物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的國際比較研究

欒義波

【摘要】物質(zhì)文化遺產(chǎn)是自然與歷史用另一種方式贈(zèng)予我們的瑰寶，它們體現(xiàn)出來的價(jià)值無窮無盡，不僅能夠給我們帶來物質(zhì)上的滿足，還會(huì)帶給我們精神上的愉悅。隨著時(shí)代的發(fā)展，人們愈加追求開發(fā)物質(zhì)遺產(chǎn)帶來經(jīng)濟(jì)效益，商業(yè)性的開發(fā)對(duì)其造成建設(shè)性的破壞，使得遺產(chǎn)失去了原有價(jià)值。由物質(zhì)文化遺產(chǎn)特有的存在價(jià)值和稀有狀態(tài)可知，遺產(chǎn)保護(hù)與開發(fā)的課題研究在各個(gè)國家或社會(huì)中的重要程度。在這方面我國的管理制度、法律法規(guī)等還不夠完善，需要總結(jié)和借鑒先進(jìn)國家遺產(chǎn)保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從不同的案例或相似的情況中探索出適合我國的管理制度和保護(hù)體系，努力使我國物質(zhì)文化遺產(chǎn)能夠得到有效保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展，使共贏的初衷成為現(xiàn)實(shí)。

【關(guān)鍵詞】物質(zhì)文化遺產(chǎn)；保護(hù)與開發(fā)；管理體制；國外經(jīng)驗(yàn)

【中圖分類號(hào)】G263 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

一、 國外成功物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)體系特點(diǎn)分析

美國從建國起只有二百多年的歷史，在世界遺產(chǎn)數(shù)量上不及一些歷史悠久的古國。但其研究起步比一般國家都早，在管理上遺產(chǎn)經(jīng)營與管理相分離，建立了完善的遺產(chǎn)保護(hù)法律體系。

加拿大也是遺產(chǎn)保護(hù)先驅(qū)國之一，班夫國家公園是加拿大于1885年設(shè)立的第一個(gè)國家公園，也是世界第三個(gè)國家公園。經(jīng)過長時(shí)間的探索與發(fā)展，加拿大形成了一套完整的國家公園管理體系。澳大利亞是在聯(lián)合國科教文組織遺產(chǎn)事業(yè)的影響下，才逐漸意識(shí)到構(gòu)建國家遺產(chǎn)體系的重要性并制定具體補(bǔ)救方案。日本土地所有權(quán)不是全部歸國家所有，由于土地面積的限制，其高度重視科學(xué)合理的保護(hù)，受到全世界的關(guān)注。

（一）各國行政管理體系比較

美國的國家公園體系自上而下采用政法、教育等多種方式方法對(duì)世界遺產(chǎn)進(jìn)行長久有效而且全面的保護(hù)，此系統(tǒng)將美國全國所有的州分成7個(gè)大區(qū)，美國共300多個(gè)國家公園均由國家聯(lián)邦政府管理局全權(quán)負(fù)責(zé)，其中的每一個(gè)個(gè)體都是相對(duì)獨(dú)立存在的單位體系，管理者的任用以及相關(guān)工作人員的調(diào)配都是國家管理局統(tǒng)一安排任命的，擁有絕對(duì)的最高權(quán)利。公園內(nèi)的管理部門及管理者只能做相應(yīng)的遺產(chǎn)資源規(guī)劃管理，不可以參與具有收入性質(zhì)的商業(yè)行為，對(duì)于園內(nèi)土地的具體使用方案也要報(bào)備到國家管理局，只有獲得批準(zhǔn)后才可以實(shí)施具體方案計(jì)劃。美國的這種體系規(guī)模管轄范圍較為寬廣，整體涵蓋性較強(qiáng)，治理效力較大，所以成功地管理了本國的各類遺產(chǎn)體系。

加拿大政府是所有國家中最先建立并完善國家公園政府管理模式的機(jī)構(gòu)，成功開辟了各個(gè)國家公園在管理制度上的先例。在中央垂直的管理體制模式下，有關(guān)園內(nèi)所有的決定性事宜都必須在聯(lián)邦遺產(chǎn)國家公園局的同意和簽署的文件下執(zhí)行，與其所在地?zé)o直接關(guān)系。設(shè)在渥太華的國家公園局總部是管理加拿大國家公園最權(quán)威的聯(lián)邦政府執(zhí)政機(jī)構(gòu)。另外，加拿大與事業(yè)、學(xué)校以及企業(yè)等機(jī)構(gòu)均存在過合作工作的關(guān)系經(jīng)歷，在管理體系上運(yùn)用綜合保護(hù)和分級(jí)管理的手段，建立了具有創(chuàng)新性的國家管理中心。

