建立和推動(dòng)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

王中女

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)正確區(qū)分和對(duì)待領(lǐng)導(dǎo)干部在改革探索中出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤的性質(zhì)，支持并保護(hù)那些作風(fēng)正派又銳意進(jìn)取的干部。十八屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》指出“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤。堅(jiān)持懲前毖后、治病救人，正確對(duì)待犯錯(cuò)誤的干部，幫助其認(rèn)識(shí)和改正錯(cuò)誤”。黨的十九大報(bào)告指出：“建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”。這一政治信號(hào)的釋放，目的在于為那些想做實(shí)事、為人民謀福利的干部解除后顧之憂(yōu)。

一、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的基本內(nèi)涵

關(guān)于容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的內(nèi)涵可以分為“容錯(cuò)”和“糾錯(cuò)”兩部分理解。

“容錯(cuò)”原意是指存在一個(gè)或多個(gè)故障的情況下，系統(tǒng)或程序仍可以避免干擾，正確地運(yùn)行其功能。容錯(cuò)主要包括約束功能、檢測(cè)故障和恢復(fù)系統(tǒng)三大功能。就我國(guó)建立干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制來(lái)講，錯(cuò)可以理解為干部的失誤或無(wú)意為之的錯(cuò)誤，容錯(cuò)可以理解為干部在積極為人民服務(wù)的過(guò)程中產(chǎn)生失誤或錯(cuò)誤后，國(guó)家政治系統(tǒng)和程序可以容忍其產(chǎn)生的干擾。

“糾錯(cuò)”原意是指用于糾正正在傳送或存儲(chǔ)數(shù)據(jù)期間產(chǎn)生出的出錯(cuò)數(shù)據(jù)的方法，主要方法包括重傳糾錯(cuò)和前向糾錯(cuò)。就我國(guó)建立干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制來(lái)講，糾錯(cuò)可以理解為幫助干部糾正他們所主張的正在進(jìn)行的或者已經(jīng)落實(shí)的政策的錯(cuò)誤，“容”與“糾”二者是統(tǒng)一的。

對(duì)于我國(guó)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的研究，必須明確其基本內(nèi)涵，界定好失誤和錯(cuò)誤的范圍與界限。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制包含的應(yīng)該是那些無(wú)意為之的失誤以及由于客觀條件不足或主觀認(rèn)識(shí)不到所產(chǎn)生的無(wú)意為之的錯(cuò)誤，對(duì)于那些有意為之的、違法違紀(jì)的錯(cuò)誤和行為一定要嚴(yán)懲不貸。范圍與界限明晰后首先要明確容錯(cuò)糾錯(cuò)的根本遵循，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班上的講話(huà)中提出了“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，即“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性實(shí)驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把為推動(dòng)改革的無(wú)意過(guò)失與為謀取私利的故意行為區(qū)分開(kāi)來(lái)”?！叭齻€(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”區(qū)分了失誤和無(wú)意為之的錯(cuò)誤同違法違紀(jì)的、刻意為之的錯(cuò)誤，明確了容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的適用范圍，為提升其科學(xué)性提供了根本遵循。其次是要明確容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的基本原則，要以鼓勵(lì)創(chuàng)新和勇于擔(dān)當(dāng)為基本原則，在具體的工作實(shí)踐中，只要不違反黨紀(jì)國(guó)法并且符合中央大政方針，為了保護(hù)好黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，經(jīng)過(guò)民主決策程序和相關(guān)評(píng)議程序，可以根據(jù)各地制定實(shí)施的方法對(duì)干部進(jìn)行減免追究責(zé)任和寬容改正錯(cuò)誤的處理。

新的社會(huì)背景下，改革事業(yè)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，如何在全面深化改革中正確對(duì)待干部探索中所犯的失誤和錯(cuò)誤以及積極鼓勵(lì)黨員干部銳意創(chuàng)新成為影響改革能否繼續(xù)前行、繼續(xù)深化、繼續(xù)突破的重要因素。建立健全干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)各級(jí)各部門(mén)建立和完善這一激勵(lì)和保護(hù)機(jī)制，體現(xiàn)了黨中央旗幟鮮明地鼓勵(lì)和保護(hù)勇于改革創(chuàng)新的黨員干部，更體現(xiàn)了黨中央全面深化改革的堅(jiān)定決心。建立健全這一機(jī)制，一方面有利于更好的改革創(chuàng)新，在全社會(huì)形成想改革、敢改革、善改革的良好政治風(fēng)氣；另一方面有利于激發(fā)干部提高領(lǐng)導(dǎo)能力和水平，探索科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的新路徑。

