事業(yè)單位預(yù)算績效管理研究

劉艷

摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及新《預(yù)算法》的頒布，在加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度的要求下，對事業(yè)單位資金管理的科學(xué)化和精細(xì)化要求越來越高。當(dāng)前迫切需要加強(qiáng)事業(yè)單位的預(yù)算績效管理，面對事業(yè)單位在預(yù)算績效管理方面存在的問題，本文針對性地提出相應(yīng)的解決方法和對策。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;預(yù)算績效管理;問題與對策

十九大報(bào)告關(guān)于 “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”的重要論述，開啟了預(yù)算績效管理的新篇章。大量財(cái)政撥款的投入要求事業(yè)單位必須主動加強(qiáng)資金監(jiān)管，施行預(yù)算績效管理，以績效為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，關(guān)注財(cái)政資金的產(chǎn)出和結(jié)果，優(yōu)化資源配置，提升國家財(cái)政資金的使用效率，提高預(yù)算資金使用的社會效益。

一、當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

目前財(cái)政資金的使用已經(jīng)比較規(guī)范，雖然在實(shí)踐上預(yù)算績效管理的工作已經(jīng)展開。但是，在預(yù)算編制、預(yù)算控制、預(yù)算績效評價(jià)及考核應(yīng)用多方面仍有許多不足。

1.預(yù)算編制時(shí)間不足，編制方法固化，預(yù)算績效理念不強(qiáng)

財(cái)政布置預(yù)算的時(shí)間與要求“一上”上報(bào)的時(shí)間間隔太短，財(cái)務(wù)人員要向管理者匯報(bào)，再到管理層做出安排、財(cái)務(wù)部門統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、匯總各職能部門所需項(xiàng)目資金等一系列程序，時(shí)間非常有限，編報(bào)的預(yù)算質(zhì)量就會下降。預(yù)算編制方法普遍采用零基預(yù)算編制方法，基本支出采用定員與定額的標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目支出建立三年滾動項(xiàng)目庫，這種編制方法雖具有一定的優(yōu)勢，但仍存在較多的局限性，有待進(jìn)一步完善。

各級事業(yè)單位更偏重所在領(lǐng)域的業(yè)務(wù)開展，對預(yù)算管理的認(rèn)識不足，認(rèn)為編預(yù)算是財(cái)務(wù)的事情，業(yè)務(wù)部門對于編制預(yù)算的積極性不高。另外有些單位在執(zhí)行過程中僅考慮預(yù)算資金的合理合法支出，忽略了資金的使用效果，沒有對項(xiàng)目實(shí)施跟蹤監(jiān)控，對于發(fā)現(xiàn)的問題未能及時(shí)調(diào)整并予以修正，往往會導(dǎo)致公共資源分配的不均和浪費(fèi)。

2.缺少富有經(jīng)驗(yàn)的績效管理人員

事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作者及相關(guān)工作人員對預(yù)算績效管理工作的了解程度低，參加預(yù)算績效管理方面的后續(xù)教育不足。近年來財(cái)政改革措施不斷出臺，很多工作是新生事物，工作量大幅增加，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員壓力加大。而財(cái)務(wù)工作本來就煩瑣，如果理論知識不能及時(shí)更新、實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)不足，很難將績效管理工作落到實(shí)處。部門預(yù)算中的項(xiàng)目文本績效目標(biāo)單純由財(cái)務(wù)工作者突擊編報(bào)，很難做到充分調(diào)研和可行性論證，勢必會缺少前瞻性和系統(tǒng)性，編制質(zhì)量參差不齊，績效管理和預(yù)算管理不能有機(jī)融合。

3.預(yù)算執(zhí)行隨意性大，缺乏有效的控制措施

在預(yù)算編制完成后，不少事業(yè)單位缺少嚴(yán)格、科學(xué)的監(jiān)督制度，在預(yù)算執(zhí)行過程中，對于基本支出或項(xiàng)目支出的安排主管隨意性較大。同時(shí)對于預(yù)算的調(diào)整權(quán)利缺少有效的制衡機(jī)制，從而造成預(yù)算控制實(shí)際行為的松弛。預(yù)算剛性不強(qiáng)，雖然預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá)，但在使用時(shí)違反預(yù)算要求隨意變動開支范圍、違規(guī)提高開支標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。未嚴(yán)格按照規(guī)定的審批程序進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，導(dǎo)致資金使用混亂，出現(xiàn)超預(yù)算或無預(yù)算支出等情況。

