秦巴山區(qū)連片特困地區(qū)非貧困村貧困人口精準(zhǔn)脫貧對策研究

朱利　張華　郅正鴻

摘要當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)工作力量和資金項(xiàng)目等主要是投向貧困村，非貧困村脫貧攻堅(jiān)工作被“邊緣化”，致使非貧困村發(fā)展趨慢，貧困人口脫貧步伐緩慢。以四川省平武縣為例，分析了平武縣非貧困村精準(zhǔn)脫貧面臨的主要困境，并結(jié)合實(shí)際提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞脫貧攻堅(jiān)； 非貧困村； 困境； 對策

中圖分類號S-9文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2018）25-0205-03

Countermeasures of Precise Poverty Alleviation about Poor People in Nonpoor Villages of Connected Areas in Qinba Mountain Area—Taking Pingwu County as an Example

ZHU Li，ZHANG Hua，ZHI Zhenghong

（Southwest University of Science and Technology of Agronomy， Mianyang， Sicuan 621010）

AbstractThe current poverty alleviation work forces and capital projects are mainly directed at poor villages， and poverty alleviation work for nonpoor villages has been “marginalized”， resulting in slower development of nonpoor villages and slow pace of poverty reduction among the poor. Taking Pingwu County in Sichuan Province as an example，this article mainly analyzed the main dilemmas faced by the povertystricken villages in Pingwu County， and put forward corresponding countermeasures in light of the actual situation.

Key wordsPoverty alleviation；Nonpoor village；Dilemma；Countermeasures

自脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以來，我國脫貧攻堅(jiān)取得了顯著成效，過去5年，有6 000多萬貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4.0%以下[1]。但是，截至2017年底我國農(nóng)村仍有3 046萬貧困人口，打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)任務(wù)仍然十分艱巨[2]。當(dāng)前農(nóng)村貧困人口總體上分布較散，“插花”貧困戶現(xiàn)象突出[3]，非貧困村的貧困人口比重較大。據(jù)統(tǒng)計，目前全國41%的貧困人口分布在非貧困村、有些地區(qū)甚至是非貧困村的貧困人口占總貧困人口的絕大比重[4]。如果不加快這部分地區(qū)和貧困人口脫貧步伐，將有可能影響“全面脫貧不落下一戶一人”目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。因此，加強(qiáng)非貧困村脫貧攻堅(jiān)工作，加大幫扶力度，加快非貧困村貧困人口脫貧步伐，顯得尤為迫切和突出。

秦巴山區(qū)連片特困地區(qū)是我國扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場中涉及省份最多的片區(qū)，貧困程度深，貧困人口多，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨[5]。自實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來，秦巴山區(qū)工作力量和各類幫扶資金加速向貧困村集聚，貧困村條件得到極大改善，貧困戶脫貧加速推進(jìn)，而非貧困村卻因相對投入不足發(fā)展趨緩，非貧困村貧困人口脫貧步伐緩慢，特別是四川省平武縣。據(jù)平武縣扶貧開發(fā)局統(tǒng)計，截至2017年底，平武縣還有1 713戶4 108人未脫貧，其中3 182人分布在非貧困村，占77.5%。筆者最近對平武縣“3大片區(qū)”（上山片區(qū)、大河片區(qū)、清漪江片區(qū)）內(nèi)11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)16個非貧困村進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，通過與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村3級干部和貧困戶深入交流，詳細(xì)了解了非貧困村脫貧攻堅(jiān)工作現(xiàn)狀及面臨的主要困境，并結(jié)合實(shí)際提出相應(yīng)的對策建議，以期促進(jìn)平武縣非貧困村貧困人口加快脫貧步伐，與全省、全國同步小康。

1平武縣非貧困村脫貧攻堅(jiān)基本概況

平武縣處于綿陽市北部，是秦巴山連片特困地區(qū)的貧困縣。全縣總面積5 974 km2，轄9鎮(zhèn)16鄉(xiāng)、248個村、16個社區(qū)居委會，總?cè)丝?8.6萬。2014年，全縣建檔立卡貧困人口6 896戶、19 543人，247個村有貧困人口，其中非貧困村175個，占70.9%。據(jù)統(tǒng)計，2015—2018年非貧困村貧困人口占全縣總貧困人口比例一直都在60%以上，并且該比例正在逐年升高（表1）。顯然，平武縣早已意識到這個問題，針對非貧困村發(fā)展和貧困戶脫貧，實(shí)施了“四改兩建”即改破舊房、改廚、改廁、改圈，建院壩、建入戶便道，改建后對驗(yàn)收達(dá)標(biāo)的農(nóng)戶按補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助?！胺秦毨Т瀹a(chǎn)業(yè)扶持基金”由縣政府負(fù)責(zé)籌集產(chǎn)業(yè)資金，規(guī)模一般不低于10萬元，用于支持貧困戶或村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展產(chǎn)業(yè)等有效措施，推動非貧困村脫貧攻堅(jiān)工作。但由于這些年脫貧攻堅(jiān)工作力量和資金項(xiàng)目等主要是投向貧困村，非貧困村脫貧攻堅(jiān)工作相對薄弱，非貧困村脫貧攻堅(jiān)工作中仍面臨諸多困境。