二、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的主體

在界定容錯(cuò)與糾錯(cuò)的內(nèi)涵時(shí)，需要明確容錯(cuò)與糾錯(cuò)機(jī)制的主體，容錯(cuò)與糾錯(cuò)的對(duì)象無(wú)疑是產(chǎn)生失誤或錯(cuò)誤的干部。那么容錯(cuò)和糾錯(cuò)的主體包括哪些？可以從以下幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行考慮：

1. 黨章和黨內(nèi)法規(guī)：黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視制度建設(shè)，將制度建設(shè)貫穿黨的“五大建設(shè)”。習(xí)近平總書(shū)記指出：“全黨必須牢固樹(shù)立黨內(nèi)法規(guī)的崇高理念，并在治黨實(shí)踐中切實(shí)運(yùn)用好黨內(nèi)法規(guī)”。大多數(shù)干部是中國(guó)共產(chǎn)黨黨員，意味著他們的作為要以黨章黨規(guī)為依據(jù)。黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的首要原則就是黨員干部的行為不能違背黨章黨規(guī)所規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容?？芍h內(nèi)法規(guī)是重要前提，一旦違背，黨員干部的錯(cuò)誤也就脫離了可“容”的范圍，必須受到懲罰。

2. 國(guó)家法律和地方法規(guī)：容錯(cuò)不是領(lǐng)導(dǎo)“容”下屬的錯(cuò)，而是要在相應(yīng)法律法規(guī)和政策規(guī)定的框架內(nèi)才得以實(shí)現(xiàn)。新時(shí)代下的全面深化改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，領(lǐng)導(dǎo)干部作為其中重要一環(huán)，要積極發(fā)揮帶頭作用，在國(guó)家法律法規(guī)和地方政策容許的范圍內(nèi)積極作為。

同樣，糾錯(cuò)不能僅僅由犯了錯(cuò)誤的干部自己糾錯(cuò)、自圓其說(shuō)，而是要嚴(yán)格遵循法律法規(guī)和政策規(guī)定。法治的最大優(yōu)勢(shì)就是能克服人治的隨意性，保證制度政策的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。不能根據(jù)當(dāng)事人的主觀意愿和話(huà)語(yǔ)來(lái)判斷錯(cuò)誤是無(wú)意還是有心，要根據(jù)法律和事實(shí)來(lái)進(jìn)行評(píng)判，如何具體糾錯(cuò)改正同樣也要遵循法律法規(guī)和基本事實(shí)。

3. 人心向背和輿論導(dǎo)向：習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中把堅(jiān)持以人民為中心作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的重要內(nèi)容。人民作為國(guó)家的主人翁，具有知情權(quán)和言論自由的權(quán)利。干部有作為時(shí)，要首先考慮人民的利益，干部犯錯(cuò)時(shí)，要首先考慮到人民的情緒。是否包容干部的錯(cuò)誤，歸根結(jié)底還是看人民擁不擁護(hù)，如何糾正干部的錯(cuò)誤，也需要人民群眾建言獻(xiàn)策。

容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于：當(dāng)出現(xiàn)失誤或者錯(cuò)誤時(shí)，通過(guò)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制能夠容納并糾正受到破壞的政治系統(tǒng)某一環(huán)節(jié)，努力恢復(fù)到錯(cuò)誤發(fā)生前的狀態(tài)。但是該機(jī)制的劣勢(shì)在于，隨著失誤或者錯(cuò)誤的增加，交易成本也相應(yīng)增加，可能會(huì)造成諸多不必要的損失。同時(shí)，如果錯(cuò)誤過(guò)于嚴(yán)重，盡管不是干部有意而為之，但很有可能破壞政治系統(tǒng)，無(wú)法順利修復(fù)，影響政治系統(tǒng)的有序運(yùn)行。此外人們常常會(huì)把犯錯(cuò)誤的干部同我們黨的執(zhí)政能力和水平結(jié)合起來(lái)，引發(fā)負(fù)面評(píng)論。而容錯(cuò)糾錯(cuò)主體的確立能夠幫助干部更好認(rèn)清自己應(yīng)該以什么為依據(jù)和準(zhǔn)繩來(lái)制定政策、實(shí)施計(jì)劃，在一定程度上能夠減小產(chǎn)生失誤和錯(cuò)誤的概率，降低政治和經(jīng)濟(jì)的交易成本。

三、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的地方探索

近年來(lái)，為切實(shí)促進(jìn)地方發(fā)展，各地區(qū)積極響應(yīng)中央號(hào)召，營(yíng)造激勵(lì)創(chuàng)新、勇于擔(dān)當(dāng)、保護(hù)干部的良好政治生態(tài)。為此，全國(guó)各地都對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)行了有益的探索，相繼出臺(tái)了一些相關(guān)文件，其范圍涵蓋省、市、縣各級(jí)。各地的積極探索總體而言，主要涉及以下幾個(gè)層面：

