改革開放以來寧波市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的形成、完善及意義

朝澤江

[摘要]在寧波實(shí)施市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，是改革開放初期浙江省委、省政府為適應(yīng)寧波大規(guī)模開發(fā)建設(shè)需要作出的一項(xiàng)重要決策。計劃單列的實(shí)施又進(jìn)一步完善了寧波的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的形成與完善是寧波改革開放以來在行政管理體制方面進(jìn)行的關(guān)鍵性變革，不僅為寧波大規(guī)模開發(fā)建設(shè)提供了體制保障，促進(jìn)了寧波經(jīng)濟(jì)社會的快速健康發(fā)展，也實(shí)現(xiàn)國家推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制通過中心城市帶動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的初衷。

[關(guān)鍵詞]改革開放；寧波；市領(lǐng)導(dǎo)縣體制；變革

[中圖分類號] D035.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1008-4479（2018）02-0109-07

對大中城市實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，是改革開放時期中國地方行政管理體制的重大變革。寧波不是浙江省第一個實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的城市，卻是浙江省內(nèi)唯一實(shí)行完整的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的城市。從改革開放以來的寧波實(shí)踐看，這種體制無論是對寧波經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展還是對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展都起到了非常大的促進(jìn)作用。

一、寧波市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的形成

（一）地市分開：市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的初步建立

20世紀(jì)70年代，隨著中國與西方關(guān)系的改善，寧波因其優(yōu)越的地理位置和港口優(yōu)勢，逐漸成為國家和浙江省大力開發(fā)建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)。當(dāng)時，由國家、省重點(diǎn)投資建設(shè)的寧波港（老港區(qū)改造和鎮(zhèn)海新港區(qū)建設(shè)）、浙江煉油廠、鎮(zhèn)?；鹆Πl(fā)電廠和鎮(zhèn)海清水浦漁業(yè)基地等四項(xiàng)工程，基建總投資達(dá)8億元，是寧波“一五”至“三五”三個五年計劃期間全民所有制固定資產(chǎn)投資的3.4倍①，由此拉開了大規(guī)模開發(fā)建設(shè)寧波的序幕。

為了加強(qiáng)對寧波四項(xiàng)工程的領(lǐng)導(dǎo)，1976年6月，中共浙江省委決定，建立浙江省寧波港、浙江煉油廠、鎮(zhèn)海發(fā)電廠、鎮(zhèn)海清水浦漁業(yè)基地四項(xiàng)工程建設(shè)會戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組。這種運(yùn)動式的領(lǐng)導(dǎo)方式，雖然在建設(shè)四項(xiàng)工程的過程中發(fā)揮了非常重要的作用，但畢竟不是長久之計。因此，在四項(xiàng)工程相繼上馬后，浙江省委開始醞釀改變地、市管理體制②。

1977年，中央決定在上海建設(shè)特大型寶山鋼鐵廠，需要配套建設(shè)10萬噸級礦石中轉(zhuǎn)碼頭，原定在嵊泗縣綠華山，在浙江省委的大力爭取下，經(jīng)國家計委批準(zhǔn)，改在寧波北侖山建設(shè)10萬噸級礦石轉(zhuǎn)駁碼頭及相應(yīng)配套設(shè)施?！案鶕?jù)形勢發(fā)展的需要，為了加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，加快工業(yè)發(fā)展，根據(jù)目前鎮(zhèn)海重點(diǎn)工程陸續(xù)上馬的實(shí)際情況，今后還繼續(xù)要上幾個工程的發(fā)展趨勢，經(jīng)過一年多的醞釀，省委決定地市隸屬關(guān)系改變一下?！雹?/p>

對于寧波管理體制的變更，浙江省委曾設(shè)想三種方案，一是地市合并，像杭州市實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制；二是撤銷寧波地委建制，拆分寧波，寧波行署下轄的象山、寧海劃歸臺州，慈溪、余姚劃歸紹興，鎮(zhèn)海、鄞縣、奉化劃歸寧波市；三是把鎮(zhèn)海劃歸寧波市，地委管六個縣，都由省委直接領(lǐng)導(dǎo)。省委在綜合考慮后，決定采取第三種方案。對此，時任浙江省委書記鐵瑛的解釋是：“杭州搞地市合并，寧波地市分開，看看哪一種效果好?！雹芫唧w的分法：在地域上，寧波市區(qū)、郊區(qū)和鎮(zhèn)?？h歸寧波市管，寧波行署管鄞縣、余姚、慈溪、奉化、寧海和象山等6個縣。在職能上，寧波市重點(diǎn)抓工業(yè)，寧波行署重點(diǎn)抓農(nóng)業(yè)，為此，一些涉農(nóng)和涉工的單位和企業(yè)，按照有利于農(nóng)業(yè)和工業(yè)發(fā)展的原則分別劃歸寧波市和寧波行署所有。