澳大利亞的聯(lián)邦憲法詳細(xì)規(guī)定，各州自行管理其所屬領(lǐng)地范圍，對(duì)各州的管理聯(lián)邦政府并無直接權(quán)利。但對(duì)其海外領(lǐng)地聯(lián)邦政府具有直接管理權(quán)，包括本國的領(lǐng)海范圍內(nèi)。澳大利亞政府建立有一套屬于自己本國的管理模式，各種管理模式在各地方政府的管理下均具有鮮明獨(dú)特的自治地方特征。

在日本，國家公園主要是由政府環(huán)境廳負(fù)責(zé)，由市政府以及公園各土地權(quán)屬者在合作的模式下共同管理的自然國家公園管理體制。日本政府對(duì)國家公園的投資以及建造一般來說都是和私人共同完成的，例如，一些基礎(chǔ)性設(shè)施像人行道、停車位和廁所等由國家主要負(fù)責(zé)，而另外一些具有收入的工程，如住宿、交通運(yùn)輸?shù)鹊慕ㄔO(shè)大部分由個(gè)人投入資金。

（二）各國法律法規(guī)監(jiān)督體系比較

美國的國家公園管理局主要依據(jù)其本國家的聯(lián)邦法律設(shè)立和制定各種各樣的法律法規(guī)。其在法律方面的監(jiān)督體系是一個(gè)從不完整到健全的自我完善過程，幾近每四年就會(huì)出臺(tái)一部新的法律法規(guī)，補(bǔ)充之前有缺陷的法律體系。美國分別于1906年和1966年通過并出臺(tái)了《國家文物保護(hù)法》和《國家歷史保護(hù)法案》，在其中詳細(xì)規(guī)定對(duì)遺留的遺物、遺跡以及各種古建筑進(jìn)行充分的依法保護(hù)和有效的按規(guī)管理。美國政府在遺產(chǎn)保護(hù)方面專門為其國家公園制定過十多部相關(guān)法律，種類較為完備，廣泛且全面地包含了各種遺產(chǎn)體制方面。

加拿大政府早在1885年就在全國范圍內(nèi)通過并出臺(tái)了國家公園行政法令，其中有《洛基山公園法案》，制定此法案的主要目的是用來規(guī)范國家公園的相應(yīng)保護(hù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。加拿大的《國家公園法案》是于1930年出臺(tái)并正式使用的，由于此法律體系存在缺陷，1988年進(jìn)行了詳細(xì)的修訂補(bǔ)充。不僅如此，加拿大政府的法律體系包含相關(guān)法律達(dá)到16部之多，其中，有關(guān)于保護(hù)物質(zhì)文化遺產(chǎn)、歷史文化古城、保護(hù)遺跡等方面的專項(xiàng)法律法規(guī)。這些法律、法規(guī)在執(zhí)行上具有很高的可行性，也較為規(guī)范，為遺產(chǎn)保護(hù)工作的順利展開具有非常重要的意義。

澳大利亞政府比較關(guān)心建立法律的重要性以及權(quán)威性，現(xiàn)澳大利亞已建立了比較健全的遺產(chǎn)保護(hù)的法律法規(guī)體系?！妒澜邕z產(chǎn)財(cái)產(chǎn)法案》中明確規(guī)定，如果沒有經(jīng)得主管部門的批準(zhǔn)，任何部門、機(jī)構(gòu)以及個(gè)人都不可以在被列為世界遺產(chǎn)的地域范圍內(nèi)進(jìn)行修筑道路、建造其他建筑物等，任何權(quán)益受到侵害或是違法行為都可以交給最高聯(lián)邦法院受理，尋找維護(hù)自身權(quán)益的最佳手段。新修訂的《澳大利亞遺產(chǎn)理事會(huì)法案》于2003年被通過，取代了舊版法律而產(chǎn)生法律效力，從而負(fù)責(zé)本國的遺產(chǎn)申請(qǐng)注冊(cè)等相關(guān)工作。

