精準扶貧“第一書記”工作績效及其影響因素實證分析

李華 李一凡

摘要 “第一書記”的績效及其影響因素分析是第一書記選派使用和管理的前提和關鍵。以Q區(qū)連帶扶貧2016年派出的162名第一書記為樣本，甄別影響第一書記工作績效的12個因素，通過因子分析和回歸分析發(fā)現(xiàn)，首要的影響因素是人際與決策技能、派出單位及其重視情況、工作態(tài)度與作風等。鑒于此，在第一書記的選任中，應當著重人選在溝通、協(xié)調和決策技能的考察與培養(yǎng)，而不是過分強調業(yè)務技能與專業(yè)匹配，同時，側重于選擇強勢的黨政部門作為幫扶單位，不宜在所有政府部門搞攤派。要建立第一書記的中途退出機制，從而更好地實現(xiàn)第一書記“強根基、惠民生”的幫扶戰(zhàn)略目標。

關鍵詞 第一書記；連帶扶貧；績效；影響因素

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）27-0220-05

The Empirical Research between the Performances of “The First Secretary” and Its Influence Factors in Tied Poverty Alleviation

LI Hua1，LI Yifan2

（1.Shandong Academy of Governance， Jinan ，Shandong 250014；2.Shangdong University，Weihai，Shandong 264209）

Abstract 162 “first secretary” who were assigned to tied poverty alleviation in 2016 by Q District were sampled for this research， 12 factors are identified to influence the performance of the first secretaries.On the basis of factor analysis and regression analysis， we found that the main factors for influence the first secretaries performance are interpersonal and decisionmaking skills， the appreciation of unit/institution which the first secretaries comes from， the attitudes and work style. Therefore， selecting the first secretary should fully consider the personal communication， coordination and decisionmaking abilities， rather than business skills and discipline matching. Meanwhile ， it is better to select sending unit based on strengths and capacities of unit， instead of an apportionment absolutely. An exit mechanism should establish to incompetent first secretaries， to ensure the health and sustainable development of institutional innovation；so as to achieve the goal of “strength the foundation， benefit peoples livelihood” of the first secretary work.

Key words The first secretary；Tied poverty alleviation；Performance；Influence factors

基金項目 山東行政學院院級課題（YKTD201610）；2017年度山東行政學院創(chuàng)新工程重點項目（2017KY027）。

作者簡介 李華（1972—），男，山東濟南人，副教授，博士，從事可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境治理研究。

收稿日期 2018-08-01

向貧困村派駐“第一書記”是以習近平同志為核心的黨中央為加強“精準扶貧、精準脫貧”工作的統(tǒng)籌性、針對性和實效性而實施的以連帶幫扶為主要特征的一項制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新。“第一書記”起著引領帶動所派駐貧困村、貧困群眾實現(xiàn)“雙脫貧”的關鍵作用。第一書記選得好不好、干得怎么樣，直接關系貧困人口的“獲得感”和脫貧進度。因此，對第一書記在精準扶貧工作的實際效果做出客觀、全面的評價，進而挖掘、反饋影響第一書記的績效因素，從源頭上預防和解決第一書記選派和使用的偏差，對于改進提高選派工作，更好地實現(xiàn)“強根基、惠民生”意義重大。

在“精準扶貧、精準脫貧”工作中，大多數(shù)第一書記牢記使命、沖鋒在前、奮戰(zhàn)一線，充分發(fā)揮了脫貧攻堅生力軍的作用，涌現(xiàn)出了一批表率明顯、成績突出、群眾認可的第一書記；但也有部分第一書記在幫扶工作中走馬觀花、蜻蜓點水，盲目決策導致各級政府的扶貧資源與資金使用不當，并在一定程度上加劇了扶貧與開發(fā)的“悖論”，使得精準扶貧績效低下[1]，很多扶貧項目的開發(fā)和利用缺乏深層次的調研和科學合理的決策安排，很多第一書記對貧困戶的幫扶遠遠達不到駐村上門“點對點”幫扶的要求；而是片面地為完成考核指標來上一些“短平快”的形象工程和項目，不肯做些打基礎、利長遠的項目；這些項目大多數(shù)很難照顧到貧困人口的實際情況[2]。個別第一書記工作不嚴不實、漂浮做秀且“不接地氣”，使得一些本該用來縮小貧富差距的扶貧資源被“精英俘獲”，反而加大了貧富差距，導致扶貧工作陷入“內卷化”[3]。