2平武縣非貧困村貧困戶精準(zhǔn)脫貧面臨的主要困境

2.1道路不暢是影響發(fā)展的瓶頸因素

平武縣大部分非貧困村位于大山深溝，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常薄弱，尤其是鄉(xiāng)村道路建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計，平武縣23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)非貧困村通村入社路937條、不少于1 600 km沒有硬化，產(chǎn)業(yè)路203條、不少于500 km沒有硬化，道路交通不暢致使村民出行困難、生產(chǎn)生活資料和農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸困難，嚴(yán)重制約了當(dāng)前的生產(chǎn)生活、脫貧致富和長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.2產(chǎn)業(yè)滯后是脫貧奔康的最大困難

由于基礎(chǔ)設(shè)施落后、自然環(huán)境限制、人才流失等原因，非貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為滯后，部分村甚至是“空殼村”。筆者走訪的16個村中，有13個村集體經(jīng)濟(jì)不達(dá)標(biāo)，其中有6個村是“空殼村”。非貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍存在以下問題：一是農(nóng)戶大多是“一家一戶”分散式的小規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低。受山區(qū)地形地貌、氣候條件等影響，土地細(xì)碎化、分散化現(xiàn)象明顯，整合難度非常大，大型農(nóng)機(jī)無法使用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)十分不便，效率低下。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低，產(chǎn)品粗加工無品牌銷售，經(jīng)濟(jì)效益低。平武縣農(nóng)村主要以傳統(tǒng)種養(yǎng)為主，農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)深度發(fā)展不夠、運(yùn)營效率不高、規(guī)模引領(lǐng)不強(qiáng)，農(nóng)副食品加工業(yè)發(fā)展相對滯后，農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合程度低，產(chǎn)業(yè)鏈短，農(nóng)產(chǎn)品附加值低，經(jīng)濟(jì)效益低。據(jù)了解，以厚樸為例，平武縣厚樸種植現(xiàn)量近2萬hm2，但該產(chǎn)業(yè)基本處于粗放經(jīng)營狀態(tài)，普遍停留在賣厚樸皮、葉片等原材料階段，缺乏深加工致使經(jīng)濟(jì)效益不明顯，農(nóng)戶投資發(fā)展厚樸熱情不高，產(chǎn)業(yè)脫貧增收帶動性不強(qiáng)。三是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣困難，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技含量低，農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)困難。當(dāng)前農(nóng)村年輕勞動力大多外出務(wù)工，留守農(nóng)村的老人、婦女等大多文化素質(zhì)較低，接受新思想、新技術(shù)的能力差，致使農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣十分困難，農(nóng)戶依舊按傳統(tǒng)方式種養(yǎng)，農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)十分困難，農(nóng)戶依靠農(nóng)業(yè)增收困難。

2.3動力不足是自我發(fā)展的主要障礙

在與村干部訪談時，筆者發(fā)現(xiàn)由于過去扶貧長期采取“輸血式”幫扶方式，部分貧困戶安于貧困，自主發(fā)展、自我脫貧意識不強(qiáng)，養(yǎng)成了依賴政府救濟(jì)的心理，“等、靠、要”思想嚴(yán)重。此外，個別家庭親情關(guān)系淡漠，貧困老人老無所依。當(dāng)前，農(nóng)村許多貧困戶都是老人戶。貧困老人因年事已高喪失勞動能力，生活困難，而其子女有贍養(yǎng)能力卻不盡贍養(yǎng)義務(wù)，將責(zé)任推給政府，不僅致使老人脫貧困難，還給脫貧攻堅(jiān)工作造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。從筆者走訪的11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，貧困老人戶共有629戶，占貧困戶總數(shù)的32.2%。據(jù)不完全統(tǒng)計，子女有贍養(yǎng)能力卻未盡贍養(yǎng)義務(wù)的共有31戶，占貧困老人戶總數(shù)的4.9%。