一是劃定容錯(cuò)范圍。例如四川省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于充分調(diào)動(dòng)干部積極性激勵(lì)改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)的意見(jiàn)（試行）》，提出了七種情形可以納入容錯(cuò)免責(zé)范圍，即沒(méi)有為個(gè)人、他人謀取私利，沒(méi)有為單位或小團(tuán)體謀取不正當(dāng)利益等七種情形可容錯(cuò)免責(zé)。湖北省出臺(tái)的《湖北省全面深化改革促進(jìn)條例》明確提出了建立健全容錯(cuò)免責(zé)及責(zé)任追究機(jī)制，并根據(jù)具體情況規(guī)定了相應(yīng)的容錯(cuò)免責(zé)和追責(zé)情形：不違反法律、因法律、法規(guī)的修改或者國(guó)家政策調(diào)整等原因，導(dǎo)致改革工作未達(dá)到預(yù)期效果等五種情形可以免責(zé)。

二是規(guī)定容錯(cuò)后如何糾錯(cuò)免責(zé)。例如江蘇省泰州市出臺(tái)的《促進(jìn)改革創(chuàng)新鼓勵(lì)干事創(chuàng)業(yè)“責(zé)任豁免辦法”》規(guī)定，經(jīng)過(guò)認(rèn)定后對(duì)當(dāng)事人容錯(cuò)免責(zé)形成的材料歸入其檔案，在各類(lèi)考核中免予扣分，在評(píng)優(yōu)評(píng)先中不作負(fù)面評(píng)價(jià)，免予組織處理等。湖北省黃岡市出臺(tái)的《關(guān)于建立黨員干部容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的實(shí)施辦法（試行）》中規(guī)定了容錯(cuò)免責(zé)結(jié)果的操作程序，即凡經(jīng)認(rèn)定免責(zé)的黨員干部在各項(xiàng)考核中不予扣分，如需追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任，可根據(jù)相關(guān)規(guī)定給予從輕、減輕或免責(zé)處分。河北省秦皇島市出臺(tái)的《關(guān)于營(yíng)造黨員干部干事創(chuàng)業(yè)良好環(huán)境建立容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的實(shí)施辦法》規(guī)定，容錯(cuò)免責(zé)的具體步驟是個(gè)人提出免責(zé)申請(qǐng)，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或組織人事部門(mén)按照相關(guān)政策予以核實(shí)認(rèn)定，認(rèn)定后可在四個(gè)方面予以免責(zé)。

三是完善容錯(cuò)糾錯(cuò)配套制度。例如云南省麗江市在《麗江市關(guān)于支持和鼓勵(lì)黨員干部改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》中提出，要建立健全鼓勵(lì)改革創(chuàng)新的工作機(jī)制及相關(guān)配套制度，同時(shí)建立與之相關(guān)的教育機(jī)制、提醒機(jī)制、約束機(jī)制、澄清機(jī)制和保障機(jī)制，切實(shí)讓制度落在實(shí)處。江蘇省南通市在《關(guān)于建立改革創(chuàng)新容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的實(shí)施辦法》中提到，要建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，督促被認(rèn)定為容錯(cuò)的單位或個(gè)人積極采取措施，以最大限度來(lái)糾錯(cuò)，同時(shí)也要建立信訪舉報(bào)甄別機(jī)制，對(duì)符合免責(zé)情形的相關(guān)信訪舉報(bào)由市紀(jì)委、監(jiān)察局會(huì)同市委組織部調(diào)查核實(shí)后作出認(rèn)定意見(jiàn)，確保有理有據(jù)。

各地不同層面對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的試水豐富了探索治國(guó)理政的實(shí)踐，為推動(dòng)全面深化改革的縱深發(fā)展，夯實(shí)全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)提供了寶貴的樣本和現(xiàn)實(shí)的借鑒。但是從國(guó)家角度來(lái)講，各地出臺(tái)的文件也總體存在著規(guī)定過(guò)于寬泛、程序過(guò)于繁瑣、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況，甚至有些人稱(chēng)之為“過(guò)場(chǎng)性”“表態(tài)性”文件。如何真正地將中央所提倡的容錯(cuò)糾錯(cuò)精神落到實(shí)處、形成黨內(nèi)統(tǒng)一的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)，解決好容錯(cuò)與糾錯(cuò)的關(guān)系，容錯(cuò)糾錯(cuò)制度與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，容錯(cuò)糾錯(cuò)與從嚴(yán)治黨的關(guān)系，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制與決策追責(zé)機(jī)制的關(guān)系，仍有很長(zhǎng)的路要走。