預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度緩慢，而臨近第四季度時(shí)，又顧慮財(cái)政資金被盤活收回，預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)考核不達(dá)標(biāo)，加上時(shí)間倉促、預(yù)算單位會到年底集中花錢;對績效重視不夠，責(zé)任落實(shí)不到位，以至于資金執(zhí)行滯后，年末出現(xiàn)大量結(jié)余，嚴(yán)重影響了預(yù)算資金的執(zhí)行效果。

4.預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制不健全、不規(guī)范

一是對績效考評不重視，長期以來形成了“重要錢、輕管理;重花錢，輕考核”的錯(cuò)誤觀念，績效考評工作重形式、走過場。

二是缺乏完善的績效考評制度及科學(xué)、完整的考核指標(biāo)體系，不能準(zhǔn)確地反映資金的產(chǎn)出和效果;單位缺少長期戰(zhàn)略打算，只看到眼前的利益，不重視社會效益和可持續(xù)發(fā)展，造成資金使用效率低下。

三是考評結(jié)果運(yùn)用不充分，沒有切實(shí)地與下一年度預(yù)算安排掛鉤，也沒有作為對相關(guān)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人激勵(lì)與懲處的依據(jù)，績效考評多停留在紙面，沒有有效地落到實(shí)處。

5.績效考評缺少跟蹤管理

很多事業(yè)單位承擔(dān)著重大課題，以項(xiàng)目為載體。以農(nóng)業(yè)事業(yè)單位為例，項(xiàng)目實(shí)施完成后，由于該項(xiàng)目已結(jié)題，后續(xù)資金跟不上，要繼續(xù)支付臨時(shí)工的勞務(wù)費(fèi)、構(gòu)筑物及設(shè)備的維護(hù)費(fèi)、運(yùn)作所需的材料費(fèi)及水電費(fèi)等，如果有財(cái)政資金支持，則該項(xiàng)目可以延續(xù)，相反如果沒有財(cái)政資金支持，該項(xiàng)目就會中斷，所投入的專用設(shè)備等固定資產(chǎn)就會閑置，使用效率低下，造成財(cái)政資金浪費(fèi)，同時(shí)推廣示范效應(yīng)大打折扣。缺少績效跟蹤管理，與當(dāng)初的預(yù)算項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)定存在一定的差距，所起的社會效應(yīng)必然會降低。

二、加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算績效管理的建議和對策

1.保證充分地預(yù)算編制時(shí)間，改進(jìn)預(yù)算編制方法，增強(qiáng)績效管理的理念

財(cái)政部門可考慮延長“一上”上報(bào)時(shí)間，預(yù)算單位在充分的時(shí)間內(nèi)，開展調(diào)研，盡可能將預(yù)算編報(bào)的科學(xué)合理。事業(yè)單位的人員經(jīng)費(fèi)不應(yīng)按照實(shí)際的人數(shù)作為分配標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)績效管理原則，按照實(shí)際承擔(dān)具體職能的標(biāo)準(zhǔn)人員測算基本支出，盡量減少冗員的開支，有效改善“吃大鍋飯”的狀況，體現(xiàn)價(jià)值績效考評的導(dǎo)向，并將論證充分、目標(biāo)明確、績效達(dá)成度較高的項(xiàng)目列入預(yù)算。

事業(yè)單位要重視預(yù)算績效管理在單位的重要程度，務(wù)必將預(yù)算管理貫穿到單位管理的始終，建立貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預(yù)算績效管理體系。預(yù)算的編制需要多個(gè)部門相互配合，單位管理者和各部門人員都應(yīng)參與其中。預(yù)算目標(biāo)設(shè)定要與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃緊密銜接，確定預(yù)算重點(diǎn)投向，滿足未來事業(yè)發(fā)展的需要。

2.加強(qiáng)預(yù)算績效管理的隊(duì)伍建設(shè)

事業(yè)單位應(yīng)該在內(nèi)部設(shè)置專門的預(yù)算績效管理崗位，并配備合適的人才來擔(dān)任此職務(wù)。實(shí)施預(yù)算績效管理要求從業(yè)人員有較強(qiáng)的分析能力，由于技術(shù)性強(qiáng)、專業(yè)化程度較高，因此應(yīng)對預(yù)算和績效管理的工作人員進(jìn)行不定期的培訓(xùn)，以豐富他們的理論知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。提升績效管理人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，讓績效管理工作得到更好地開展。同時(shí)邀請第三方機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)，聘請具有不同專業(yè)背景的專家參與績效考評，提高績效評價(jià)報(bào)告質(zhì)量和機(jī)構(gòu)人員的工作水平。