對工作績效差的第一書記，制度設計了績效考核、效能監(jiān)督以及干部考核等負激勵的措施來控制和糾正，因此，源頭上的預防和治理，從第一書記的內生環(huán)節(jié)來解決問題無疑是最佳和最有效的做法。不過，從第一書記在精準扶貧工作中存在問題的研究來看，主要還是集中于新聞媒體的宣傳和報道，以及政府、扶貧部門和單位的工作報告，大都著眼于整體性的、一些具有共性的問題的評估的總結、梳理和分析，學術性深度的研究少之又少[4]。需要學術界對此進行前沿性的研究，為黨和政府下一步第一書記實施方略提供決策咨詢和理論支撐。

1 理論基礎與相關實踐

扶貧作為一個世界性的課題和難題，一直在不斷的創(chuàng)新中豐富、發(fā)展和完善。扶貧主要有“救濟保障”（輸血）與“開發(fā)提升”（造血）兩種策略和途徑。救濟扶貧始于20世紀30年代美國大蕭條時期的羅斯福新政，對貧困人口直接提供錢、物等保障其基本生活，相關研究奠定了西方福利國家扶貧模式的理論基礎。1964年時任美國總統(tǒng)約翰遜推行“社區(qū)發(fā)展合作社項目”“集中就業(yè)扶貧”第一次在國家層面上開啟了主要以項目的形式來實施的開發(fā)式扶貧模式。“（實施開發(fā)式扶貧）是正確的、明智的，也是歷史上第一次可行的”[5]。后來的尼克松政府實施了家庭援助計劃和升級版的農村合作項目；相關研究和評估認為開發(fā)扶貧取得了一定的效果，但總體來說，這些扶貧開發(fā)項目的績效并不理想，尼克松政府的家庭援助計劃因為南方政治人士的強烈反對未能實際奏效，而升級版的農村合作項目農村合作項目也因為社會的工商人士及政治上層人物的反對效果甚微[5]。這些扶貧項目的推出與實施奠定了當代扶貧工作的框架、模式與基礎，就是“最低保障+開發(fā)提升”。

在歐洲，扶貧工作主要是通過傳統(tǒng)的福利保障政策架構來實施，主要代表包括歐洲大陸國家的“俾斯麥”模式，和北歐國家的“斯堪的納維亞”模式， 前者被批評為只管福利不管工作，造成政府不堪承受的日益嚴重的財政負擔與赤字，后者因為注重服務與就業(yè)機會的創(chuàng)造而逐漸被更多的歐洲國家所重視和研究。在2000年的里斯本峰會上正式提出“社會投資國家”的扶貧思路和方法，表現(xiàn)為注重社會支出的投資作用，將直接的經(jīng)濟援助逐漸轉變?yōu)榕嘤柡徒逃缘纳鐣顿Y ， 即變“授人以魚”為“授人以漁”。社會投資國家所推行的這種積極福利政策強調國家與個人的權責關系，即國家在保證公民機會平等的同時，鼓勵個人主動為自己的行為承擔責任，培養(yǎng)個人的社會責任感，而不是寄所有的希望于再分配的社會政策[6-8]。此外，英美學者提出了一種第三方的扶貧政策模式，強調通過社會參與，政府民主決策方式的創(chuàng)新來推進脫貧使得脫貧工作更加有效[9-10]。

這種參與式的扶貧起源于20世紀70年代[11]，可以說是第一書記扶貧模式的理論淵源。參與式扶貧即通過扶貧組織和團體派出相關人員深入到貧困地區(qū)的村落之中，以農戶為主體組織實施各種不同類型的扶貧項目，促進農村社區(qū)能力建設，使得貧困人口參與到各類扶貧項目和措施的制定、實施和管理，為貧困農戶增加收入，并實現(xiàn)可持續(xù)的脫貧與發(fā)展[12-13]。第一書記包村扶貧就是在參與式扶貧的不斷探索與實踐過程中，不斷吸取經(jīng)驗和進行理論積累的基礎上所做出的扶貧理念與模式的一項重要制度創(chuàng)新。第一書記是指從各級黨政機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)中選派優(yōu)秀人員、后備干部到貧困村擔任黨的基層組織（黨支部）的黨員；在派駐貧困村所隸屬的鎮(zhèn)黨委、街道工委和自身派出單位黨組織的共同領導下開展扶貧工作，其開展扶貧的主要工作任務可以概括為“結對子、清底子、開方子、搭臺子、鋪路子、摘帽子”。