在與寧波地、市委主要領(lǐng)導(dǎo)溝通后，1978年7月29日，浙江省委下發(fā)通知，決定寧波市為省直屬市，并將鎮(zhèn)?？h及寧波市郊區(qū)劃歸寧波市管轄。7月31日，省委主要領(lǐng)導(dǎo)召集寧波地、市及鎮(zhèn)?？h主要領(lǐng)導(dǎo)在杭州浙江賓館召開地、市分家座談會，要求寧波地委、市委主要領(lǐng)導(dǎo)，按照有利于更好地發(fā)展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加快重點(diǎn)工程建設(shè)的原則妥善處理好有關(guān)單位的歸屬。

（二）地市合并：市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的全面建立

在作出地市分開和鎮(zhèn)?？h并入寧波市的決定時，省委領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，工農(nóng)業(yè)不能分開、對立起來，寧波市要承擔(dān)起支農(nóng)的任務(wù)，地區(qū)也要承擔(dān)起支援重點(diǎn)工程和城市建設(shè)的任務(wù)。但當(dāng)時從有利于推動重點(diǎn)工程建設(shè)發(fā)展和工農(nóng)業(yè)分別發(fā)展的角度作出的這個決定，還是不可避免地造成了寧波城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)脫節(jié)的局面，而且平行的地（區(qū)）、市機(jī)構(gòu)同城而治的弊端也日益暴露出來。早在地市分家時，地、市委就曾對既有利于工業(yè)發(fā)展又有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的單位歸屬問題產(chǎn)生了不少矛盾和糾紛。改革開放后，隨著寧波社隊企業(yè)的崛起和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)脫節(jié)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的不利影響日趨顯現(xiàn)。寧波市由于受到地域、水源和原材料等條件的限制，一些本來可以在市定點(diǎn)的項(xiàng)目，難以上馬。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于得不到城市在運(yùn)輸、加工、儲存、保鮮等方面的有力支持，受到很大影響。流通領(lǐng)域存在的畫地為牢，互相牽制，多環(huán)節(jié)、低效益的情況，也妨礙了工業(yè)品和農(nóng)副產(chǎn)品的正常交流。

事實(shí)證明，地市分開弊大于利。針對存在的問題，在1981年溫州開展地市合并時，省委就曾考慮將寧波的地市合并同時進(jìn)行，只是由于當(dāng)時省委領(lǐng)導(dǎo)精力不夠，寧波地市合并的事情被暫時擱置下來。

1983年2月15日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》，針對當(dāng)時地區(qū)管理體制存在的主要弊端，提出了在進(jìn)行地、市機(jī)構(gòu)改革時積極試行地、市合并的指導(dǎo)思想。在接到中共中央、國務(wù)院下發(fā)的通知后，浙江省委將寧波地市合并工作提上議事日程。2月28日，寧波召開地區(qū)、市機(jī)關(guān)骨干會議，省委副書記王芳到會并作關(guān)于搞好地市合并和機(jī)構(gòu)改革的動員報告，傳達(dá)了中央關(guān)于地、市、州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的指示精神，并宣布：為了適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)新形勢的需要，充分發(fā)揮中心城市的作用，省委決定撤銷寧波地區(qū)行署建制，地區(qū)行署所屬6個縣受寧波市管轄，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制。

3月，省委派出工作組來到寧波指導(dǎo)地市合并工作。工作組按照省委明確提出的要求，即這次合并方案要從有利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有利于促進(jìn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)建設(shè)，有利于按經(jīng)濟(jì)區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營和管理等方面去考慮，幫助寧波地市機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組制定合并方案，開展機(jī)構(gòu)改革工作。5月31日，省委下發(fā)《關(guān)于寧波市級領(lǐng)導(dǎo)班子成員任職的通知》（省委干〔1983〕39號），正式?jīng)Q定寧波地、市合并，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，撤銷寧波地區(qū)建制，并公布了寧波市委、市人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子，以及市紀(jì)律檢查委員會、市人大常委會、市政協(xié)委員會主要負(fù)責(zé)人的任職名單。7月27日，國務(wù)院正式批復(fù)：撤銷寧波地區(qū)行政公署，將原寧波地區(qū)所轄的鄞縣、慈溪、余姚、奉化、寧海、象山六縣劃歸寧波市管轄。⑤至此，寧波市領(lǐng)導(dǎo)縣體制全面建立。