3.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督控制

一是以內(nèi)部控制為契機(jī)，強(qiáng)化預(yù)算績效控制。建立相互制衡的內(nèi)部管理機(jī)制，對于重大資金支出、預(yù)算內(nèi)的重大項(xiàng)目申報(bào)和執(zhí)行，要實(shí)行單位管理層集體研究和決策制度。將預(yù)算控制植入經(jīng)濟(jì)活動的每一個(gè)環(huán)節(jié)，保障經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)依法依規(guī)。完善相關(guān)制度建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算剛性，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整審批程序，各單位未經(jīng)批準(zhǔn)不得自行調(diào)整資金使用范圍、預(yù)算額度和開支標(biāo)準(zhǔn)。

二是加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，與預(yù)算目標(biāo)和年初工作計(jì)劃相協(xié)調(diào)，既要減少資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，又要把有限的資金用到刀刃上，提高預(yù)算資金的執(zhí)行質(zhì)量。

三是建立健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，在預(yù)算執(zhí)行的全過程跟蹤監(jiān)控，當(dāng)預(yù)算計(jì)劃與實(shí)際預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)偏差時(shí)，應(yīng)認(rèn)真分析問題的癥結(jié)所在，并及時(shí)采取解決措施，提高財(cái)政預(yù)算資金的安全性與使用效益。

四是加強(qiáng)信息化建設(shè)，利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和計(jì)算機(jī)數(shù)字模擬分析，對預(yù)算執(zhí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化和精細(xì)化。

4.推進(jìn)預(yù)算資金的績效考評

事業(yè)單位績效預(yù)算是以目標(biāo)為考核導(dǎo)向的預(yù)算，其核心是通過制定績效目標(biāo)，建立預(yù)算績效考評體系，逐步實(shí)現(xiàn)從注重資金投入到注重支出效果的轉(zhuǎn)變。

一是要設(shè)定科學(xué)合理的績效評價(jià)目標(biāo)，績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)可衡量、可實(shí)現(xiàn)，并且能夠準(zhǔn)確反映資金的預(yù)期產(chǎn)出和效益。

二是建立系統(tǒng)完善的評價(jià)指標(biāo)體系，事業(yè)單位在選取指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)該根據(jù)自己的行業(yè)和職能特點(diǎn)，要把社會效益放在首位，并兼顧經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、技術(shù)創(chuàng)新等方面，使績效評價(jià)更好地反映單位責(zé)任和實(shí)際情況。比如，科研事業(yè)單位可以將科技成果轉(zhuǎn)化的質(zhì)量和效益、科技成果申報(bào)產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)數(shù)量、科研成果在國際上的地位和影響等納入考核指標(biāo)。

三是要建立績效考評結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，必須將績效評價(jià)結(jié)果與單位的年度考核相結(jié)合，良好的考評機(jī)制能夠激勵(lì)職工不斷創(chuàng)造價(jià)值，個(gè)人業(yè)績與單位整體預(yù)算目標(biāo)趨向一致;與下一年度預(yù)算安排相掛鉤，優(yōu)先安排各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)標(biāo)的預(yù)算項(xiàng)目，真正將預(yù)算考核落到實(shí)處。

5.建立績效考評的長效機(jī)制，持續(xù)開展項(xiàng)目跟蹤管理

對于事業(yè)單位已完工的項(xiàng)目應(yīng)按照績效目標(biāo)要求，持續(xù)跟蹤管理。項(xiàng)目不僅在結(jié)束期考核，更應(yīng)該在目標(biāo)期內(nèi)引入各類指標(biāo)進(jìn)行考核。因?yàn)轫?xiàng)目不僅僅是上馬，而更應(yīng)該著眼于持續(xù)性、前瞻性、效益性。即便是項(xiàng)目資金運(yùn)用的合理合規(guī)，但是不跟蹤考核，并不能驗(yàn)證其社會效應(yīng)取得了多少成效。因此，引入績效管理，更重要的是建立績效考評的長效機(jī)制，保證財(cái)政資金發(fā)揮最大效應(yīng)，而不是閑置浪費(fèi)。

三、結(jié)語

總之，加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算績效管理，既是與當(dāng)前的財(cái)政改革相適應(yīng)，也是事業(yè)單位公益性職能的需要。事業(yè)單位通過加強(qiáng)預(yù)算管理水平，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督控制，完善績效考核等措施，以不斷提升國家財(cái)政資金投入的使用效益和效率，保障事業(yè)單位的持續(xù)健康發(fā)展。

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