2.4人才匱乏是持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重制約

當(dāng)前，平武縣脫貧攻堅(jiān)工作中基層干部人才匱乏現(xiàn)象較為普遍。面對任務(wù)重、責(zé)任大的脫貧攻堅(jiān)工作，基層干部心有余而力不足，嚴(yán)重制約了脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程，影響脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量。一是村干部老齡化，后繼無人。從村組調(diào)研情況來看，村干部老齡化問題嚴(yán)重，村干部學(xué)歷普遍偏低，再加之村里年輕人大多外出務(wù)工，村干部已面臨后繼無人、青黃不接的尷尬局面，嚴(yán)重影響工作正常開展。據(jù)平武縣組織部統(tǒng)計，2017年平武縣新當(dāng)選的262名村書記中，年齡大多在45歲以上，35歲以下的僅3人，僅占1%；學(xué)歷大多是初中學(xué)歷，高中學(xué)歷以上的僅有25人，不到10%。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部配備不足，缺人做事。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查情況來看，因人員抽調(diào)等原因，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在少人現(xiàn)象，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至缺班子領(lǐng)導(dǎo)成員。比如S鄉(xiāng)，領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)配備為7人，但空缺1名人大主席和1名副鄉(xiāng)長，另有1名女副鄉(xiāng)長休產(chǎn)假，1名班子成員年齡大且長期抱病，班子成員實(shí)際穩(wěn)定在崗僅3人，占43%。

3加快平武縣非貧困村貧困人口精準(zhǔn)脫貧的對策建議

3.1加大投入，完善道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

修好鄉(xiāng)村道路，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧致富最有力舉措之一[6]。平武縣應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌推進(jìn)貧困村與非貧困村均衡發(fā)展，綜合運(yùn)用新村建設(shè)、“四好”村建設(shè)等政策積極向上爭取項(xiàng)目支持、扶持資金、優(yōu)惠政策，整合涉農(nóng)資金，加大非貧困村財政資金投入力度，并充分調(diào)動社會資本投入，加快非貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，鼓勵有條件的非貧困村組織號召村民共同集資、投工投勞，改造硬化通村入社路，并加強(qiáng)道路日常養(yǎng)護(hù)，完善鄉(xiāng)村道路路網(wǎng)體系，著力解決村民出行難、生產(chǎn)生活資料運(yùn)輸難、農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸難等問題。

3.2科學(xué)布局，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

產(chǎn)業(yè)是農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)，是農(nóng)民穩(wěn)定脫貧致富的主要依托。只有以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動貧困群眾穩(wěn)定增收，才能從源頭上解決貧困問題、拔掉“窮根”[7]。平武縣山區(qū)的自然條件極大地限制了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，制約了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，平武縣應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，依托當(dāng)?shù)剞r(nóng)村豐富的特色農(nóng)產(chǎn)品資源、生態(tài)資源、旅游資源，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村旅游。一是因地制宜布局，科學(xué)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為方向，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐漸淘汰過剩的、低效益的產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展合乎時宜的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，明確各村發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)地域狀況劃定特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展片區(qū)，鼓勵土地流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)片區(qū)內(nèi)各村聯(lián)系產(chǎn)業(yè)鏈布局，培育產(chǎn)業(yè)大戶或者組建專業(yè)合作社，引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才，打造地域特色專業(yè)品牌，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；⒔M織化生產(chǎn)經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。二是發(fā)展農(nóng)村電商，促進(jìn)特色農(nóng)產(chǎn)品銷售。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，完善縣、鄉(xiāng)、村3級電商服務(wù)體系和物流配送體系，積極引進(jìn)電商人才，培育電商主體，利用農(nóng)村電商平臺，線上線下銷售相結(jié)合，拓寬特色農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，促進(jìn)特色農(nóng)產(chǎn)品銷售。三是發(fā)展深加工，提高農(nóng)副產(chǎn)品附加值。在既有厚樸、魔芋、茶葉等原材料銷售或粗加工基礎(chǔ)上，充分進(jìn)行相關(guān)產(chǎn)業(yè)深加工發(fā)展可行性研究，引進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，或各非貧困村聯(lián)合起來集資建立農(nóng)副產(chǎn)品深加工廠，并出臺減稅、低息貸款等優(yōu)惠政策扶持其發(fā)展。建立“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶+生產(chǎn)基地”“合作社+農(nóng)戶”等生產(chǎn)經(jīng)營模式，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)管理，為企業(yè)提供符合質(zhì)量要求的農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工，提高農(nóng)副產(chǎn)品附加值，促進(jìn)農(nóng)民增收。四是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，拓展農(nóng)業(yè)功能。充分利用平武縣山區(qū)優(yōu)美的自然環(huán)境、良好的生態(tài)環(huán)境、獨(dú)特的民俗風(fēng)情，在基礎(chǔ)設(shè)施條件較好的地區(qū)，深度開發(fā)農(nóng)業(yè)生態(tài)休閑功能，建設(shè)農(nóng)業(yè)休閑觀光基地、民俗體驗(yàn)基地，重點(diǎn)打造一批旅游鄉(xiāng)村，大力發(fā)展星級農(nóng)家樂、民俗文化體驗(yàn)館，開發(fā)鄉(xiāng)村特色農(nóng)產(chǎn)品和民俗旅游商品，形成觀光、運(yùn)動、休閑、娛樂、餐飲、住宿、購物等綜合服務(wù)的多樣化鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)文旅融合發(fā)展。最終以特色農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)為引領(lǐng)，以農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村旅游為紐帶，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，加快農(nóng)民群眾脫貧奔康步伐。