日本國家的《古器物保存法》是首次以國家政府令的形式出臺(tái)的，后又相繼通過了很多部遺產(chǎn)保護(hù)方面的法律法規(guī)，例如《古跡名勝天然紀(jì)念物保護(hù)法》以及《古社寺保護(hù)法》等。這些法律法規(guī)幾乎在經(jīng)常出現(xiàn)的遺產(chǎn)保護(hù)問題方面都有較為詳細(xì)的規(guī)定。1950年頒布并實(shí)施了《文化財(cái)保護(hù)法》，幾經(jīng)修訂和完善后已成為一部十分健全的遺產(chǎn)類保護(hù)法典，它比以前頒布的所有法律具有更加全面、更加系統(tǒng)的特性。

（三）各國資金保障制度比較

在美國，國家公園毋庸置疑是以非盈利為目的的公益事業(yè)，這在《國家公園管理手冊(cè)》中有明確的標(biāo)注，與其他以盈利為主要目的的旅游景點(diǎn)有本質(zhì)上的區(qū)別，聯(lián)邦政府財(cái)政部每年按時(shí)撥放20億的專項(xiàng)保護(hù)資金用于遺產(chǎn)的基本維護(hù)。此外，政府繼續(xù)鼓勵(lì)和支持社會(huì)各界，通過減免稅項(xiàng)及降低門票價(jià)格，投資于物質(zhì)文化遺產(chǎn)。美國聯(lián)邦政府完善補(bǔ)充相關(guān)法律和制度后，現(xiàn)已有24部相關(guān)的法律法規(guī)，相關(guān)的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)行命令等更是多達(dá)62條之多，為國家公園能夠有穩(wěn)定持續(xù)的資金支持提供有效的法律保障。

加拿大的遺產(chǎn)保護(hù)資金大部分來自各地政府的專項(xiàng)撥款資金，也有部分是公益機(jī)構(gòu)、企業(yè)以及社團(tuán)的捐贈(zèng)，還有很多社會(huì)上的志愿者志愿參加相關(guān)義務(wù)性的遺產(chǎn)保護(hù)宣傳和宣講活動(dòng)。政府機(jī)構(gòu)或部門在把這些保護(hù)資金落到具體項(xiàng)目上時(shí)，會(huì)根據(jù)不同的部門或項(xiàng)目授權(quán)不同的實(shí)施方案或計(jì)劃。在很多不同項(xiàng)目的原則方案上，國家公園管理局采取國家聯(lián)邦政府與各地方簽署費(fèi)用平均分?jǐn)偡椒ā?/p>

澳大利亞國家在保護(hù)資金的專項(xiàng)利用中，國家公園資金的七成管理費(fèi)用是由國家政府和州政府共同承擔(dān)支付的，這些資金除了支付管理人員和工作人員的基本工資，還會(huì)投資在日常遺產(chǎn)地的基本維護(hù)，國家政府或領(lǐng)地管理的部門發(fā)放這部分資金都是按年度預(yù)算分級(jí)下?lián)芙o保護(hù)區(qū)。剩下的30%的資金一般都是由社會(huì)企業(yè)及愛心人士自愿無償捐助的，預(yù)備給新項(xiàng)目的開發(fā)與研究。

日本的資金保障制度主要是以國家投資為主體，與各地方政府的資金發(fā)放相結(jié)合特有模式。日本政府和各地方對(duì)資金的投入和使用在很大程度上取決于遺產(chǎn)本身的等級(jí)級(jí)別，日本法律對(duì)古建筑如何合理使用保護(hù)資金有詳細(xì)的規(guī)定；對(duì)于一些已經(jīng)被列入《古都法》的遺產(chǎn)地保護(hù)區(qū)，日本政府會(huì)承擔(dān)80%的費(fèi)用，剩下的費(fèi)用則由地方政府承擔(dān)支付，當(dāng)?shù)卣袚?dān)列入城市景觀條例的遺產(chǎn)地的全部發(fā)生費(fèi)用。