第一書記派駐貧困村組織和領導精準脫貧工作發(fā)揮了我國社會主義國家的制度優(yōu)勢；沒有資本主義存在的階級和種族主義對貧困人口和種族的歧視以及公開反對，制度的優(yōu)越性實現(xiàn)了社會各個階層，包括黨政機關、社會團體、民間組織、科研院所、國有企事業(yè)單位參與到脫貧攻堅戰(zhàn)的行動中，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)注入了新的動力，取得了有目共睹的成就。但是，實際工作中的扶貧工作仍然存在不盡如人意之處：①幫扶措施與貧困農戶的需求契合不夠。幫扶措施簡單化、表面化—提供部分資金、贈送一些生產(chǎn)資料，例如種牛、種羊、果樹苗等，為貧困戶修房或改建房屋等，而貧困戶更關心的是創(chuàng)收活動。②扶貧資金使用中“跑冒滴漏”問題。資金的溢出效應降低了扶貧效果。③針對貧困戶的產(chǎn)業(yè)幫扶措施依然是重生產(chǎn)輕市場，完全脫離產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律。幫扶人員不清楚產(chǎn)業(yè)幫扶的產(chǎn)品、產(chǎn)品的市場鏈、盈利點及盈利模式以及誰是這些產(chǎn)品的消費者。④農企結合流于形式，都沒有明確的貧困戶盈利機制安排，貧困戶淪為單純的原料供應商。⑤產(chǎn)業(yè)開發(fā)模式單一重復，絕大多數(shù)的減貧幫扶措施依然側重傳統(tǒng)的種養(yǎng)殖業(yè)，鄉(xiāng)村旅游、休閑農業(yè)、產(chǎn)品加工等。⑥城鄉(xiāng)基本公共服務水平非均等化問題還較為突出[14]，公共服務供給總量不足與供給結構失衡并存。

而這些不盡如人意之處在一定程度上都與第一書記的履職盡責程度有關。作為“全程參與任職村的黨支部工作協(xié)調推進扶貧任務的落實，發(fā)揮指導幫帶作用：幫助村兩委制定和實施脫貧計劃，爭取項目資金，協(xié)調推動項目實施，增加村集體收入；對沒有勞動能力的貧困戶，落實五保戶供養(yǎng)、低保戶保障、危房戶改造等政策，激發(fā)脫貧信心，促進貧困村貧困戶脫貧”的領導者和服務者，第一書記是扶貧工作規(guī)劃和實施的最直接和最重要的人物[10]。扶貧工作的運作離不開第一書記的決策和引導，扶貧項目及資源的引進和實施有賴于第一書記的協(xié)調、選擇和分配。問題在于，第一書記的履職與績效，受到哪些內在與外部因素的影響，哪些因素的影響最為顯著，對這一問題的答案有助于黨和政府在第一書記的選人用人環(huán)節(jié)進行源頭預防和“治理”，具有非?，F(xiàn)實的意義。

2 研究方法與設計

首先，在梳理和總結相關的已有理論成果基礎上，運用歸納和演繹、分析與綜合、抽象與概括等方法，對第一書記績效影響因素研究的變量和因子進行確定。研究以2016年3月N市Q區(qū)從本區(qū)各機關事業(yè)單位選拔的任期為2年的162名第一書記作為樣本，通過查閱檔案文件，實地觀察，與市區(qū)扶貧領導小組成員以及扶貧辦公室（簡稱“扶貧辦”）、聯(lián)帶幫扶單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、街道工委負責人以及相關工作人員的訪談，應用“扎根理論”歸類分析，結合當?shù)厣鐣l(fā)展環(huán)境與扶貧項目運行情況，從影響第一書記績效多方主客觀因素中提煉了“學歷、專業(yè)匹配、工作經(jīng)驗、人際與決策技能、業(yè)務技能、現(xiàn)任職位、工作態(tài)度與作風、廉潔自律、接受“第一書記”任務情況、團隊意識、派出單位情況、家庭負擔”共12個因子作為自變量。選取綜合績效評分以及第一書記獲獎表彰情況作為因變量。相關數(shù)據(jù)的度量、編碼與賦值情況如表1所示?？陀^數(shù)據(jù)以相關檔案文字統(tǒng)計材料為依據(jù)；主觀數(shù)據(jù)則基于便利性與調研機會，向區(qū)扶貧辦公室、區(qū)委組織部、人社局、派駐鎮(zhèn)黨委/街道辦、任職村兩委、所包貧困戶、任職村普通群眾進行面談和調查問卷形式取得。