3.3扶貧同扶智、扶志相結(jié)合，充分激發(fā)群眾內(nèi)生動力

習(xí)總書記一直強(qiáng)調(diào)，扶貧先扶志，扶貧必扶智。十九大報告也指出，扶貧要同扶志、扶智相結(jié)合[8]。平武縣一定深入踐行，不僅要給貧困戶送溫暖，更要送志氣、送技能、送信心。一是加強(qiáng)基層黨建工作。挖掘農(nóng)村優(yōu)秀青年人，吸收培養(yǎng)為入黨積極分子，發(fā)展壯大基層黨員隊(duì)伍。發(fā)揮黨員先鋒模范作用，進(jìn)村入戶，加強(qiáng)惠民政策宣傳，開展好精神扶貧和感恩奮進(jìn)教育，激發(fā)群眾內(nèi)生動力，增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力、號召力、戰(zhàn)斗力。二是注重宣傳引導(dǎo)，在思想上“扶志”。廣泛開展脫貧攻堅(jiān)政策宣講活動，學(xué)習(xí)推廣已有好的做法，并樹立先進(jìn)典型，教育引導(dǎo)貧困群眾轉(zhuǎn)變思想觀念，轉(zhuǎn)變落后的生產(chǎn)生活方式，提高文明素養(yǎng)，養(yǎng)成好習(xí)慣、形成好風(fēng)氣。三是加強(qiáng)技能培訓(xùn)，在能力上扶智。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的幫扶方式，變“送錢、送物”為“送經(jīng)驗(yàn)、送技術(shù)”，不斷提高貧困群眾自主脫貧能力。積極組織農(nóng)民參加各種免費(fèi)的實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，提高貧困戶就業(yè)技能，并舉辦招聘會幫助貧困戶就業(yè)。同時加強(qiáng)向農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)，提高貧困群眾勞動能力，促進(jìn)農(nóng)民增收。四是以孝為先，振興鄉(xiāng)村文化。百善孝為先，孝為德之本。然而當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)了較嚴(yán)重的孝道扭曲，政府代行孝現(xiàn)象屢見不鮮。平武縣應(yīng)廣泛開展以“孝”為主題的文化活動，積極倡導(dǎo)尊老敬老的良好鄉(xiāng)風(fēng)民俗，對那些有贍養(yǎng)能力卻不盡孝的子女，應(yīng)加強(qiáng)教育引導(dǎo)，要求他們履行贍養(yǎng)義務(wù)，拒不盡贍養(yǎng)義務(wù)的，可通過法律訴訟解決。同時，做好農(nóng)村移風(fēng)易俗工作，引導(dǎo)群眾養(yǎng)成好習(xí)慣、形成好風(fēng)氣，培樹文明新風(fēng)，推動鄉(xiāng)村文化振興。

3.4吸引并留住人才，強(qiáng)化基層干部隊(duì)伍建設(shè)

基層干部是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的中堅(jiān)力量和決定性因素。平武縣不僅要強(qiáng)化基層干部培育管理考核，落實(shí)脫貧攻堅(jiān)主體責(zé)任，更要充實(shí)穩(wěn)定基層干部隊(duì)伍，打造一支政治堅(jiān)定、干事創(chuàng)業(yè)的扶貧先鋒隊(duì)，助力精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧。一是制定優(yōu)惠政策吸引人才。在創(chuàng)業(yè)資金、稅收減免、土地使用等方面給予適當(dāng)支持，吸引優(yōu)秀農(nóng)民工、農(nóng)村大學(xué)生等農(nóng)村外出青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶領(lǐng)家鄉(xiāng)人民脫貧致富。同時，不斷拓寬基層干部隊(duì)伍來源渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部層面，考慮加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員、村黨組織第一書記、優(yōu)秀村干部、大學(xué)生村官“四類人員”招考數(shù)量和頻次，爭取本土優(yōu)秀人才增強(qiáng)基層干部隊(duì)伍新生力量。村干部層面，對農(nóng)村本土青年進(jìn)行調(diào)查摸底，篩選有意愿服務(wù)農(nóng)民、建設(shè)家鄉(xiāng)的致富能人、優(yōu)秀青年進(jìn)行重點(diǎn)培養(yǎng)鍛煉，作為村干部接班人。二是提高待遇留住人才。切實(shí)提高基層干部待遇，并深入了解他們的思想、生活、工作狀況，給予關(guān)心關(guān)愛支持，幫助他們卸下思想包袱，全身心投入到脫貧攻堅(jiān)事業(yè)中去。

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