研究馬克思主義經(jīng)典著作；中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）進(jìn)行干部的教育培訓(xùn)工作；人民日?qǐng)?bào)社、求是雜志社等進(jìn)行黨的宣傳工作。

三、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)

在第八次機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的力度最大。按照《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，共有23項(xiàng)改革。經(jīng)過(guò)改革后，國(guó)務(wù)院共有8類機(jī)構(gòu)：

一是國(guó)務(wù)院辦公廳。二是國(guó)務(wù)院組成部門（26個(gè)）：外交部、國(guó)防部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、教育部、科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)和信息化部、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)、公安部、國(guó)家安全部、民政部、司法部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務(wù)部、文化和旅游部、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署。三是國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)：國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。四是國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)（10個(gè)）：海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家廣播電視總局、國(guó)家體育總局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署、國(guó)家醫(yī)療保障局、國(guó)務(wù)院參事室、國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。五是國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)（2個(gè)）：國(guó)務(wù)院港澳事務(wù)辦公室、國(guó)務(wù)院研究室。六是國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位（10個(gè)）：新華通訊社、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)工程院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中央廣播電視總臺(tái)、中國(guó)氣象局、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、國(guó)家行政學(xué)院（與中共中央黨校一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，作為黨中央直屬事業(yè)單位）。七是國(guó)務(wù)院部委管理局（16個(gè)）：國(guó)家信訪局、國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局、國(guó)家能源局、國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局、國(guó)家煙草專賣局、國(guó)家移民管理局、國(guó)家林業(yè)和草原局、國(guó)家鐵路局、中國(guó)民用航空局、國(guó)家郵政局、國(guó)家文物局、國(guó)家中醫(yī)藥管理局、國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局、國(guó)家外匯管理局、國(guó)家藥品監(jiān)督管理局、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局。八是國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)：國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

怎么理解國(guó)務(wù)院需要設(shè)立這樣的8類機(jī)構(gòu)呢？以下逐一略作說(shuō)明。

設(shè)立的國(guó)務(wù)院辦公廳和辦事機(jī)構(gòu)，是國(guó)務(wù)院的辦公機(jī)構(gòu)，是協(xié)助國(guó)務(wù)院總理進(jìn)行日常工作或處理專門事務(wù)的辦事機(jī)構(gòu)。如辦公廳，是協(xié)助總理對(duì)各部委等國(guó)務(wù)院下屬部門的活動(dòng)進(jìn)行綜合和協(xié)調(diào)，并負(fù)責(zé)處理國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)內(nèi)部日常事務(wù)的機(jī)構(gòu)。設(shè)立的國(guó)務(wù)院港澳事務(wù)辦公室、國(guó)務(wù)院研究室，是協(xié)助國(guó)務(wù)院總理處理專門事務(wù)、特別事務(wù)的辦事機(jī)構(gòu)。

設(shè)立的國(guó)務(wù)院組成部門和國(guó)務(wù)院部委管理局，是國(guó)務(wù)院的職能機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，需要負(fù)責(zé)管理全國(guó)的經(jīng)濟(jì)、外交、國(guó)防、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域的行政事務(wù)?，F(xiàn)在國(guó)務(wù)院組成部門有26個(gè)部委，為正部級(jí)機(jī)構(gòu)，部委的行政首長(zhǎng)，需由總理提名，經(jīng)全國(guó)人大選舉決定；部委管理局16個(gè)，為副部級(jí)機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院任免。

設(shè)立的國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，即國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，是因?yàn)橹袊?guó)是社會(huì)主義國(guó)家，需要有管好國(guó)有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)。

設(shè)立的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下主管的各項(xiàng)專門業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)不便于劃歸各部委管理，但又必須按實(shí)際需要分行業(yè)進(jìn)行管理。直屬機(jī)構(gòu)的行政首長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院總理任免，他們不屬于國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的組成人員。現(xiàn)有國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)10個(gè)。

設(shè)立的國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，是直屬國(guó)務(wù)院管理的教科文衛(wèi)工作機(jī)構(gòu)。根據(jù)國(guó)務(wù)院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的解釋，事業(yè)單位是指利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織?，F(xiàn)有的國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位10個(gè)，它們都是最重要的為社會(huì)服務(wù)的事業(yè)單位。