實(shí)行計劃單列使寧波經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)顯著擴(kuò)大，可以充分發(fā)揮中長期規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策及計劃、財政等手段對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用，更加自主地制定整體規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步增強(qiáng)自我發(fā)展的能力。自1988年起實(shí)行財政計劃單列后，由寧波市直接承擔(dān)國家下達(dá)的財政任務(wù)和行使相應(yīng)的職能和權(quán)限，并同所屬各縣（市、區(qū)）建立預(yù)算分級關(guān)系，直接發(fā)生財政收入預(yù)算和資金的分配，使市、縣兩級財政的關(guān)系發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改變，大大增強(qiáng)了市對縣（市）區(qū)的調(diào)控能力。計劃單列后，由于管理體制的改變，寧波市與所轄各縣（市）、區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系有了實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，作為中心城市在發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、計劃平衡和資源配置等各方面的綜合功能日益顯現(xiàn)，在打破市、縣經(jīng)濟(jì)封閉運(yùn)行、改變自成體系的不合理格局等方面取得了積極的進(jìn)展。正如時任市長耿典華所總結(jié)的，“在計劃、物資、財政、金融等方面全面實(shí)行市管縣的體制，可以按大市范圍，對全市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展作出全面的規(guī)劃、布局和安排，并向各縣（市）提供更多的宏觀信息，密切各縣（市）同市各部門的聯(lián)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，真正起到城市的經(jīng)濟(jì)中心、信息中心、交通中心、金融中心的作用，增強(qiáng)城市的輻射功能?！?/p>

（二）促進(jìn)了市、縣兩級經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)、快速發(fā)展

有的學(xué)者 認(rèn)為，從1983年開始在全國推行市管縣體制改革的目的是希望“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)”來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，但在實(shí)際運(yùn)作過程中卻變成了“城對鄉(xiāng)的掠奪”，地級市所顯示出來的并不是“帶動效應(yīng)”，而是“市刮縣”，加劇了城鄉(xiāng)二元社會的分割和“極化”效應(yīng)，其結(jié)果是城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大。針對市領(lǐng)導(dǎo)縣體制存在的弊端，該學(xué)者提出，應(yīng)大力推廣浙江省的省管縣體制。在外界對浙江省管縣體制贊譽(yù)有加的同時，浙江省卻在反思“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的省管縣體制帶來的消極影響。隨著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，其在資源配置、整合能力方面的局限顯露，如金融、技術(shù)、人才和市場、土地等問題逐漸暴露。由于中心城市發(fā)展不足、競爭力不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級缺乏中心帶動作用，導(dǎo)致浙江與先進(jìn)省的差距有擴(kuò)大趨勢。為此，浙江從十二五開始逐漸轉(zhuǎn)變觀念，提出“做強(qiáng)省域中心城市”的發(fā)展思路。 在當(dāng)今區(qū)域競爭尤其是圍繞國際高端要素的區(qū)域競爭中，主要體現(xiàn)為區(qū)域中心城市及其核心都市區(qū)之間的競爭的情況下，以都市區(qū)為主體形態(tài)優(yōu)化全省空間布局、加快縣域經(jīng)濟(jì)向都市區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已在全省上下形成共識。

所幸的是，改革開放以來，特別是市領(lǐng)導(dǎo)縣體制形成與完善后，寧波一直堅持兩條腿走路的方針，一方面做大做強(qiáng)中心城區(qū)，一方面大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，沒有出現(xiàn)上述問題。1983年地市合并時，寧波市區(qū)面積只有18.3平方公里，在鎮(zhèn)海、鄞縣和奉化相繼撤縣（市）建區(qū)后，市區(qū)面積達(dá)3730平方公里；市區(qū)戶籍人口也由地市合并時的31.9萬人擴(kuò)大到280萬人，城市功能日益完善、集聚功能日益增強(qiáng)。目前正通過深入謀劃和加快推進(jìn)寧波都市圈和港口經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，增強(qiáng)對周邊區(qū)域的輻射力、帶動力，向國家中心城市邁進(jìn)。在做大做強(qiáng)中心城區(qū)的同時，寧波市委、市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)各縣（市）的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，通過發(fā)揮它們的比較優(yōu)勢，實(shí)施錯位競爭發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)差異化、互補(bǔ)性發(fā)展，自2004年以來，寧波所屬縣（市）全部進(jìn)入全國百強(qiáng)縣。