四、建立和推動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的路徑探討

基于上述關(guān)于容錯(cuò)糾錯(cuò)主體和內(nèi)涵的論述，建立和推動(dòng)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制必須首先厘清幾對(duì)關(guān)鍵概念：第一是處理好容錯(cuò)糾錯(cuò)與從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏的關(guān)系，嚴(yán)防因怕出錯(cuò)而不作為的現(xiàn)象；第二是處理好容錯(cuò)糾錯(cuò)與國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，既要容錯(cuò)糾錯(cuò)，又要依法追究問(wèn)責(zé)。可以通過(guò)以下三個(gè)維度來(lái)探索完善與創(chuàng)新干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的路徑選擇。

一是法治層面上應(yīng)該明確容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的適用對(duì)象、范圍及結(jié)果。加強(qiáng)黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)建設(shè)，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)并善于將黨的主張通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志。必須厘清界限，明確規(guī)定哪些錯(cuò)誤可以免責(zé)、哪些錯(cuò)誤必須追責(zé)，才能為改革創(chuàng)新者提供明晰的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也防止容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制成為少數(shù)干部違法亂紀(jì)行為的庇護(hù)傘。在我國(guó)制度不夠健全的背景下，領(lǐng)導(dǎo)干部既不能保證所有的改革措施都能取得預(yù)期的效果，也不可能等所有配套制度和政策全部健全后再來(lái)落實(shí)。黨內(nèi)容錯(cuò)糾錯(cuò)散見(jiàn)于政策文件中，所適用的法規(guī)、條例也比較多，并且在中央和地方的規(guī)定中都有所體現(xiàn)。這些規(guī)定的范圍、懲處的尺度等方面都具有很大的靈活性和特殊性，無(wú)法形成一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這不利于這一機(jī)制的長(zhǎng)效發(fā)展。

二是實(shí)際操作上應(yīng)規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，與人事制度及干部考核制度等相關(guān)制度掛鉤，地方也應(yīng)結(jié)合實(shí)際制定容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制相關(guān)實(shí)施細(xì)則。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在我國(guó)的制度設(shè)計(jì)中不是單獨(dú)成體系的，而是與若干子機(jī)制協(xié)調(diào)統(tǒng)一而構(gòu)成的系統(tǒng)，從地方的實(shí)踐情況看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門(mén)擔(dān)負(fù)執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)主要職能，是負(fù)責(zé)容錯(cuò)糾錯(cuò)的主要機(jī)關(guān)和部門(mén)，只有紀(jì)檢機(jī)關(guān)和人事部門(mén)相互協(xié)調(diào)才能同向發(fā)力。作為一個(gè)有機(jī)的整體，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制也應(yīng)規(guī)范其自身的運(yùn)行秩序，保證從開(kāi)始的申請(qǐng)、核實(shí)評(píng)估到最后的免責(zé)決策真正形成一套良好的制度循環(huán)，同時(shí)也應(yīng)建立一定范圍的容錯(cuò)糾錯(cuò)過(guò)程、結(jié)果公示制，以此來(lái)保障制度的公信力。

三是提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，提升領(lǐng)導(dǎo)能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中明確指出領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)“八種本領(lǐng)”，通過(guò)提升黨員干部的思想水平和領(lǐng)導(dǎo)能力，有助于從根源上提升干部改革創(chuàng)新和積極作為的能力，從而減少改革之“錯(cuò)”。提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平既是時(shí)代課題，同時(shí)也是建立健全黨內(nèi)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的前提。為了減少改革之“錯(cuò)”，必須首先提高領(lǐng)導(dǎo)干部的政治能力，加強(qiáng)思想建設(shè)，統(tǒng)籌提升各項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)能力和領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)，這是建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的治本之舉。

全面從嚴(yán)治黨作為新形勢(shì)下執(zhí)政黨建設(shè)的總體戰(zhàn)略部署，已使黨內(nèi)政治生活總體向好，但是全面從嚴(yán)治黨的新常態(tài)下也導(dǎo)致了一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部因害怕出錯(cuò)而“畏手畏腳，逡巡不前”。全面從嚴(yán)治黨與干部積極作為并不是對(duì)立的關(guān)系，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制作為針對(duì)上述情況所提出的一個(gè)解決方案，有助于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，也有助于引導(dǎo)干部嚴(yán)以用權(quán)，科學(xué)、民主決策。從治理的角度來(lái)說(shuō)，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，當(dāng)前的改革形勢(shì)下，必須沖破思想束縛，全面深化各領(lǐng)域改革。“政治路線(xiàn)確定以后，干部就是決定的因素”，在“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局下，干部的有效落實(shí)和大膽創(chuàng)新扮演著至關(guān)重要的角色，而容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制就是干部敢想敢闖的一顆“定心丸”。建立并推動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，是鼓勵(lì)干部改革創(chuàng)新，堅(jiān)定干部改革信心的重要舉措，也是新時(shí)代下深化全面改革的題中應(yīng)有之義。

（作者單位：中共中央黨校研究生院）

責(zé)任編輯/劉淑濱