設(shè)立的國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是國(guó)務(wù)院就國(guó)家重大事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)處理的機(jī)構(gòu)，如國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，它本身并非實(shí)體組織，由很多牽頭單位組成，因此需要設(shè)立一個(gè)辦公室作為具體的辦事機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院原來(lái)還有三峽工程建設(shè)委員會(huì)及其辦公室、南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)及其辦公室兩個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，此次機(jī)構(gòu)改革撤銷了三峽工程建設(shè)委員會(huì)及其辦公室，南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)及其辦公室，均并入了水利部。

四、組建、重新組建、整合組建

組建、重新組建、整合組建這三個(gè)概念術(shù)語(yǔ)，在《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中經(jīng)常出現(xiàn)，需要弄清楚它們的不同涵義。

1.組建。組建是指，隨著改革開放的發(fā)展，需要設(shè)立黨和國(guó)家的新機(jī)構(gòu)。根據(jù)憲法精神和國(guó)務(wù)院組織法規(guī)定，“國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定”。這次機(jī)構(gòu)改革，組建的新機(jī)構(gòu)有以下兩種情況：

一是設(shè)立全新的國(guó)家機(jī)構(gòu)。例如，全國(guó)人大專門委員會(huì)新增加了社會(huì)建設(shè)委員會(huì)；全國(guó)政協(xié)專門委員會(huì)新增加了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)；國(guó)務(wù)院組成部門新增加了退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部以及其他等等。這些組建的全新機(jī)構(gòu)，是過(guò)去所沒(méi)有的，當(dāng)然也具有了全新的職能職責(zé)。例如，新組建的退役軍人事務(wù)部，其職能是：維護(hù)軍人軍屬合法權(quán)益，加強(qiáng)退役軍人服務(wù)保障體系建設(shè)，建立健全集中統(tǒng)一、職責(zé)清晰的退役軍人管理保障體制，讓軍人成為全社會(huì)尊崇的職業(yè)。其主要職責(zé)是：擬訂退役軍人思想政治、管理保障等工作政策法規(guī)并組織實(shí)施，褒揚(yáng)彰顯退役軍人為黨、國(guó)家和人民犧牲奉獻(xiàn)的精神風(fēng)范和價(jià)值導(dǎo)向，負(fù)責(zé)軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部、復(fù)員干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主擇業(yè)退役軍人服務(wù)管理、待遇保障工作，組織開展退役軍人教育培訓(xùn)、優(yōu)待撫恤等，指導(dǎo)全國(guó)擁軍優(yōu)屬工作，負(fù)責(zé)烈士及退役軍人榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)、軍人公墓維護(hù)以及紀(jì)念活動(dòng)等。

二是有了新名稱的國(guó)家機(jī)構(gòu)。例如，經(jīng)過(guò)這次機(jī)構(gòu)改革有了新名稱的國(guó)務(wù)院組成部門，就有自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)等。這些新組建的機(jī)構(gòu)，雖然名稱是新的，但實(shí)際上是以已有的機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)組建的。以新組建的自然資源部為例，它是由原來(lái)的國(guó)土資源部為主體而組建的，包括了原有的國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局，而且加入了國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃的機(jī)構(gòu)與職責(zé)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)與職責(zé)、水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理機(jī)構(gòu)與職責(zé)、農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理機(jī)構(gòu)與職責(zé)、國(guó)家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理機(jī)構(gòu)與職責(zé)等。因?yàn)槭菍?duì)于原有若干機(jī)構(gòu)的組建，新組建的機(jī)構(gòu)也相應(yīng)地增加了職能和職責(zé)。

2.重新組建。重新組建是指，原來(lái)的機(jī)構(gòu)名稱并沒(méi)有變化，但因?yàn)橛辛似渌麢C(jī)構(gòu)的并入，成為新的更大的機(jī)構(gòu)和具有更多職能職責(zé)的機(jī)構(gòu)。例如，這次機(jī)構(gòu)改革國(guó)務(wù)院組成部門重新組建的有科學(xué)技術(shù)部、司法部等。以重新組建的科學(xué)技術(shù)部為例，它將原科學(xué)技術(shù)部、國(guó)家外國(guó)專家局、國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)的職責(zé)整合，形成了新的科學(xué)技術(shù)部。