二、國外經(jīng)驗(yàn)的比較分析及對(duì)我國的幾點(diǎn)啟

（一）有效的管理體制

上述幾個(gè)國家制定的公園管理機(jī)構(gòu)一般都是公益性質(zhì)的政府所屬機(jī)構(gòu)，工作重心主要在遺產(chǎn)的維護(hù)、保護(hù)與管理等方面，主要依靠政府財(cái)政部門撥專項(xiàng)資金來維持日常正常的運(yùn)轉(zhuǎn)。在這些遺產(chǎn)保護(hù)較為先進(jìn)的國家，一般情況下都建有完善的組織管理體系與機(jī)構(gòu)，專職負(fù)責(zé)遺產(chǎn)文物等的管理保護(hù)工作。這些機(jī)構(gòu)從中央到地方分別由中央政府中的專門機(jī)構(gòu)、地方政府中的專門機(jī)構(gòu)、各級(jí)專家咨詢機(jī)構(gòu)、一些民間社團(tuán)組織以及相關(guān)科研單位五部分構(gòu)成。我國可選幾個(gè)具有代表性的重點(diǎn)名勝保護(hù)區(qū)，試行由國家政府直屬管理，示范性地運(yùn)行先進(jìn)的特許經(jīng)營制度，定期召開各個(gè)有關(guān)部門和單位的工作總結(jié)會(huì)議，加強(qiáng)相互之間的交流與溝通，避免在遺產(chǎn)景區(qū)的保護(hù)與開發(fā)過程中出現(xiàn)更多的矛盾和糾紛，是有效緩解各自為政的現(xiàn)象發(fā)生。

很多發(fā)達(dá)國家的遺產(chǎn)地管理體系都建立有較為完善的監(jiān)督管理機(jī)制，例如美國、加拿大以及日本等國家，這不僅保證了體系的有效性，還確保了執(zhí)行上的時(shí)效性。就我國現(xiàn)行的遺產(chǎn)地管理體系，明顯的不足就是缺乏監(jiān)督機(jī)制，相關(guān)的管理信息和管理內(nèi)容公開水平低，為來自社會(huì)的團(tuán)體和力量參與監(jiān)督提供的機(jī)會(huì)明顯不足。外部監(jiān)督主要由法律和專業(yè)監(jiān)督以及社會(huì)公眾監(jiān)督等組成，在我國這樣單一管理的機(jī)構(gòu)下，對(duì)于遺產(chǎn)地的監(jiān)督顯得尤為迫切與重要。

（二）完善的法律體系

這幾個(gè)國家對(duì)遺產(chǎn)資源的立法都很重視且都不斷完善法律體系，平均每隔幾年就會(huì)修訂一次專業(yè)法律，用以增強(qiáng)其法律體系的適用性和有效性，可知建立和完善相關(guān)法律法規(guī)對(duì)遺產(chǎn)遺跡保護(hù)的重要性。美國就是因?yàn)橛辛送晟频姆审w系，才有了建立遺產(chǎn)保護(hù)體系的充分條件，美國每一個(gè)被確定為國家公園的，一般都有相對(duì)應(yīng)的保護(hù)法律法規(guī)，國家公園局的設(shè)立和完善以美國聯(lián)邦政府的法律為基本依據(jù)，以及其頒布的各項(xiàng)政策法規(guī)也把其作為根本依據(jù)。雖然我國的遺產(chǎn)保護(hù)法包含的種類全、范圍廣，但達(dá)到的力度不夠深度，太淺，可操作性方面也存在問題，且對(duì)遺產(chǎn)遺跡及歷史名城等的保護(hù)與管理還沒有一套專門應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)。所以，我國應(yīng)出臺(tái)一部《中華人民共和國遺產(chǎn)保護(hù)法》專業(yè)法，以此為依據(jù)，建立和完善有關(guān)物質(zhì)文化遺產(chǎn)、歷史古代名城、國家重點(diǎn)文物遺產(chǎn)保護(hù)單位等的管理?xiàng)l例、規(guī)范。對(duì)于遺產(chǎn)地旅游業(yè)的開發(fā)和發(fā)展要與國際接軌，盡量使其在國際化、規(guī)范化、法制化的正確道路上運(yùn)行?？偠灾?，要實(shí)現(xiàn)對(duì)物質(zhì)文化遺產(chǎn)長久并有效的保護(hù)，就要建立一套完整的、全面的以及有效的法律法規(guī)體系。