利用SPSS 22.0對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析和檢驗，并在此基礎上進行解釋，探究其中的理論和邏輯關系；進而提出具有操作性的對策建議，為黨和政府改進高第一書記的選拔和任命工作提供參考。

3 結果與分析

3.1 因子分析 首先對前期調研和訪談確定的可能影響第一書記績效及表現(xiàn)的12個因素進行因子分析，找出其中最重要的影響因素，通過對數(shù)據(jù)質量進行檢驗和整理，建立起第一書記的績效與影響因素之間的模型。利用線性回歸和有序回歸方法對影響第一書記表現(xiàn)的因素和反映其工作成效的變量進行回歸分析，得出影響分析結論。

12個自變量數(shù)據(jù)的KMO 和Bartlett的檢驗結果表明，KMO 數(shù)值為0.742表示比較適合做因子分析（KMO越接近于1越適合）。Bartletts球狀檢驗Sig.值為0.000，小于顯著水平0.05，說明數(shù)據(jù)來自正態(tài)分布總體，且變量之間存在相關關系，適合做因子分析。

從表3可以看出，主成分1相關度最高的是人際與決策技能、派出單位情況、工作態(tài)度與作風3項指標因素；主成分2主要反映了“學歷、團隊意識、工作態(tài)度與作風”指標因素；主成分3主要反映了“現(xiàn)任職位、專業(yè)匹配、團隊意識的指標因素”。

3.2 回歸分析 以第一書記的綜合績效評價為因變量，以因子分析得到的3個主成分作為公因子自變量進行線性分析，結果見表4。

模型回歸結果顯示，修正的判決系數(shù)（R2）為0.899，模型的解釋能力很好；模型的檢測顯著性為0.000，模型整體很顯著；但是系數(shù)顯著的只有主成分1和主成分2，主成分3的系數(shù)顯著性為0.056， 大于0.05，不顯著。

分析說明，以第一書記為主要抓手的連帶幫扶的有效運轉不僅取決于組織結構，更取決于第一書記人選本身的人際與決策技能、派出單位情況、工作態(tài)度與作風以及學歷、團隊意識等因素。而第一書記對連帶幫扶的態(tài)度、信仰、情感和價值觀以及相關的工作方式、行為和做法等則構成了連帶幫扶工作框架。

如果說連帶幫扶是一種以關懷為中心的扶貧策略的話，那么在扶貧的途徑上，要以駐村幫扶干部為依托，以群眾的需求為出發(fā)點，激發(fā)群眾內在活力，善于主導，通過因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策，引領、整合扶貧資源，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)注入動力、凝聚合力，而這正說明了第一書記選拔標準的重中之重在于溝通協(xié)調與決策技能。這是主成分1的首要因素，無論是制定和完善村莊脫貧規(guī)劃，查找貧困原因和問題癥結，還是爭取和協(xié)調扶貧項目與資金落地，探索發(fā)展集體經(jīng)濟，都是以統(tǒng)攬全局、整合資源，發(fā)動群眾的溝通協(xié)調為前提。其次就是連帶幫扶責任單位因素。一方面，第一書記派出單位對連帶幫扶工作的重視程度決定著第一書記在駐村工作中的后勁和干勁，也是第一書記發(fā)揮作用的動力之源，另一方面，派出單位的自身資源，是決定第一書記工作開展工作所需資源的源泉之所在。此外，第一書記的工作態(tài)度與工作作風決定其能不能真正了解貧困群眾思想和生產(chǎn)、生活狀況，摸清致貧原因及脫貧需求，在此基礎上幫助貧困戶對接扶貧措施、用好扶貧政策；并幫助村莊謀劃脫貧致富的辦法路子，幫助貧困戶解決信息、技術、市場、就業(yè)等難題。以建立“真聯(lián)系”、拉近“真感情”、促進“真脫貧”。就主成分2的3個因素來看，除去工作態(tài)度和作風與主成分1的第三個因素相重合之外，其團隊意識因素強調了扶貧主體和貧困主體的關系和責任問題，即扶貧主體的作用是為脫貧主體提供服務。扶貧主體不應該是扶貧的“鏈條”和資源的傳輸帶，而應該是扶貧“鏈條”運轉的維護者。而學歷因素的重要性可以理解為具備和采用先進的扶貧文化的理念和思想來營造扶貧攻堅的良好環(huán)境和氛圍，激發(fā)貧困人口內生動力，將扶貧攻堅植根于貧困人口能動性的認知之中，“以文化人”，促進貧困者精神、信仰的轉變。