3.整合組建。整合組建是指，將原來(lái)分散的有著相同執(zhí)法職能的機(jī)構(gòu)，整合為一個(gè)綜合執(zhí)法職能的機(jī)構(gòu)。例如，這次改革共整合組建了五支綜合執(zhí)法職能的隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)：一是整合原有的工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價(jià)、商標(biāo)、專利等執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍，組建市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局指導(dǎo)；二是整合原有的環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)的執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍，組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，由生態(tài)環(huán)境部指導(dǎo)；三是整合原有的旅游市場(chǎng)執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍，組建文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一行使文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場(chǎng)行政執(zhí)法職責(zé)，由文化和旅游部指導(dǎo)；四是整合原有的交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)路政、運(yùn)政等涉及交通運(yùn)輸?shù)膱?zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍，組建交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法，由交通運(yùn)輸部指導(dǎo)；五是整合原有的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法隊(duì)伍，組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指導(dǎo)。

以上的組建、重新組建、整合組建，雖然有著差別、不同，但都共同體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)改革實(shí)行大部門體制的原則和指向。大部門體制簡(jiǎn)稱大部制，英文為giant department，也譯為“超級(jí)部”。大部制是與小部制相對(duì)應(yīng)的，按照部門的職能大小和機(jī)構(gòu)的數(shù)量多少不同，機(jī)構(gòu)設(shè)置往往有小部制與大部制兩種類型。小部制的特征是“小領(lǐng)域、窄職能、多機(jī)構(gòu)”，部門管轄范圍小、機(jī)構(gòu)數(shù)量多、專業(yè)分工細(xì)、易于產(chǎn)生職能交叉。大部制是一種政務(wù)公務(wù)綜合管理組織體制，其特征是“寬領(lǐng)域、大職能、少機(jī)構(gòu)”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強(qiáng)，部門間的扯皮沒(méi)有了。例如，過(guò)去小部制容易“政出多門”，以污水防治為例，地下水歸國(guó)土資源部、河流湖泊水歸環(huán)境保護(hù)部、排污口設(shè)置由水利部、農(nóng)業(yè)面源污染歸農(nóng)業(yè)部、海里的水則由海洋局分頭管理，存在著“五龍治水”而不負(fù)責(zé)的弊端。這一次改革，將上述職能職責(zé)統(tǒng)一整合進(jìn)新組建的生態(tài)環(huán)境部，再也不會(huì)出現(xiàn)多頭管理、互相推諉的現(xiàn)象了。經(jīng)過(guò)優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，實(shí)現(xiàn)了“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的大部制管理的基本邏輯和顯著特征。

五、合署辦公、合并設(shè)立

在《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中，多次出現(xiàn)了“合署辦公”“合并設(shè)立”的提法。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，第八次機(jī)構(gòu)改革有多達(dá)45家的黨政機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)得到了合署辦公或合并設(shè)立，如下圖所示：

1.合署辦公。合署辦公是指，兩個(gè)具有不同編制、職責(zé)的黨政機(jī)構(gòu)由于工作對(duì)象、工作性質(zhì)相近或密切相關(guān)而在同一地點(diǎn)和處所辦公，兩個(gè)機(jī)構(gòu)的人員、資源可在上級(jí)統(tǒng)一指揮調(diào)度下視工作需要而靈活運(yùn)用。此外，合署辦公也指由兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)組成了聯(lián)合的一套機(jī)構(gòu)而在一起辦公?？傊?，合署不等于合并，合并后只有一個(gè)機(jī)構(gòu)，而合署辦公后的機(jī)構(gòu)（或機(jī)關(guān)）可分別配備行政領(lǐng)導(dǎo)班子（也可兼職）。例如，現(xiàn)在的中央紀(jì)律委員會(huì)與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，它們組成了聯(lián)合的一套工作機(jī)構(gòu)，有兩個(gè)機(jī)關(guān)、兩塊牌子，既是執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)，又是執(zhí)法機(jī)關(guān)。中央紀(jì)律委員會(huì)由黨代會(huì)產(chǎn)生，在黨的中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作；國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，接受全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。兩個(gè)機(jī)關(guān)分屬于兩個(gè)系統(tǒng)，所以稱之為黨政合署辦公。把這兩個(gè)機(jī)關(guān)合在一起辦公，是因?yàn)橐腰h執(zhí)紀(jì)與國(guó)家執(zhí)法的兩個(gè)職能有機(jī)貫通起來(lái)，把過(guò)去分散的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗以及檢察機(jī)關(guān)的反貪、反瀆力量整合起來(lái)，攥成拳頭。