寧波之所以能實(shí)現(xiàn)市、縣兩級經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)、快速發(fā)展，原因主要有以下兩點(diǎn)：

一是充分發(fā)揮中心城區(qū)的輻射帶動作用，推動全市經(jīng)濟(jì)社會的快速協(xié)調(diào)發(fā)展。在實(shí)施市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的初期，寧波市委就在廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，于1984年1月7日下發(fā)《關(guān)于市領(lǐng)導(dǎo)縣的若干規(guī)定（試行）》，提出了9條發(fā)揮中心城市的作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的具體舉措 ，初步形成了以市區(qū)為中心，輻射城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化網(wǎng)絡(luò)。在成為進(jìn)一步開放沿海港口城市后，作為中國重要的對外開放的前沿陣地，寧波依托北侖大港的建設(shè)和開發(fā)區(qū)的建設(shè)，興起了對外招商引資、發(fā)展臨港重化工業(yè)的高潮。以外向型經(jīng)濟(jì)和臨港工業(yè)為強(qiáng)大支撐的寧波大城市的迅速擴(kuò)張，輻射帶動了所屬縣市的外向型經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在全市構(gòu)筑起合理分工布局的區(qū)域性特色產(chǎn)業(yè)集群，如以鄞州、奉化為主形成的服裝制造產(chǎn)業(yè)帶，以慈溪為主的日用小家電出口加工基地，以余姚為主的塑料模具加工基地.以寧海為主的文具生產(chǎn)基地，以象山為主的針織出口生產(chǎn)基地，鎮(zhèn)海、北侖的臨港重化工產(chǎn)業(yè)集群，推動了全市經(jīng)濟(jì)社會的快速協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是計劃單列不僅使寧波市本級無須借助縣的財力，就能自主發(fā)展，還能反哺所屬市縣。1993年，國家實(shí)行分稅制改革前一年，寧波財政收入28.24億元，比計劃單列前的1987年累計增長147.6%，從1988年實(shí)行計劃單列到1993年，寧波市財政支出年均增長27.7%，均為建國以來增長最快的時期，財政實(shí)力明顯增強(qiáng)。 當(dāng)然，財政計劃單列，也沒有損害縣（市）區(qū)的利益。寧波市委在計劃單列之初就確定了一條市對縣財政基數(shù)一定比省管縣時還略為優(yōu)惠的原則，并在市本級財政單獨(dú)列出一塊資金，供它們在水利、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時補(bǔ)助使用 ，受到了所屬縣（市）區(qū)的歡迎。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財力的增長，市本級對農(nóng)村的投入也逐漸增加，特別是對經(jīng)濟(jì)比較薄弱的南三縣（奉化、寧海、象山）實(shí)施傾斜的財政補(bǔ)貼政策，大大促進(jìn)了所屬縣市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）為破解城鄉(xiāng)分割、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了寧波范本

實(shí)行完整市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的寧波，雖然從GDP增長和財政收入增長角度看，市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制績效并不十分突出 ，但寧波成功實(shí)現(xiàn)了國家實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制改革的初衷，即通過城鎮(zhèn)化 ，“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)”來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，為破解城鄉(xiāng)分割、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，提供了寧波范本。

城鄉(xiāng)融合不是要消滅城市，或者實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間無差別的統(tǒng)一，而是要更加重視城市的歷史地位，在揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮城市在城鄉(xiāng)融合中的作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)更高級的統(tǒng)一。改革開放以來，寧波鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的興起和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了資金、勞動力和技術(shù)等生產(chǎn)要素，改變了城鎮(zhèn)的面貌，加速了城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)工一體化的進(jìn)程。寧波地市合并后，市委、市政府高度重視小城鎮(zhèn)建設(shè)，并將其作為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要載體和根本驅(qū)動力。