4 結論與啟示

4.1 結論 該研究既驗證了黨中央制定的“黨性強、作風正、能力優(yōu)”標準的正確性以及實際操作中的不足，也檢驗了其他學者的一些研究成果與結論。研究中發(fā)現(xiàn)的第一書記的專業(yè)匹配、工作經(jīng)驗、業(yè)務技能、現(xiàn)任職位等因素對第一書記的績效綜合評價并沒有非常顯著的影響。實際上，第一書記本身并不是專業(yè)性很強的工作，其關鍵在于研究謀劃、幫促指導、調度協(xié)調、聯(lián)絡匯報。派出單位情況、工作經(jīng)驗與學歷與第一書記的綜合評價以及獲獎表彰方面都有一定的顯著性影響，說明了扶貧單位的能量以及個人在工作實踐的積累以及高學歷等因素有助于第一書記的工作得到上級以及社會的關注與認可。

4.2 啟示

4.2.1 第一書記選派工作不能搞攤派，應該充分考慮派出單位情況，質量標準第一。既要發(fā)揮個人積極性和主動性，又要綜合考慮單位的支持力度和單位的優(yōu)勢與實力。很多第一書記能力很強，但單位并不重視扶貧，還要求其在派出單位繼續(xù)承擔甚至負責一部分工作，導致實際扶貧效果并不理想。同樣，有些單位本身資源有限，人才儲備不足，派出一些單位的“閑人、惹事精”到貧困村擔任第一書記，在其本人態(tài)度不端正的情況下，也起不到什么作用，反而添亂。因此，選派第一書記來講，每個單位按人頭“攤派”，每家都有一個的做法有必要改為從重點部門和單位選派那些真正想干事、能干事的干部，不拘一格降人才，不要限制于已經(jīng)擔任的職位、工作經(jīng)驗等因素。

4.2.2 建立優(yōu)勝劣汰的退出機制。第一書記的工作態(tài)度與作風在強化引導的同時，例如“對在脫貧攻堅一線干出成績、群眾歡迎、表現(xiàn)優(yōu)秀的第一書記，重點培養(yǎng)、提拔重用”；也需要負激勵的嚴格管理與監(jiān)督考核，對于那些在包村扶貧工作中不到位、工作應付、混日子，跟組織談條件（補貼、要待遇），不談工作；聯(lián)系走訪不經(jīng)常、消極應付不作為、幫扶脫貧不負責甚至弄虛作假的第一書記，建立“第一書記的退出機制”，并按照有關規(guī)定嚴肅問責、嚴肅處理，以儆效尤。

當前，精準扶貧以及連帶幫扶第一書記的績效評價及選派工作已經(jīng)成為業(yè)界實踐和學術界研究的熱點，在此背景下，基于對N市Q區(qū)的第一書記工作情況以及績效影響因素的田野研究，其在具有典型性和代表性（顯著性）的同時，也具有一定的局限性，需要更多的學者對其中的關鍵因素進行以問題為導向的研究，也有待更多案例研究的支持或者質疑，在更大范圍內進行觀察和評價，為進一步做好精準扶貧第一書記的選拔任用決策提供理論支撐。

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