2.合并設(shè)立。合并設(shè)立是指，兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行重組、整合，組成了一個(gè)新的機(jī)構(gòu)。合并設(shè)立為一個(gè)機(jī)構(gòu)后，又有著“兩塊牌子”“保留牌子”“加掛牌子”的三種情況：

“兩塊牌子”：是指兩個(gè)機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)后，原來(lái)的兩塊牌子都掛著。這是深度性的融合。合并后的所謂一個(gè)機(jī)構(gòu)，是指一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子、一套內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一核定編制、統(tǒng)一配備領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、統(tǒng)一設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。所謂兩塊牌子，是指這一機(jī)構(gòu)有著原來(lái)的兩個(gè)名稱，可以根據(jù)工作需要對(duì)外使用相應(yīng)的名稱。這樣的兩塊牌子，已不再表示是兩個(gè)機(jī)構(gòu)了，而是同一個(gè)機(jī)構(gòu)。采取兩塊牌子的機(jī)構(gòu)形式，只限于表示該機(jī)構(gòu)有著性質(zhì)相同的兩種身份。例如，新組建的中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院），將原有中央黨校和國(guó)家行政學(xué)院的職責(zé)整合，實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，對(duì)外既可稱中央黨校，也可稱國(guó)家行政學(xué)院。

“保留牌子”：是兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)后，有些原機(jī)構(gòu)的牌子得以保留。這可以說(shuō)是中等程度的融合。例如，新合并設(shè)立的中央黨史和文獻(xiàn)研究院，由原來(lái)的中央黨史研究室、中央文獻(xiàn)研究室和中央編譯局三家合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)，其領(lǐng)導(dǎo)班子、內(nèi)設(shè)的行政部門可以由原來(lái)的三個(gè)分別合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)，但各自原有的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)不同，不可相互替代，所以都要保留下來(lái)。正因?yàn)樵瓩C(jī)構(gòu)的較多內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)得以保留，故稱中等程度的融合。其中的中央編譯局，對(duì)外還保留了牌子。類似的情況還有：自然資源部對(duì)外保留國(guó)家海洋局牌子，生態(tài)環(huán)境部對(duì)外保留國(guó)家核安全局牌子，科學(xué)技術(shù)部對(duì)外保留國(guó)家外國(guó)專家局牌子。

“加掛牌子”：是指原來(lái)的兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)后，被合并機(jī)構(gòu)的牌子加在所并入的機(jī)構(gòu)下。這是較淺程度的融合。如現(xiàn)在中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版工作，將原屬于國(guó)家新聞出版廣電總局的新聞出版署劃入中央宣傳部，中央宣傳部對(duì)外加掛國(guó)家新聞出版署（國(guó)家版權(quán)局）牌子。之所以說(shuō)是較淺程度地融合為一個(gè)機(jī)構(gòu)，是因?yàn)閷?shí)際上新聞出版署是整體性地劃入中央宣傳部，機(jī)構(gòu)不變，改變的只是隸屬關(guān)系，換了新的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。類似的情況還有：國(guó)家電影局劃入中央宣傳部，中央宣傳部對(duì)外加掛國(guó)家電影局牌子。中央組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作，國(guó)家公務(wù)員局由原來(lái)的人力資源和社會(huì)保障部并入中央組織部；中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理宗教、僑務(wù)工作，國(guó)家宗教事務(wù)局、國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室由國(guó)務(wù)院并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部；上述這些機(jī)構(gòu)都在中央組織部和中央統(tǒng)戰(zhàn)部對(duì)外加掛了牌子。

注釋：

①《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第397頁(yè)。

Abstract： The present 8th institutional reform puts forward to the new direction， new idea and new measures of the reform. The reform includes some important concepts and terms， that is， CPC and national institutions， national government， construction， re-construction， co-construction， combined office and one institution with two titles， remain original title and add new title， etc. It is necessary to interpret these important concepts and terms to better understand the meanings of this reform.

Keywords： Institutional Reform； Concepts and Terms； Interpretation