（三）科學(xué)規(guī)劃決策機(jī)制

一般遺產(chǎn)保護(hù)先進(jìn)國總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)里都有與科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行長期有效的合作這一條，研究遺產(chǎn)所在地生態(tài)系統(tǒng)的正常環(huán)境，并注重實(shí)踐方案的實(shí)驗(yàn)，為更好地處理遺產(chǎn)資源開發(fā)與保護(hù)過程中出現(xiàn)的問題提供了理論上的指導(dǎo)以及實(shí)驗(yàn)方案。每個(gè)國家因國情不同而有自己的體系特點(diǎn)。我國第一個(gè)遺產(chǎn)研究機(jī)構(gòu)是1998年在北京大學(xué)成立的世界遺產(chǎn)研究中心，并于2014年由我國政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部成立了世界自然遺產(chǎn)保護(hù)研究中心。相關(guān)決策體制的完善以及各種相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的成立，雖明顯地推進(jìn)了我國遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)的快速發(fā)展，但在具體規(guī)劃和政策決策方面與先進(jìn)國家之間存在著的明顯差距，運(yùn)作不強(qiáng)，沒有整體規(guī)劃，社區(qū)參與不夠等都有所體現(xiàn)?？梢詮钠渌冗M(jìn)成功的管理經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)或借鑒，如建立遺產(chǎn)體系保護(hù)水平的評(píng)估機(jī)制和破壞程度的預(yù)警機(jī)制、建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)部門或機(jī)構(gòu)，隨時(shí)隨地對(duì)遺產(chǎn)所在地的環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督。

（四）重視對(duì)遺產(chǎn)的保護(hù)教育

遺產(chǎn)保護(hù)先進(jìn)國都高度重視文物管理，開發(fā)和保護(hù)專業(yè)人員的教育和培訓(xùn)，進(jìn)而有力地保障了文物保護(hù)的科學(xué)性和先進(jìn)性。我國是個(gè)遺產(chǎn)遺物大國，應(yīng)更加自覺地對(duì)這方面加以重視，不僅要加大力度培養(yǎng)專業(yè)人才，還要對(duì)普通群眾進(jìn)行有關(guān)遺產(chǎn)保護(hù)的宣傳與教育。

最基本的日常工作是要加強(qiáng)物質(zhì)遺產(chǎn)保護(hù)的公眾教育與宣傳，普及相關(guān)法律知識(shí)，全面提高人民群眾的自覺自愿保護(hù)意識(shí)；每年都在中小學(xué)進(jìn)行遺產(chǎn)保護(hù)的專題宣講，或組織開展專題團(tuán)活等；也可在大學(xué)適當(dāng)增開有關(guān)遺產(chǎn)保護(hù)的選修課程。第二，應(yīng)加強(qiáng)和鞏固對(duì)專業(yè)管理隊(duì)伍以及相關(guān)保護(hù)部門人員素質(zhì)的培育，可舉辦培訓(xùn)班、專家專題講座等，提升其隊(duì)伍整體的專業(yè)知識(shí)水平和實(shí)踐技能。第三，要加大對(duì)遺產(chǎn)保護(hù)的科學(xué)研究的投資，加強(qiáng)專業(yè)及其相關(guān)領(lǐng)域的研究深度及廣度，加強(qiáng)區(qū)域性及復(fù)合性遺產(chǎn)的多學(xué)科綜合研究，加強(qiáng)國際學(xué)術(shù)交流，對(duì)資源保護(hù)與開發(fā)中的突出問題與矛盾展開各種類型的學(xué)術(shù)討論。

現(xiàn)今，世界上沒有任何東西可以替代物質(zhì)文化遺產(chǎn)存在的價(jià)值，就算是時(shí)代發(fā)展之下的科技進(jìn)步也不能制造出遺產(chǎn)的替代物，遺產(chǎn)遺跡不論是空間上的存在還是時(shí)間上的發(fā)展都是獨(dú)一無二的、不可復(fù)制的。由此可知，物質(zhì)文化遺產(chǎn)的存在對(duì)我們?nèi)祟惿罴吧鐣?huì)發(fā)展的重要性，尤其是像我國這樣具有五千年發(fā)展史的稀有性不言而喻。

就現(xiàn)階段我國物質(zhì)遺產(chǎn)的保護(hù)現(xiàn)狀存在的問題和發(fā)展趨勢(shì)而言，我們不得不認(rèn)真反思人類無底線破壞行為，不得不重新認(rèn)識(shí)和教育遺產(chǎn)的歷史和存在價(jià)值，不得不制定更加嚴(yán)格和專門的法律，建立更加完善健全的法律體系和管理制度，不得不學(xué)習(xí)和借鑒遺產(chǎn)保護(hù)先進(jìn)國的管理經(jīng)驗(yàn)和制度體系，總結(jié)我們國家體系當(dāng)中存在的不足和突出矛盾，制定適合我國特色社會(huì)主義國情的專有保護(hù)體制，盡量使我國各類遺產(chǎn)得到充分有效合理的保護(hù)，給我們的歷史一個(gè)完美的交代。